我国领导干部绿色审计发展现状分析

□段井太

在全球自然资源出现短缺、生态环境污染日趋严重的大背景下，绿色审计受到越来越多的关注，传统会计并没有把资源环境纳入核算范畴，因此会计核算虚假等问题时有发生。如何切实推进绿色审计的开展，以实现有效的审计监督，是确保受托环境责任有效履行需要解决的重要问题。

一、绿色审计定义及发展历程

(一)定义。绿色审计又被称作生态审计、环境审计，是组成绿色经济管理体系的重要部分，绿色审计是环境管理的工具，对与环境有关的组织、管理和设备的业绩进行系统、有说服力、定期、客观的评价，并通过有助于环境管理控制和有助于对公司有关环境规范方面的政策鉴证等手段，来达到保护环境的目标[1]。绿色审计的主体主要由国家审计机关、内部审计机构和民间审计组织组成，他们依据环境审计准则对被审计单位受托环境责任履行的公允性、效益性和合法性进行鉴证。

(二)发展历程。自审计署成立以来，绿色审计伴随着我国的改革开放和经济社会发展的脚步,审计范围逐渐扩大，相关工作不断推进，成效日益显著。从1983年至今，绿色审计的发展大致可以分为四个阶段[2]。

1.起步阶段(1983年～1997年)。此阶段绿色审计概念并不明确，只是在审计项目过程中有时会涉及与资源、环境保护资金相关的审计事项。相关绿色审计案例较少，没有具体工作规范，整体处于起步阶段。

2.探索阶段(1998年～2002年)。在此阶段，专司绿色审计的职能机构成立，各省、市、区审计机关也陆续成立了绿色审计的机构，绿色审计的基本职责和任务得到明确。在此期间，多项资源环境审计项目在审计署的组织得以开展，国内绿色审计同国际上的交往也日趋活跃。

3.推进阶段(2003年～2012年)。此阶段在审计署的领导下，绿色审计理论和实践都得到了极大的提升。绿色审计此时发展态势呈现出多元化、一体化的特点。从2003年开始,南水北调水污染防治、重点流域水污染防治、环渤海水污染防治等多项审计和审计调查的开展，意味着资源环境保护政策得到了进一步落实。

4.繁荣阶段(2012年至今)。党的十八大以来，《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》等制度在我国陆续出台，这些制度将资源环境赋予了资产属性，为绿色审计的开展建立了可量化的考核指标。2015年，“坚持绿水青山就是金山银山”理念提出，是对经济社会发展必须与生态文明建设相协调这一观点的再强调。至此，绿色审计在大环境的助推下迎来了繁荣阶段，近几年来诸多绿色审计案例的涌现，也标志着绿色审计的发展走向了更高的水平。

二、领导干部绿色审计实际运用分析

(一)领导干部绿色审计发展历程。2013年，对领导干部要实施自然资源资产及环境资产的离任审计制度在党的十八届三中全会上被提出，这是我国领导干部绿色审计发展的里程碑事件。2015年3月，我国第一个绿色审计的试点城市定在兰州。同年11月，《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》发布，领导干部在任职期间对生态环境保护情况和自然资源资产的管理情况被纳入考核领导干部履职情况的要求之中[3]。2017年6月，中央深改组关于领导干部绿色审计相关规定的通过，对领导干部离任审计提出了具体的要求。2018年1月，领导干部离任绿色审计制度由试点阶段转入全面实施阶段。不难看出，从2013年至今，领导干部绿色审计经历了发展迅速，不到十年的时间里实现了由兴起到成熟的转变，结合上文中提到的绿色审计的发展阶段，这背后无疑体现了国家对于生态环境保护的重视和大力发展绿色审计的决心。

(二)领导干部绿色审计的目标、对象及方法。

1.审计目标。从整体上来看，领导干部绿色审计的目标可以根据侧重点不同分为三个层级。第一层级为相关项目及活动的目标，主要是指对于某些特定的项目或活动展开绿色审计，考察在项目开发过程中，该项目是否符合自然资源和生态环境保护的要求，从而以此来判断领导干部任职期间的履职情况。第二层级为整体的具体目标，主要指对责任主体开展的与自然资源相关经济活动进行绿色审计，考察其从整体来看对于相关环境保护制度的建立情况以及开展经济活动时环保法律和政策的履行情况。该目标更关注领导干部任职期间是否真正组织和安排过自然资源环境事项和相关活动，并对其在此期间的相关整体表现进行考量。第三层级为总目标，主要是指监督和审计责任主体涉及的资源和环境相关活动，考察其是否实现了生态环境和自然资源的有效保护，是否将经济效益和生态效益真正地协调统一起来[4]。

2.审计对象。领导干部绿色审计对象主要包括地方各级党政部门主要负责人，另外，各级政府中负责自然资源资产管理和生态环境保护相关部门的主要负责人也属于审计的对象。对于审计的内容，从整体来看，主要是指在被审计对象任职前后所在区域自然资源和生态环境状况的基础上，审核被审计对象在任职期间对区域自然资源和生态环境所起的作用；从具体项目来看，主要涉及海洋、土地、森林、空气质量等项目的对比情况。

3.审计方法。相较于传统审计，在绿色审计开展的过程中，检查记录和文件、观察、询问、检查有形资产、重新执行和分析程序这些方法依然适用，除此之外，针对特定对象，绿色审计过程中也会运用恢复费用法、资产价值法、人力资本法、防护费用法、调查评价法、在线监测法等较为特殊的方法[5]。而在计量方法的运用上，绿色审计主要以费用效益分析法和数学模型法为主，在会计要素的计量单位上存在两种观点，一种是认为绿色会计可以跳出传统会计的货币价值形式，运用有关环境指标来进行相关计量，即“指标体系法”，另一种是坚持传统的“价值形式法”。两种方法各有利弊[6]。

值得一提的是，在相关技术手段的运用上，地理信息技术、卫星遥感影像、无人机等技术手段的运用，为审计过程中核查林业、海洋等自然资源在资产数量、质量等方面的动态变化时提供了更为准确直观的数据支持，为领导干部绿色审计工作的开展提供了很好的数据支持。

三、领导干部绿色审计存在的问题

(一)相关审计数据获取难度大。对于相关基础数据，因绿色审计对象的特殊性，自然资源资产种类多样，形式各异，缺少统一的统计标准与核算体系,取证难度较大，在采集时往往会出现信息收集不尽完善的问题，特别是基层地区自然资源的管理和生态环境相关数据较为缺乏，在时间上往往存在滞后性，相关统计标准也不一而足，这就导致在开展绿色审计过程中缺少相关数据的支持。

除此之外，在地理信息数据共享机制建设上也存在较大问题。对于环保、测绘等相关部门所掌握的地理信息数据，不同部门之间的数据共享还不够彻底，无法实现相关数据的充分调配，甚至基层的一些部门拒绝提供相关审计数据的现象也时有发生，这无疑增大了相关审计数据的获取难度。

(二)审计人员专业性有待提升。生态环境问题由很多因素组成，涉及领域较多，因此对于领导干部的绿色审计工作对审计人员的专业性要求较高，不仅要有相关审计工作的经验，对资源环境和地理信息技术也要有所了解，在大数据测算时可能还需要掌握一定的计算机技能。但从目前的情况来看，这类复合型人才的数量并不多，基层审计人员大都知识结构相对单一，对于开展绿色审计工作也缺少经验，不利于领导干部绿色审计工作的开展和实施。

(三)实际作用效果不明显。相比其他生态环境监管活动，绿色审计在内容上更具有针对性，在结论上要求能够得出具有前瞻性的观点。但目前对于绿色审计与经济发展、生态文明建设的关联度把握并不够，除了对于相关审计内容的覆盖率不够高，对于从绿色经济角度出发开展经济责任审计的工作有所欠缺，审计结论对于生态环境建设中存在的问题披露程度也不够高，这显然不利于充分发挥绿色审计的作用，也不利于对领导干部起到有效的监管和督促[7]。

四、领导干部绿色审计的改进方法

(一)完善大数据共享建设。信息化社会的今天，充分运用大数据实现信息整合对于开展领导干部绿色审计具有重要作用。相关部门应提高配合力度，加强部门联动，建立本区域内的自然资源资产数据库，为相关审计工作提供数据支持。同时，各级政府应积极配合，特别是与自然资源及生态环境保护相关的部门，应把相关资料数据根据工作需要向各级审计机关开放，积极配合绿色审计工作的开展。

(二)建立领导干部绿色审计规范流程。针对目前领导干部绿色审计相关制度规范不够完善的问题，相关部门应加强与高校、科研院所的联系，在现有研究的基础上，进一步优化相关流程设计，构建出能够指导领导干部绿色审计实践的理论框架，为领导干部绿色审计研究提供制度支持，以此来为各地区相关工作的开展提供助力。

(三)提高领导干部绿色审计队伍专业水平。在绿色审计队伍的培养上，应采取多元化战略，要对与绿色审计相关的人才重点关注，组建专业化队伍。与此同时，要主动向有关职能部门寻求技术和设备上的支持，充分利用专家资源，以此来弥补在相关理论政策方面的不足。对于绿色审计人员的培养，审计机关应重点对具有相关专业背景的人才展开培养，同时结合实际情况对审计人员开展有关绿色审计的培训，以此来扩大绿色审计的人才队伍。除此之外，在绿色审计人才队伍培养时，应积极与相关专家合作，将他们的专业理论知识与审计工作人员的工作实操结合起来，实现理论与实践的统一，以此来提升绿色审计队伍专业水平。

五、结语

建设生态文明就必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，因此大力推广领导干部绿色审计，对于建设生态文明有着重要的意义，不仅有助于化解经济建设和生态环境之间的矛盾，更有利于国家进一步实现可持续发展。希望在国家高度重视和各方积极配合下，领导干部绿色审计工作能够取得更加卓越的成就。