农业保险政策扩面提标实践及运行成效调研——以山东省淄博市桓台县为例

●李淑英 李方超 刘 阳

一、研究背景

农业保险社会效益高而自身经济效益低，具有准公共物品的特性（李军，1996），这就要求政府积极引导和参与农业保险市场发展。从2007年开始，我国按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，实施了农业保险保费补贴政策，先后实施了直接物化成本保险、农业大灾保险、完全成本保险（试点）和收入保险（试点），补贴品种和区域都不断扩大。2020年12月28日至29日，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，要牢牢把住粮食安全主动权，粮食生产年年要抓紧，并强调要扩大完全成本保险和收入保险范围。“十四五”开局首个中央一号文件将全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化定为总目标，中共中央、国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，要提升粮食和重要农产品供给保障能力，扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围。2021年6月24日，财政部、农业农村部和银保监会印发《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》（财金〔2021〕49号），推动农业保险政策扩面提标增效。

2019—2021年间，山东省选取济南市济阳区、淄博市桓台县、泰安市肥城市、聊城市阳谷县开展小麦完全成本保险试点，取得了良好成效。财金〔2021〕49号下发后，山东省抢抓政策机遇，积极落实农业保险政策扩面提标有关工作要求。一方面，拓宽政策范围，扩大保险覆盖面，将三大粮食作物完全成本保险实施范围从前期试点的4个县扩大到济南市长清区等56个县（市、区），并在商河县、惠民县开展玉米种植收入保险试点；另一方面，加大政策力度，提高保障水平。一是提高保费补助标准，将省级平均补助比例提高到30%以上，农户自缴比例保持20%不变，以保护其投保积极性；二是提高保险保额，小麦、水稻、玉米完全成本保险保额分别达到每亩950元、1150元、950元，玉米种植收入保险试点保额达到每亩1000元，较直接物化成本保险平均每亩提高500元；三是降低保险起赔线，由原来的20%—30%统一下调为10%，扩大农户权益保障范围。

二、主要研究方法

课题组通过座谈、实地走访等形式，从农业保险的三个参与主体入手开展研究：一是政府部门方面，包括各级财政及农业农村部门，座谈了解农业保险政策扩面提标的总体落实情况、财政补贴情况、相关配套政策、创新性工作措施、工作成效及困难等；二是经办机构方面，选择市场占有率较高的保险机构开展座谈，了解其承保理赔情况、经营收益、查勘定损经验等；三是农户方面，通过走访种粮大户及农业合作社等，了解农业生产组织形式、生产规模、成本收益、农业保险认知程度、投保积极性、理赔满意度、困难及建议等。通过全方位、多角度的调研，全面收集掌握政策落地生根的实际情况，为农业保险政策转型升级提供政策建议，以服务国家粮食安全和乡村振兴战略大局。

三、农业保险政策扩面提标的实践经验

农业保险政策扩面提标以来，山东省尤其是淄博市桓台县先行先试，大胆创新，积极谋划，健全组织协调、激励约束机制，鼓励探索“农业保险+”新型农业保险体制，充分发挥科技驱动作用，有力提升了农业保险的综合服务效能，形成了一系列具有借鉴和推广意义的经验做法。

（一）协同联动，健全工作推进机制

省级层面，一是发挥行业部门专业性。建立农业保险高质量发展工作联席会议制度，分险种、分领域明确相关行业主管部门职责，充分发挥各部门专业优势，分工负责、统筹协调推进农业保险工作。二是发挥保险机构积极性。对政策性农业保险领域的首创险种，经认定后可获3年创新保护期，由首创承保机构独家经营。建立以服务能力为导向的承保机构动态绩效评价制度，将考核结果与市场准入退出、保费补贴支持等挂钩，倒逼承保机构提高服务质量。三是发挥专家智库指导性。组建省级政策性农业保险咨询专家库，在农业保险政策制定、机构遴选、条款设计等方面提供专业指导。

市县层面，创新政策体系，完善激励机制，充分发挥基层政府工作主动性。以淄博市桓台县为例，试点期间完全成本保险保费为37元/亩，约为原物化成本保险的两倍，补贴后农户实际负担保费仍有较大增加，一定程度上影响投保积极性。针对这一情况，该县一方面创新县镇财政分担机制，农户自缴保费保持3.6元/亩不变，相对原物化成本保险保费增加的部分由县镇财政承担，农户在负担不变的前提下，享受到小麦全成本保险保额提高带来的红利。另一方面创新策划奖补政策，对于县镇财政承担部分，制定自筹资金补贴标准，采取与乡镇完成比例挂钩的形式，增强基层工作积极性。入保率超85%的镇，县镇财政按4：6承担；入保率不足85%的镇，县财政不予补贴。通过有效设置激励机制，桓台县连续两年投保率达97%。

（二）创新先行，探索新型农业保险体制

1、探索“农业保险+期货”，推动农业保险由“保产量”向“保收入”转变。2021年，山东省有5个县（区）入围大连商品交易所“保险+期货”县域覆盖项目，预计保费总规模1.2亿元，再夺全国第一。其中，淄博市桓台县2021年实现整县制投保，承保面积25.86万亩，全县投保率达86%，财政共承担672.31万元，用90万元县级资金撬动保费规模1810.2万元，有效分散农业经营风险，形成“保险+期货”收入险示范样板。

2、探索构建“全链农业”体系的“N+1+N”财政金融服务模式（即“N个上游供应商+龙头企业+N个下游分销商”）。其中，针对第一个“N”的种粮大户、合作社，将农业保险业务与产业链振兴贷等金融产品财政贴息政策相结合，双向发力，稳定农业产业发展、稳定生产者收益、稳定农民的种粮信心。如桓台县天丰面粉主营小麦面粉加工及销售，其上游客户多为种植大户和收粮大户，2020年受疫情影响，各农户均面临生产生活压力大、资金周转困难等现实困境。桓台县实施县镇财政分担机制，减轻农户投保负担和压力，并辅以产业链振兴贷等金融产品财政贴息政策，进一步调动农户种粮积极性，保障农民生产生活稳定，帮助企业实现复工复产，维护区域经济稳定运行发展。

（三）科技赋能，提升农险综合服务效能

政府方面，以数据平台为支撑，规范承保理赔流程。建立涵盖农户投保、保单审核、补贴申请、承保理赔等全流程的农业保险信息管理平台，实现所有数据线上管理、承保理赔动态监督、保险费率动态调整。

承保机构方面，强化遥感卫星等科技运用，提高承保理赔效率，着力降低农业生产损失。一是建立粮食作物标地库。如太平洋财险通过遥感卫星图片精准规划地块，组织协保员进行逐户指认，在桓台县建立了以地块为基础的主要粮食作物标地库，推动建设科学精准有效的承保服务模式，实现卫星遥感承保验标工作，目前数据准确率达85%。二是建立小麦完全成本快速理赔服务体系。通过遥感、无人机等技术科学测产定损，实现快速、精准、有效理赔，提高群众满意程度。三是建立保险与防灾减灾联动机制。及时通过手机APP等多种渠道推送气象预警信息，基于卫星遥感技术实时监测作物生长态势，警示农户做好病虫害预警和综合预防工作，最大限度地减少农业生产损失。

四、农业保险政策扩面提标的成效

桓台县隶属于山东省淄博市，总人口50.55万人，总面积509平方公里，下辖8个镇，315个行政村，2020年GDP为588.5亿元，连续多年跻身全国百强县之列。此外，桓台县也是传统的粮食种植大县，因地属黄河下游冲积平原区，耕性较好，相继建成了江北第一个“吨粮县”、小麦千斤县、双千县，小麦单产连续十年居山东省第一。在农业保险政策转型升级过程中，桓台县勇于探索，先行先试，农户、保险机构、财政部门等各方实现良性互动，共赢发展，农业保险政策扩面提标取得积极显著的成效。

（一）保障水平有提升，调动农户投保积极性更高

2020年，桓台县起凤镇西四村农户巩光辉尝到了完全成本保险的甜头，当时他的小麦受灾面积高达1200亩，获得理赔款23.57万元。对此，他算了一笔账，如果按照原保险的理赔标准，只能获得11.4万元赔偿，相差一倍多的理赔额让他和周围人对农业保险的态度开始转变，逐渐从“要我保”转向了“我要保”。

事实上，巩光辉只是桓台县农险政策扩面提标的一个缩影。2019年以来，桓台县作为山东省四个试点县之一，开展小麦完全成本保险试点，三年试点投保率均超过96%，比同期全省小麦保险整体投保率高出约20个百分点。2019—2021年，桓台县小麦完全成本保险投保亩数分别为32.42万亩、32.90万亩、29.47万亩，保费分别为1199.42万元、1217.24万元、1090.32万元，其中农户个人承担部分分别为239.88万元、118.43万元、50.02万元。其中，2021年桓台县小麦全成本保险投保面积较上年减少3.43万亩，主要是受行政区划调整影响，该县索镇、果里镇共20个村划至淄博先进制造业创新示范区，导致小麦种植及投保面积减少。近三年间，该地投保面积稳中有升，投保率保持高位，完全成本保险广受欢迎。

完全成本保险深受欢迎，是农业保险条款优化和基层工作方法创新的结果。农业保险的高费用、高费率与农民购买力较低的矛盾是长久以来我国农业保险面临的重要矛盾之一（庹国柱和李军，2003），而完全成本保险在维持农户自缴保费比例不变的前提下提高保额，完全成本保险和种植收入保险的保额较直接物化成本保险平均每亩提高500元，保险起赔线由20%—30%统一下调为10%，大大提高了农户抵御自然灾害的能力。2021年，桓台县小麦完全成本保险保费总额为1090.32万元，其中各级财政负担897.01万元，保额为27407.10万元，财政资金撬动作用约为30倍左右，财政资金使用效率充分彰显。

（二）规模化生产有保障，落实国家粮食安全战略更实

桓台县田庄镇胡东村种粮大户张思明投保了160亩小麦全成本保险，2020年春天的一场火灾导致大面积绝收，承保机构最终定损65亩绝产，赔付60450元，平均每亩赔付930元。该农户反映，当地土地流转成本约为每年350千克小麦，按照小麦市场价格，大约折合980元左右，即每季约490元，保险赔付款能够完全覆盖土地租金，免除了他的后顾之忧。

在桓台县，像张思明这样的种粮大户有4000多户（家），2020年桓台县土地流转面积26.6万亩，流转率达到了85.14%，其中有67个村实现了耕地整村流转。土地经营权有序流转是发展农业规模经营的先决条件，而大力发展农业保险、提高农业经营主体风险保障水平对农业生产适度规模化也具有重要意义（杜志和肖卫东，2019）。正如当地财政部门和承保机构反映，与小农户相比，种粮大户及农业合作社等新型农业经营主体提高农业保险保障程度的需求更为迫切，对农业保险政策扩面提标工作的获得感更强。完全成本保险最突出的特点是将土地成本纳入保障范围，种粮大户心安了，也更有生产积极性了，农业高质量、高效率发展的动力也就有了。

（三）承保机构有效益，保险综合服务效能更高

完全成本保险以更高的保障水平激发了农户的投保积极性，有利于承保机构更好地分散风险。山东省试点小麦完全成本保险期间，4个县小麦投保率93.67%，比试点前高出13个百分点，比同期全省小麦保险整体投保率高出近20个百分点，完全成本保险深受农户欢迎和认可。承保机构表示，投保率的提高，使保险的“大数法则”得到更好发挥，有利于承保机构分散经营风险和摊薄成本，提高经营效益。

进一步地，承保机构也更积极地运用科技手段，提高承保理赔服务效能，农户的幸福感相应增强，形成正向循环，农业长久稳定发展和国家粮食安全都得到有效保障。

（四）乡村振兴有底气，农村产业链抗风险能力更强

桓台县圣瑞农业专业合作社是以马桥镇部分村民和部分种植大户为主组建的专业合作社，入股农户261户、种粮大户16户，土地种植面积达七千余亩。该社统一种植标准，以每千克高于市场普通小麦1.1元的价格收购种植户的富硒小麦，加工生产富硒面粉、富硒面条、膳食纤维功能食品等。合作社负责人表示，如果没有农业保险的“托底”，绝对不敢加大投入，搞下游深加工。

事实上，农业保险在整个农业产业链发展过程中起到的是“压舱石”的作用。农业全产业链模式有利于破解稳粮保供与产业发展、农民种粮与多元就业增收等两难问题。作物种植作为农业全产业链的起点，往往面临着“靠天吃饭”的困境，桓台县利用农业保险提升农业生产抗风险能力，辅以产业链振兴贷等金融产品财政贴息政策，稳定生产者收益，稳定农民的种粮信心，赋予合作社实现农业转型升级和高质量发展的底气，为全面推进乡村振兴提供有力支撑。

五、农业保险政策转型升级的政策建议

当前，农业保险政策扩面提标成效显著，有力地保障了国家粮食安全，支持了农业适度规模化经营，赋予了农业转型升级和高质量发展的底气。但是，要想真正实现农业保险政策转型升级，在财政补贴力度、保险覆盖范围、定损理赔、保险条款设计等方面仍存在进一步改进优化的空间。对此，建议如下：

（一）进一步提高农业保险保障支持力度

1、加大财政补贴力度。目前，针对16个大宗农产品保险的保费，中央财政分别给予中西部地区和东北地区、东部地区不同的补贴比例，这与粮食调入调出情况并不完全相符。如山东省虽然属于东部地区，但是为粮食调出大省，建议按照粮食调入调出情况划分补贴比例，或为产粮大县所在省单独明确补贴政策。

2、继续扩大农业保险覆盖范围。就地域范围而言，完全成本保险仅覆盖部分产粮大县；就作物种类而言，完全成本保险仅包含三大粮食作物，而种植收入保险仅包含玉米。其他地区、其他作物同样需要较高保障水平的农业保险，建议扩大农业保险覆盖范围，提高其他作物风险保障水平。

（二）畅通农业保险服务的“最后一公里”

1、推动农业保险精准理赔机制创新。调研发现，受成本、时间等因素限制，农业保险定损多采用抽样方式，尚未能完全实现定损理赔到户，农户对承保机构定损结果的认可度也有待提升。建议政府相关部门与承保机构完善涉农信息共享机制，继续深化物联网、卫星遥感、人工智能等技术在农业生产风险监测、损失评估等方面的应用，以提高定损理赔的精确度。

2、推动优化农业保险保障条款。承保机构反映，2021年秋山东省强降雨频发，恰逢玉米成熟收获期，虽未引起大面积减产绝收，但导致玉米收割困难，且不能及时晾晒，增加了收割和仓储成本，实质上造成了农户损失。然而，目前农业保险的保险期间大多为自作物出苗时开始至作物成熟（收割）时止，农户上述损失无法得到弥补。建议优化改进农业保险条款，或鼓励开发相关商业性农业保险，以满足近年来极端天气频发所催生的新的风险保障需求。■