对接CPTPP金融服务清单规则研究

孙晓涛

（中国国际经济交流中心，北京 100050）

2021年9月16日，中国正式提出申请加入CPTPP，接下来将面临进一步对接CPTPP的已有规则。金融开放问题敏感性高、推进难度大，CPTPP专门设立了金融服务章节，并建立了复杂的金融服务清单体系，积极推动缔约国加大金融开放，这将成为中国未来对接CPTPP规则和参与谈判面临的主要障碍之一。

一、CPTPP金融服务清单规则体系

美国是金融服务国际规则的积极推动者，一直致力于将其纳入国际协议框架，早在1992年签署的北美自由贸易协定（NAFTA）就专门设置了“金融服务”章节。2015年，美国主导的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）完成谈判，这一国际高标准自贸协定同样为金融服务单独设立一章，投资章节和跨境服务贸易章节明确不适用于金融服务，金融服务章节则引入了投资章节和跨境服务贸易章节的部分条款，这使得TPP的金融服务条款形成了独立、完整的体系。美国2017年初宣布退出TPP后，日本主导其余11国在TPP基础上达成全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）新协议，并于2018年签署并生效。金融服务清单是CPTPP金融服务章节的重要组成部分，共包括两张正面清单和一张负面清单，形成了“开放部门的正面清单+措施的负面清单+强制承诺的正面清单”的复杂规则体系，以此推动各缔约方形成共识、推进金融服务开放。对于各缔约国而言，CPTPP金融服务清单列出了各方的开放承诺和例外条款，是各方争取权益的主要渠道，也是谈判博弈的焦点。目前，中国正式提出申请加入CPTPP，未来，对接金融服务清单规则将是中国必须跨过的一道门槛。

（一）跨境服务贸易正面清单

跨境服务贸易正面清单呈现在CPTPP附件11-A中。这张清单是各缔约国承诺的部门开放列表。CPTPP各缔约国承诺开放的部门大体类似，分为以下两类：一类是保险及其相关服务如再保险和转分保；保险附属服务（咨询、精算、风险评估、理赔服务等）；保险中介。另一类是银行及其他金融服务，包括征信与分析、投资和投资组合研究和咨询、收购咨询、公司重组和战略咨询、数据信息处理等，但其中的中介服务除外。

（二）服务贸易负面清单

服务贸易负面清单呈现在CPTPP附件III中。这张清单是传统意义上的负面清单，类似于CPTPP“投资和跨境服务贸易减让表”，是针对商业存在模式以及跨境服务贸易正面清单所列开放部门的不符措施。CPTPP各缔约国中的发展先进国家已经很成熟，对外签署协议的不符措施列表基本固定，金融开放水平很高。与之相比，马来西亚、越南、智利等国家还处于扩大对外开放进程中，很多金融制度还不完善，需要很大的制度调整空间，金融开放水平相对低很多。

具体来看，首先，措施数量相差很多。12个缔约国负面清单不符措施数量分别为：日本3项、澳大利亚6项、秘鲁9项、加拿大10项、新西兰10项、文莱11项、智利11项、墨西哥15项、美国17项、马来西亚20项、越南21项、新加坡25项。其次，措施限制程度差距很大。负面清单措施数量并不能完全代表一国开放水平，例如有些措施仅针对一个专门业务，但有些措施针对整个行业；有些措施仅提出许可准入，但有些措施则是完全禁止。因此，除了数量外还需要关注措施的限制程度。美国、日本等发达国家的不符措施通常针对某个特定业务，比较具体，同时，措施的限制通常是特定企业组织形式、特殊许可、对等开放等，外国企业比较容易接受。与之相比，很多发展中国家措施的覆盖范围大、限制程度严。例如智利的第11项不符措施表示：除所列项目之外，保留所有针对市场准入条款的措施，这实际上变相成为一个正面清单了。

同时，开放程度较高的发达国家也都有保护本国利益的措施，比较常见措施包括：关于小银行保护：美国禁止外资以分公司形式成立信用社、储蓄机构（Thrift institutions）；加拿大禁止外资以分公司形式成立贷款信托公司、信用社、互助会（Fraternal Benefit Society）；澳大利亚禁止外资银行分支机构为个人或非公司机构办理25万澳元以下存款开户。关于存款保险制度：美国要求外资银行成立子公司；日本拒绝外资银行分行加入；加拿大拒绝外资银行全业务分行和贷款分行加入。关于董事会：美国要求国民银行的所有董事为美国公民；加拿大要求联邦监管金融机构董事会成员至少一半为加拿大公民或永久居民；澳大利亚要求私人公司至少1名董事、公众公司至少2名董事为澳大利亚常住居民；新西兰要求公司受托人和储蓄基金计划管理人的至少1名董事为新西兰居民。关于指定机构的特殊待遇：美国给予政府信用公司（Government Sponsored Enterprises,GSEs）税收、监管、财政方面支持；澳大利亚给予澳大利亚联邦银行过渡性担保安排。

（三）服务贸易具体承诺清单

服务贸易具体承诺清单呈现在CPTPP附件11-B中。这张清单特别列出了5项具体承诺，各缔约国不可以就这5项具体承诺在服务贸易负面清单（附件III）中寻求例外。具体为：一是允许通过跨境服务贸易方式为集合投资计划提供投资建议服务、投资组合管理服务（不包括信托服务、与管理集合投资计划无关的托管服务和执行服务）；二是允许金融机构通过电子或其他方式跨境传输日常经营需要的信息；三是对于允许邮政保险实体向公众提供直接保险服务的缔约国，要求实行公平竞争政策；四是允许通过跨境服务贸易方式为支付卡交易提供电子支付服务；五是关于透明度，缔约国出台新的金融相关法规时，要接受其他缔约国或其金融机构提交的陈述。

CPTPP金融服务清单体系之所以如此设计，主要是两点考虑：其一，金融跨境服务贸易监管难度大。跨境服务贸易缺少本地被监管实体，监管难度远大于商业存在，对于金融服务尤其明显。为此，CPTPP通过附件11-A和附件III两张清单，对跨境服务贸易和商业存在采取了不同策略。对于跨境服务贸易，采取了“正面清单+负面清单”方式：首先，跨境服务贸易正面清单（附件11-A）给出各国承诺的跨境服务贸易开放部门；然后，服务贸易负面清单（附件III）给出各国对上述开放部门的保留措施。对于商业存在，直接采用负面清单模式，其不符措施一并列入服务贸易负面清单中（附件III）。其二，强行推动各缔约国特定金融领域开放。美国一直致力于通过国际协定促进各国金融开放，虽然迫于金融风险和监管难度对跨境服务贸易采取了正面清单方式，并且允许各缔约国寻求例外，但是，美国依然希望借由附件11-B推动各缔约国放开特定金融领域、满足美国的重点关切。

二、中国现有金融服务清单制度

中国针对境外企业的准入前国民待遇加负面清单管理模式起步比较晚。2013年，中国率先在外商投资领域探索负面清单管理模式。在外商投资领域改革比较成熟后再进行试点，例如，2018年上海市人民政府出台了上海自贸试验区《跨境服务贸易负面清单管理模式实施办法》及负面清单，但此后没有再更新。2021年，《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施》发布，这是中国跨境服务贸易国家层面的第一张负面清单。海南金融服务负面清单70项特别管理措施中金融服务类占17项，在所有行业中占比最高，涵盖了银行、证券、基金、保险等多个行业，管理措施主要涉及当地存在要求、禁止跨境交付模式、许可要求、禁止等。具体来看：除银行类业务外，一是证券业务。明确仅通过商业存在模式设立的证券公司可以从事以下证券业务：经纪、投资咨询、财务顾问、承销保荐、融资融券、做市交易、证券自营等。同时也给出了几个例外情况，包括境内上市外资股（B股）相关业务，为合格境内机构投资者提供经纪和投资顾问服务，境外资产托管业务等。二是保险业务。明确仅通过商业存在模式设立的保险公司可以从事保险业务，同时也给出了几个例外情况，包括以跨境交付方式提供的再保险，国际海运、空运和运输保险，部分保险经纪业务；以境外消费方式提供的除保险经纪外的保险服务，从现实情况看，中国“走出去”的人财物存在大量此类保险服务需求。三是基金、期货及其他金融业务。也是必须通过商业存在模式开展，主要包括公募基金管理人、私募基金管理人、基金托管、公募基金销售，期货经纪、期货投资咨询、期货公司资产管理、期货保证金存管、期货投资咨询、交易所商品期货交割、货币经纪、非金融机构支付、企业年金等。四是参与金融市场。对境内企业或个人从事境外有价证券发行和交易、从事境外期货及其他衍生品业务，境外企业或个人成为证券交易所普通会员、期货交易所会员、从事境内期货及其他衍生品业务，境外机构成为中国银行间外汇市场会员等行为，除特殊规定、批准、登记等情况外禁止进行。

综上，中国跨境服务贸易负面清单对境外机构向中国提供金融服务主要是当地存在要求。当然，如果境外机构在中国设立商业存在还需要经过准入审批环节，但目前中国《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》中金融业准入措施已经清零，这意味着准入审批环节将符合内外资一致原则。同时，中国跨境服务贸易负面清单通常有托底条款，特别强调与国家安全、公共秩序、金融审慎、社会服务、移民就业等措施做例外处理，按照现行规定执行。

三、中国对接CPTPP规则的建议

目前，中国对境外金融服务提供者的清单管理制度还在探索和完善阶段，特别是在对外协议中纳入金融服务清单的经验还不足。CPTPP代表当前国际高水平自贸协定，对接CPTPP金融服务清单规则既是中国加入CPTPP的需要，也是中国当前进一步推进金融领域对外开放的需要。

（一）适应CPTPP金融服务清单形式

世界各国对金融跨境服务贸易开放都比较谨慎，导致CPTPP等自贸协定的金融服务清单体系比较复杂，CPTPP采用了“开放部门的正面清单+措施的负面清单”方式。中国现有金融服务清单与CPTPP在形式上存在差异，采取了“强制要求当地存在+例外”的方式。虽然这两种方式本质上可以实现相同的效果，但中国的负面清单措施数量很多，很多措施实用性不强，效率相对较低。究其原因，中国将所有行业的跨境服务贸易汇总为一张负面清单，金融措施受限于统一格式，灵活性不足。对比来看，CPTPP将金融服务与其他跨境服务贸易分开，单列清单，灵活性获得提升。从中国参与区域全面经济伙伴关系（RCEP）和中欧全面投资协定（中欧CAI）的投资负面清单谈判来看，中国通常将国内出台的负面清单简单修改后移植到国际协议中，这种做法在CPTPP中并不可靠，应金单独为金融服务建立子清单。采用CPTPP的方式，首先通过一张正面清单明确跨境服务贸易开放部门，再通过负面清单列出针对承诺开放部门的特别管理措施。这样不仅可以对接国际规则，有利于未来参与CPTPP等自贸协定谈判，而且可以大幅压缩现有特别管理措施数量。

（二）推进中国金融服务贸易清单进一步具体化

美国、日本等发达国家的不符措施普遍比较具体。以美国为例，虽然不符措施多达17项，但措施都非常具体，包括国民银行董事的国民要求、埃奇法公司（Edge Act corporations）的设立、信用社等的设立、外资银行参与存款保险、外资银行注册投资顾问、成为美联储会员银行、跨州经营、政府债券一级承销商、政府信用公司特殊权力、州权力保留、政府担保债券的担保、联邦担保抵押基金参与建造船只的保险等。而中国通过“依照中国法设立”的这类表述将外资与内资的差别对待问题一笔带过，这种处理方式在未来CPTPP等自贸协定谈判中很难被对手接受。下一步，需要梳理中国现有涉及外资金融机构的法规，对于与CPTPP国民待遇、最惠国待遇、市场准入、高级管理人员和董事会等条款不符的措施，能进一步放开的进行修订，不能的列入不符措施清单，谈判时争取例外。

（三）重视自然人移动模式的特别管理措施

跨境服务贸易包括跨境交付、境外消费、自然人移动三种模式。自然人移动模式影响本国劳动力市场，各国对开放均非常谨慎。跨境消费模式缺少有效监管手段，各国关注普遍较少。跨境交付模式是各国开放政策和限制措施主要集中的领域。中国在加入WTO议定书、RCEP协议等以正面清单形式对金融服务贸易做出承诺时，主要针对跨境交付模式，自然人移动模式都是除水平承诺外不作承诺的。目前，中国在转向负面清单管理模式后，仍然存在注重跨境交付模式而忽视自然人移动模式的现象，在正面清单管理模式下原本没有问题的表述，但在负面清单中却产生缺陷，如海南跨境服贸负面清单第25项和30项措施都表述为不得通过跨境交付方式提供服务。由于是以负面清单形式作出承诺，那么上述条款可能被解读为境外服务提供者可以通过自然人移动模式从事相关业务活动。虽然清单对移民和就业措施有托底条款，目前自贸协定也普遍有“商务人员临时入境”章节，但是，以上特别管理措施的表述仍然值得关注，其中还可能牵涉到境外个人取得从业资格等问题。

（四）进一步提升中国金融开放水平

中国对接CPTPP金融服务规则的重点集中在跨境服务贸易正面清单（附件11-A）和服务贸易具体承诺清单（附件11-B）中所列的领域。结合中国已有金融跨境服务贸易负面清单和目前金融开放进展，未来开放重点包括：其一，必须承诺开放的是，允许通过跨境服务贸易方式为集合投资计划提供服务（不包括信托、托管、执行）。目前，中国证券投资咨询业务仍然要求只能通过商业存在模式开展。其二，要求开放跨境服务贸易方式可寻求例外的包括：货运、海运、商业航空（中国已放开国际运输险），航天发射和搭载，保险中介（中国已放开大型商业险和国际运输险），咨询、精算、风险评估、理赔，征信、收购咨询、公司重组和战略咨询（中介服务除外）。

（五）加强监管部门的协调配合

近年来，金融机构业务越来越趋于多元化，某些领域存在混业经营现象。与之相比，中国金融监管仍然保留了银行保险与证券分业监管模式。因此，在制订金融服务贸易负面清单过程中，要更多考虑金融机构业务可能存在的跨界问题，加强部门协调，确保制度可落地、可执行。例如，海南跨境服贸负面清单第28项措施表示，仅依中国法在中国设立的证券公司经批准可经营所列举的证券业务。这项措施可能存在两种解读：一种解读是本措施以证券公司（或投资银行）这类机构为限制对象，即境外证券公司（或投资银行）要在境内开展业务需要通过商业存在模式。那么，接下来可能被解读为，这项措施对境外商业银行等其他机构来境内从事证券业务不起作用，这应该与该措施的初衷不符。另一种解读是本措施以所有机构为限制对象，即境外机构只能通过在境内设立证券公司模式从事证券业务。由于债券业务也属于证券业务，那么，该措施可以被进一步解读为，外资银行无法参与类似银行间债券市场等业务。现实情况是，目前已经有50家外资银行成为银行间市场交易商协会会员。而且，按照第二种解读，第28项还与第31项存在冲突，这项措施的改进可能需要中国银行监督管理部门和证券监督管理部门协调。

（六）加强事中事后监管

推进金融开放要时刻关注安全问题。美国等发达国家之所以有金融开放的底气，除了自身金融竞争力外，更重要的是完备的事中事后监管体系。未来，中国在扩大金融开放的同时，也要特别重视提升事中事后监管能力。首先，统筹好放宽事前准入与提升事中事后监管。一方面，在完善事中事后监管体系的基础上有序推进放宽事前准入，提升市场主体的积极性，促进市场充分竞争。另一方面，在放宽事前准入后要及时研判事中事后监管能力的差距，尽快弥补薄弱环节。其次，协调好金融服务负面清单管理与外汇管理。在进一步落实和扩大外汇管理便利化政策的同时，也要用好外汇管理手段确保开放安全。完善“宏观审慎+微观监管”框架，健全实质审核、尽职免责的真实性审核管理机制，加强信息系统建设，提升跨境资金流监测能力。最后，要坚持内外资一致原则。要严格落实外商投资负面清单和跨境服务贸易负面清单管理制度，除负面清单所列项目外，严格实行内外资一致原则。通过内外资一致原则保证中国金融对外开放水平，提高外国机构参与中国市场的积极性。但同时要强调的是，内外资一致原则也包括避免外资获得超国民待遇，而且在某些方面还要通过负面清单保障内资利益，例如发达国家普遍采取的保护中小银行、对指定机构的特殊支持等措施，中国也可以尝试。