县级层面全面实施预算绩效管理的思考与探索——以陕西省汉中市城固县为例

●王 凯

2019 年， 中共陕西省委省政府印发了《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（陕发〔2019〕3 号）、中共汉中市委市政府印发了《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（汉发〔2019〕11 号）， 城固县积极落实各级“实施意见”的精神，按照“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”目标要求，锐意改革，主动作为，从完善管理制度、 提高财政资金使用效益入手，相继制定印发《城固县关于全面实施预算绩效管理实施方案》《县级部门绩效目标管理暂行办法》《县级预算绩效运行监控管理暂行办法》《县级部门整体支出绩效评价暂行办法》等多项制度办法，并结合工作实际，开展预算绩效管理业务培训、 财政资金使用绩效评价、搭建“预算绩效管理信息系统”等绩效管理工作，取得了一定成效，但与“全面实施预算绩效管理”的要求相比， 在体制机制和具体实施层面仍存在不足和薄弱环节， 绩效评价结果运用机制不健全、 绩效理念淡薄、绩效指标设置缺乏专业性、权威性指导等问题已成为掣肘绩效管理高质量发展重要因素。

2021 年以来， 城固县财政局以深入开展全面预算绩效管理改革为抓手、 将绩效理念融入到财政管理方方面面， 积极寻找解决当前掣肘绩效管理困境的“突破口”，通过创新管理机制，以搭建“2+1+N”绩效管理工作架构为创新主干，以完善制度办法、规范流程、强化信息化管理、深化绩效评价推进结果运用为创新分支， 破解全面实施预算绩效管理工作推进中的困难， 全县全面实施预算绩效管理工作取得了初步成效。

一、城固县预算绩效管理工作存在的问题

近年来， 在上级部门的指导支持下，在县委、县政府的领导下，城固县预算绩效管理工作在探索、 总结、改进、创新的路上有效推进，但还存在以下几方面薄弱环节：

（一）预算单位绩效意识有待加强

一是目前财政内部绩效管理业务主要由预算股牵头， 各归口管理股室配合推进， 没有单独设置预算绩效管理机构，在绩效管理工作推进过程中，由于预算股本身预算管理业务繁重导致无暇兼顾将绩效管理业务向精细化推进。而归口管理股室作为配合部门，认为绩效管理工作是预算股的业务，只要把工作任务落实了就行， 由于职责界定模糊， 未能很好地配合预算股将绩效管理业务向精细化推进。 二是预算部门主体责任意识还有待加强，部分预算部门认为绩效管理工作是财政部门安排的工作， 那么责任主体就是财政部门，因此，对应预算部门内部就是财务人员负责该项工作， 而基层财务人员现状是财务工作繁忙， 无暇对绩效管理工作进行深入学习， 同时部门内部没有指导绩效管理工作的制度办法，缺少业务股室的协调配合， 导致预算绩效管理工作开展不够深入。

（二）绩效评价工作流程有待健全

预算绩效管理工作主要内容还集中在编制项目绩效目标、 年底集中开展财政支出项目绩效评价的阶段， 存在绩效管理工作开展不够深入， 绩效管理工作质量不高， 绩效评价结果应用不足等问题。

（三）预算绩效管理指标体系有待完善

目前使用的“预算绩效管理信息系统” 的相关指标体系主要依赖于财政部出台的共性指标体系， 尚不能满足分层面、分行业、分资金性质等绩效管理的要求，部门申报项目支出绩效目标时，只能凭借工作经验， 这导致财务管理与绩效目标填报不准确， 目标设定缺乏可操作性和规范性， 影响了财政支出绩效评价结果的质量。

（四）绩效管理人员专业技能有待提高

一是县级各部门的预算绩效管理工作主要由财务人员兼顾， 缺乏绩效管理工作经验与专业技能。 二是财政部门绩效管理业务人员缺乏绩效管理专业技能，在摸索、学习、积累过程中，很多工作只是停留在表面，不够深入。 三是缺乏具有权威性的第三方绩效评价机构。 通过调研了解到， 目前县级层面绩效评价第三方机构主要为会计师事务所， 受会计管理业务影响， 在开展绩效评价制定绩效评价指标体系时，针对资金合规性、合法性的指标较多， 出现对绩效产出的质量效益、 绩效成本控制以及效益产出的社会效益、经济效益、受众满意度等评价不充分、不到位等情况，绩效评价报告更侧重于支出审计， 无法提出有建设性的意见和建议，达不到预期效果。

二、 城固县预算绩效管理创新工作的具体做法

针对上述预算绩效管理工作中存在的薄弱环节， 城固县财政局通过深入调研， 积极谋划实施全面预算绩效管理的工作思路，经财政局党组研究决定：创新预算绩效管理工作方法， 以搭建“2+1+N” 预算绩效管理工作架构为创新主干，以完善制度办法、 规范工作流程， 升级“预算绩效管理信息系统”、 完善指标体系，深化绩效评价、推进结果运用为创新分支， 提高预算绩效管理工作效率和质量， 确保全面实施预算绩效管理工作有效推进。 具体做法是：

（一）健全组织架构，加强队伍建设，提高管理水平

针对绩效管理无专门机构和缺乏专业队伍、专业技能的现状，结合财政局目前人员配备、 绩效管理业务技能水平等情况，按照“统一领导、分工协作、相互配合”原则，在财政局党组的统一领导下，创新建立“2+1+N”工作架构，将“花钱必问效、无效必问责”的财政预算绩效管理理念由相关股室逐步辐射到全县各相关预算单位。 “2+1+N”工作架构具体内容为：

1、“2”工作机构。 报请县委编委设立城固县财政局内设股室绩效管理股，由绩效管理股与预算股组织实施全面预算绩效管理工作。 绩效管理股负责建立健全预算绩效管理制度体系、 指标体系及信息化建设， 研究制定并牵头组织实施绩效管理年度各阶段工作。 预算股牵头推动绩效管理结果应用， 同时参与绩效管理制度体系、指标体系建设工作。

2、“1”工作机构。 按照《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》精神，引入第三方绩效管理机构“陕西太极华青科技有限公司”参与财政局绩效目标管理、绩效评价管理及结果运用，带动提升相关业务人员业务素养和实操能力，有效提升绩效管理工作质量和水平。

3、“N”工作机构。相关局属单位、资金管理股室负责本单位、本股室资金对应预算部门、单位的预算绩效管理工作，做好绩效目标审核、绩效跟踪监控、绩效评价、结果运用等工作并将相关结果报送绩效管理股汇总备案，同时参与绩效管理制度体系、指标体系建设。

（二）完善制度机制，规范流程，确保绩效管理工作各个环节有效落实

第一，从规范预算绩效管理工作流程入手，印发《城固县预算绩效管理工作规程（试行）》，从绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、结果运用等环节，明确了财政部门、预算部门各自的绩效管理工作职责及规范流程。

第二，从财政局内部管理入手，针对“2+1+N”工作架构模式，印发《城固县财政局预算绩效管理内部工作规程 （试行）》，厘清局有关股室（单位）工作职责，明确分工，加强配合，形成了绩效管理工作合力。

第三，从加强沟通机制，提高工作效率入手，印发《城固县财政局关于建立预算绩效管理联络员制度》，要求各部门、单位根据本单位预算绩效管理工作的实际，确定一名熟悉本部门、 单位业务和预算绩效管理工作的工作人员担任联络员， 保障绩效管理各项工作有效实施。

第四，在使用“预算绩效管理信息系统”开展绩效管理工作的基础上，设计利于财政部门开展绩效监控和绩效再评价的《xx 项目支出绩效监控表》、《xx 项目绩效评价表》，利用“线上+线下”模式，确保绩效目标有效实现，绩效监控结果、评价结果真实可用。

（三）完善绩效指标体系，提升信息化水平，实现动态化管理

1、升级完善绩效指标库和案例库。 针对目前县级部门单位绩效目标设置科学化、规范化水平不高的现状，聘请上海闻政管理咨询有限公司对现有的“城固县预算绩效管理信息系统” 进行了维护升级，增加案例库和指标库数据22205 条，单位在申报绩效目标时，根据项目性质和支出功能科目在指标库中选取适用的指标及目标值， 有效解决了绩效目标申报不准确、不规范和缺乏可操作性的问题，降低了财务人员工作难度，提高了项目绩效目标申报质量，充分发挥了绩效目标对提升绩效管理效果的基础和源头作用。 同时，印发 《城固县县镇部门2022 年预算编制方案》，要求各预算单位在申报2022 年预算项目时，先在“城固县预算绩效管理信息系统”进行申报，科学、规范填报相关绩效指标及项目信息，经财政部门对所报绩效目标审核并通过后进入“城固县预算绩效管理信息系统” 项目库作为2022 年预算编制备选项目，未通过审核的项目一律不安排预算， 以此提升2022 年预算项目绩效编报质量。

2、优化绩效监控功能。 通过优化更新绩效监控功能，加强对预算项目的实施进度和支出进度的跟踪管理和动态监控，根据《城固县预算绩效管理工作规程 （试行）》， 由项目预算单位每季度在系统填报项目实施和资金支出具体情况， 业务股室对单位所报信息进行核查（必要时可进行实地检查），审核完成后系统自动分析项目年度绩效目标的完成可能性及存在的问题， 一方面由项目实施单位定期填报数据生成项目绩效跟踪报告，系统地对项目实施中监控到的问题进行预警，提示预算单位进行整改、 对计划及目标实现过程中出现的偏差进行纠偏， 督促预算单位加快项目进度，提高资金使用效益；另一方面增强财政部门对项目的管理和监控能力， 利用预算绩效管理信息系统配合线下绩效跟踪管理业务， 实现对重点绩效信息的动态采集。

3、 优化绩效评价功能评价权重、评分公式等后台信息数据。 项目实施结束后， 预算单位在信息系统中通过向导完成项目自评价工作， 信息系统根据设定的指标权重、指标评分公式、预算单位录入的业绩值等内容自动计算出指标得分情况，形成项目总分和评价结论，自动生成自评价报告， 经主管部门审核后上报财政局， 财政局绩效管理股会同相关股室根据绩效自评情况开展财政绩效评价工作。

（四）引入第三方绩效管理机构参与绩效管理

根据《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》精神， 为解决目前城固县财政局开展绩效管理工作缺乏专业人才， 业务技能薄弱的现状，通过市场调研，以政府购买服务的方式，引入第三方绩效管理机构“陕西太极华青科技有限公司” 参与相关绩效管理工作，通过教帮带学，切实有效提升绩效管理工作水平。

1、组织培训，加强理论知识储备。 由第三方机构派出工作经验丰富、 理论知识功底深厚的业务人员， 对财政局内部绩效管理工作人员进行业务知识培训，提升绩效管理人员业务素养。

2、辅助配合，加强绩效目标审核。 按照2022 年预算编制安排，由第三方机构派出工作人员辅助财政局绩效管理人员对各预算单位在“预算绩效管理信息系统”上报的2022 年预算项目绩效目标进行审核，确保所报项目绩效目标的科学、规范、可行。

3、开展重点项目绩效评价，查找问题“重实绩”。 选取年度重点项目及部门，组成“第三方机构+财政业务骨干”绩效评价组开展财政重点项目绩效评价工作，在不断提升财政业务人员实操能力的同时，找准资金使用过程中存在的问题， 确保绩效评价工作不走过场。

4、提出意见建议，推动结果运用。 项目重点评价完成后， 由第三方针对评价存在的问题，提出有针对性的建议措施，财政局结合工作实际情况， 采取问题整改、列入2022 年重点监控、核减2022 年预算等手段措施推动评价结果运用,突出绩效导向作用。

三、 城固县预算绩效管理创新工作取得的成效及特点

（一）绩效理念意识不断深化

通过完善制度办法、 开展预算绩效管理政策、 理念及信息系统应用业务培训， 使所有参与预算绩效管理工作的人员提高绩效意识，掌握相关政策，能熟练运用信息系统开展项目绩效目标编报、绩效目标跟踪和绩效自评价等工作，在全县营造出“人人思绩效，事事讲绩效”的良好氛围。

（二）预算绩效管理体制不断健全

机构设置方面， 成立了城固县财政局内设股室绩效管理股， 通过创新搭建“2+1+N” 绩效管理工作模式确保了绩效管理各项工作积极有效落实推进，后期，将邀请政协、人大、审计、纪委等部门共同参与， 合力推进全面实施预算绩效管理工作。

（三）预算绩效管理信息化水平不断提高

通过升级 “预算绩效管理信息系统”，完善相关指标体系，城固县绩效管理信息化水平不断提高， 形成以预算绩效目标管理为基础， 财政专项资金全覆盖，项目库、指标库和案例库资源共享的信息化管理格局。 依托信息系统中完整全面的绩效指标库、丰富的案例库参考和规范的操作流程设计，降低县级预算单位开展预算绩效目标填报难度、提升评价效率和质量、 推动评价结果运用，使预算单位更加关注财政资金的产出和效果，有效破解预算与绩效“两张皮”难题。

（四）加强事后绩效评价推动评价结果运用，提升绩效管理水平

通过引入第三方开展2020 年度财政支出重点评价， 找准资金使用过程中出现的问题，有针对性地提出意见建议；同时强化结果运用“动真格”，针对查找出的问题， 采取下达整改通知书跟踪整改情况并列入2022 年度重点监控、 核减2022 年项目预算、 进行评价结果公开等方法措施，把“花钱必问效，无效必问责”的绩效核心理念向部门单位进行压力传导， 提高部门单位对预算绩效工作的重视，提升全县绩效管理工作水平。

四、下一步工作思路

（一）加强交流沟通，相互学习借鉴，共同进步提升

加强学习交流，通过“走出去”与市内、 省内绩效管理工作开展好的兄弟部门交流学习，相互借鉴经验，进一步开拓创新， 促进城固县绩效管理水平不断提升。

（二）继续完善相关评价指标体系

针对《xx 项目支出绩效监控表》《xx项目绩效评价表》初稿，积极征求财政局相关业务科室、县级预算部门、第三方机构意见， 对相关指标进行改进完善，建立一套符合实际的绩效评价指标体系。

（三）进一步强化预算部门单位主体责任地位

指导预算部门单位制定本部门内部绩效管理制度办法，进一步强化部门单位主体责任意识，推动预算部门单位将绩效管理工作从被动进行到主动作为，把绩效管理责任传导到本部门本单位管理的各层次及活动载体中，培养部门内部业务核心人员，实现绩效管理常态化、标准化、制度化。

（四）加强绩效信息公开，不断扩大绩效信息公开范围

将2022 年预算项目绩效、 部门整体支出绩效目标随同2022 年预算草案报送县人大审阅， 在此基础上逐步将相关绩效目标实现情况和预算执行情况同步向人大报告，持续完善各项通报、报告、公布机制， 不断提高信息公开的深度和广度， 形成信息公开对绩效管理的倒逼态势。

（五）加强绩效管理工作考核，推动全县预算绩效管理工作均衡发展

制定绩效管理工作考核相关办法，每年定期对各部门各单位绩效管理工作开展情况进行考核，将考核结果报县委、县政府， 对开展预算绩效管理工作不力的单位进行通报，并责令限期整改。确保城固县全面实施预算绩效管理各项工作有效落实。