破难题增动力 深化预算管理制度改革

●肖 鹏 陶 畅

2021 年12 月27 日， 全国财政工作视频会议在北京召开。 会议总结了2021 年财政工作，研究部署2022 年财政工作。财政部党组书记、部长刘昆作工作报告指出：2021 年是中国共产党建党100 周年， 在以习近平同志为核心的党中央带领下， 财政部门统筹疫情防控和经济社会发展， 支持企业技术创新，落实减税降费政策，积极的财政政策精准发力， 为推动构建新发展格局迈出新步伐， 为经济高质量发展提供了强有力的财力保障。

预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向， 是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。此次全国财政工作视频会议提出：2022 年要深入推进财税体制改革， 深化预算管理制度改革。本文立足新发展阶段，结合当前我国预算制度改革的阶段性成效和尚待解决的问题， 提出未来我国深化预算体制改革的思路与举措。

一、 预算管理制度改革的阶段性成效

（一）统一财力分配，确立财政部门在预算资金使用中的核心地位

统一的财力和财权才能优化配置财政资源。 政府财政收入包括税收收入和非税收入， 而过多形式的非税收入不仅分散肢解了政府的财力与财权，如政府性基金、各种政府性收费、土地出让金等， 而且给部门谋取自身利益和寻租行为提供了空间， 从而导致腐败、 社会分配失范和营商环境差等乱象丛生。 而确立财政部门在收入分配领域的主体地位， 实施部门综合预算要求预算内外资金统管， 所有财政性收入直接缴入国库单一账户，使部门不再拥有越过财政部门对征缴收入进行再分配的权力， 以实现财政资源的统筹协调、优化配置，从而保证财政部门在预算资金使用中的核心地位。

（二）改革预算编审与执行机制，确保财政部门科学理财

不断改革预算编审和执行机制主要是为了在财政资金公开透明的情况下，财政部门实现科学理财。首先健全审核决策机制， 保证编审程序合理科学。引入“两上两下”的预算编制流程，自下而上、层层汇总的程序编制，引入“公式法”“因素法” 等预算分配方法，使预算编制流程规范化、公开化、透明化。 其次完善定额标准体系。 从2001年起，财政部开始对基本支出试点“定员定额” 管理方式， 选择了农业部等10 个试点部门，在中央编办核定各部门机构编制基础上， 根据各单位履行职能的需要和财力可能等因素， 制定了中央部门的人均基本支出标准。 在基本支出的基础上， 推动项目支出定额标准体系建设， 使标准成为预算编审的基石。

（三）提高财政支出精度，促进基本公共服务均等化

在预算编制和支出安排上， 落实“保工资、保运转、保基本民生”的要求，不断调整支出结构，科学合理安排调度资金，提高财政支出精度，加大民生投入，重点用于公共服务保障领域， 不断提升群众幸福指数和基本公共服务均等化水平。在预算资金分配上，坚持以人为本，把更多财政资金投向公共服务领域，不断加大对重点支出项目的保障力度。

（四）推动国库制度改革，加强对财政资金流转的实时监控

2001 年启动国库集中收付制度改革，通过跟踪记录预算资金运动过程， 提高对财政资金使用合规性的实时监控力。 同时推动行政单位会计制度和事业单位会计制度改革，使预算会计体系能够通过跟踪记录预算资金运动过程来反映政府年度预算执行情况的结果，在准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督的过程中发挥了重要作用。

（五）强化预算约束机制，提高预算文本的法律效力

新修订的《预算法》，一方面确定了“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行”的原则，并对预算编制、 执行、 监督及调整环节加以规定与强调， 这些规定给硬化预算约束机制和规范预算调整提供了法律依据； 另一方面修订了关于预算公开透明的内容，对预决算公开内容、时间和主体方面作了明确规定， 这也进一步强化了预算的法律约束机制。

（六）启动财政支出绩效评价，提高财政资金使用效益

委托代理理论指出政府不仅要为纳税人花钱，还要花好纳税人的钱，提高财政资金的使用效益。自2003 年启动项目支出绩效评价试点工作以来，经过十多年的改革探索，基本形成了“花钱必问效、无效必问责”的理念，构建起“预算编制有绩效目标、预算执行有绩效监控、 执行结果有绩效评价、 评价结果有反馈”的全流程绩效管理工作机制，将财政资金分配过程与绩效结合起来， 进一步提高财政资金的使用效益。

二、深化预算管理制度改革进程中有待提升的空间

（一）预算改革的系统性、整体性与协调性有待提升

预算管理制度改革不仅涉及预算层面的内容，还包含中期财政规划管理、预算绩效管理、财政支出标准化、预算法治、国库制度改革等方面， 但是目前上述分项改革之间的研究较为分散， 需要理清相互之间的内在逻辑关系和整体预算制度的系统性与协调性，提高财政资源的统筹能力， 推进预算管理一体化，仍有研究提升的空间。

（二）预算管理的纵向与横向之间的衔接不到位

预算管理的衔接不够主要体现在不同层级、不同主体和不同环节三个方面。不同主体体现为政府预算和部门预算、 单位预算衔接不够，不同环节体现为预算编制、预算调整变更与其他财政业务缺乏有效衔接， 不同层级体现为国库集中支付、总会计核算、政府采购与预算编制的衔接不够紧密， 预算执行数据与资产、负债、税收、非税收入等系统缺乏衔接。 以上衔接不到位的问题主要是由于信息不对称、 数字系统化不发达以及跟踪系统不全面等因素造成。

（三）预算资源的统筹能力有待提高

由于目前尚未完全形成“大财政、 大预算、大资产”的管理格局，财政在面对经济波动时压力较大， 预算在稳妥应对政府财政可持续发展压力方面还有待加强。首先，预算收入抗压能力不足， 疫情背景和减税降费政策下财政收入压力越来越大， 而筹集财力手段不多。 国有股权、国企土地、行政事业单位资产等盘活周转效率不高， 未形成有偿使用和市场化变现的长效机制， 过于依赖土地收入容易导致收支运行大起大落。其次，预算支出结构固化，财政支出刚性增长，可统筹调剂的空间十分有限，存在结构固化问题。 维持运转和民生补助等刚性支出随着人口增长、政策提标扩围而持续快速增长， 导致支出结构固化。 最后，预算统筹能力不足，部门管理资金存在条块分割， 关联领域的资金投入协同性不强，重复、分散等现象较为普遍。

（四）财政支出标准化建设有待拓展

我国预算支出标准建设工作仍处于起步阶段， 在预算支出标准方面存在内容不够全面、标准不够细化、缺乏动态管理等问题。 标准不够全面，体现在预算支出标准体系内容复杂、系统性强，多层次投入、重复投入现象较为严重，缺乏有效整合。 标准不够细化，体现在现有的预算支出标准不仅要确定人员定额，还要核定单位部门的工作量，以及综合考虑各省不同县市地区间收入水平和综合物价水平存在一定差异的问题。 标准缺乏动态管理，体现在财政部门未及时掌握各单位的即时人员变化情况， 人员和经费不能实行动态管理， 物价指数和消费指数动态调整机制尚未建立， 最终制定出的标准与实际情况脱离。

（五）预算管理信息化水平有待提高

一方面， 当前预算管理信息化水平尚不足以支撑深化预算管理制度改革， 信息化建设有待提档加速。 随着财税改革进入深水区和攻坚期， 预算管理制度要改变过去出台单项制度和规则的方式， 积极适应改革发展需要，助力改革取得成效。 另一方面， 做好各预算管理环节的有效衔接与沟通。 通过预算管理信息化，着力提升各层级政府预算之间，政府预算、部门预算和单位预算之间， 以及各预算管理环节之间的有效衔接控制， 实现对预算资金的统筹管理使用。

三、 深化预算管理制度改革的制度框架

（一）加强财政资源统筹，增强国家重大战略任务财力保障

首先，强化全口径预算统筹调配，加强“三本预算”和政府债券等来源和项目的衔接。 其次，健全政府投融资机制，完善公共资源交易平台，对土地、海域、矿产等有形资源和指标、规模、权益等无形资产，实行市场交易、有偿使用、统一监管。 最后，建立“集中财力办大事”的预算决策机制，以事业发展规划为遵循，实行“决策（规划）—业务—资金—项目”清单式管理，对党中央、国务院重大政策予以精准保障， 确保一张蓝图绘到底。

同时，提升预算资源配置能力。 一是明晰绩效管理权责， 推进预算管理和绩效管理深度融合， 保障党委政府决策部署落地落实。 二是强化全流程预算绩效融合，全面实施重大政策和项目事前绩效评审， 加强成本效益分析， 从源头实行绩效 “一票否决”预算控制。 三是实行预算项目全生命周期管理，全面实行预算支出项目化管理，以零基、滚动、优选为导向进行项目排序，实现各项支出可增可减、可进可退。

（二）推进财政支出标准化，强化预算约束

推进财政支出标准化建设， 一是抓基本支出标准体系， 二是抓项目支出标准体系建设。 抓基本支出标准体系，一方面要健全基本支出标准体系框架，科学设置定额项目,合理保障机构正常运转和基本履职需要；另一方面，要分类明确财政保障政策， 完善支出标准和保障政策调整机制。抓项目支出标准体系建设，一方面要从项目文本和支出标准两方面推进标准化工作，不断对项目文本的框架结构、支出内容、文本格式等方面进行统一，并对项目各项支出内容中适合制定标准的部分制定符合实际的支出标准。 另一方面，适当扩充标准外延，将财政资金分配规范及方法等纳入支出标准范畴。同时要把握建设重点，重点针对涉及面广、资金量大、实施期限长、适合标准化管理的项目，加快标准体系建设进程。

（三）加快支出进度，提高国库改革“双程度”

提高国库改革“双程度”，即国库改革的广度和深度。提高广度就是要建立高效的资金拨付体系和完整的支出控制体系，一是提高资金拨付的电子化水平；二是建立完整的支出控制体系，指导部门逐步建立涵盖预算执行全业务流程、账务核算、决算和报告的部门预算执行管理系统，强化部门（单位）的预算执行主体地位。提高深度就是要强化预算执行和库款管理，一方面加强量化测算和预研预判各种因素对财政收入增长的影响，强化库款管理和工资保障工作，科学实施国库现金管理，提高国库库底资金效益；另一方面稳步开展国库数据管理工作，大幅提高预算执行数据的完整性、 准确性和相关性，为预算执行管理、绩效评价、财政监督和综合财务报告提供可靠支撑。

（四）推动数据共享，提高预算管理信息化水平“双维度”

实现预算管理信息贯通共享，加强大数据开发应用，强化财政部门数据密集型综合管理部门定位，推进财政与税务、人民银行等跨部门数据连通，夯实预算管理基础。 纵向上促进中央和地方财政系统信息贯通，横向上促进部门间预算信息互联共享运用信息化技术，建立全覆盖、全链条的财政资金监控机制，实时记录和动态监控资金在下级财政、用款单位的分配、拨付、使用情况，形成多层次的综合监督体系。

（五）强化协同监督，提升预算审查监督“四合力”

深化预算管理制度改革在于协同四种方式合力对预算进行审查监督。一是发挥多种监督方式的协同效应。二是加强预算和政策的衔接。 编制年度预算时，将全面贯彻党的重大战略、 政策作为预算安排的首要任务，支出预算和政策同党的重大战略部署反复对标对表。 三是改进和细化预决算编报，逐步完善预决算草案编制，便于人大代表理解和监督。四是加强与人大代表的日常沟通汇报，积极配合人大审议预决算，将人大及其常委会有关预决算决议作为制定支出政策、分配财政资金、完善管理措施的重要依据。