新中国成立以来财会监督工作的回顾与展望（下）

●赵 虎

三、财会监督工作的现状

随着党的十九大的召开，新时代中国特色社会主义思想为国家治理体系建设指明了方向，财会监督工作也顺应新时代的发展不断地完善和强化。财会监督紧紧围绕着促进财政管理、深化财政改革和维护财经秩序这些工作中心，积极探索；聚焦和关注当下社会热点、难点等问题深入开展监督检查，在保障财政政策执行、严格预算管理、强化绩效监管、维护财经秩序、防范化解风险和治理腐败等方面，发挥了十分重要的作用。

目前，财会监督工作已经取得了较好的成效，财会监督自身建设也得到了稳步推进。作为国家监督治理体系的重要组成部分，财会监督必将同党和国家监督体系中的其他监督贯通协调、紧密合作，发挥更加重要的作用。在看到良好局面的同时，还要清醒地认识到，目前财会监督工作还面临着很多新问题、新挑战，需要继续努力，迎难而上，逐一解决，才能再上新台阶。目前面临的困难和问题主要有：

（一）财会监督的法制体系尚不健全

从法制体系来看，尚未有专门针对财政执法和监督的系统性法律，财会监督的内容主要散落在《预算法》《会计法》《注册会计师法》等法律法规中，其中对财政部门履行的监督职责和内容仅有部分规定。财会监督的地位、组织、职责、程序及处罚手段等方面，缺少详尽准确的法律依据，导致监督职能弱化，部分问题难以采取有效措施，甚至无法可依。财会监督工作组织方面主要沿用《财政部门监督办法》《财政检查工作办法》等部门规章，虽然提出了开展财会监督检查的程序、要求等，但由于立法层次较低，法律约束力较弱，削弱了监督的权威性。

此外，财会监督执法中还存在处罚种类单一、处罚标准过低等问题。一是财产罚顶格标准较低，违法成本与违法收益不对等；二是对很多违法行为仅有财产罚，没有更为严厉的行为罚作为补充，对经济水平不等的个体而言，难以体现处罚的公平性，达不到惩戒作用；三是从处罚手段看，缺少对拒绝整改等问题的相应处罚措施。

（二）财会监督的机制建设相对滞后

从财会监督的外延看，财会监督是财政、财务、会计监督活动的统称，具有一定重叠。但就内涵而言，尚未有严格的界定。因此，在内部分工上容易造成重复监督或者互相推诿的局面。且财会监督的方式多种多样，包括审核、核查、检查、监控、督导、评价等。但在具体的实践操作过程中，由于尚未形成统一的标准化财会监督工作流程，各级各类财会监督工作在检查中“百花齐放”，容易带来一定的行政风险。

此外，由于制度体系尚不健全，财会监督问责机制目前还难以出台。在全国范围内组织同一类型的财会监督工作时，可能会出现对同一类型问题的检查深度、处理尺度不一的现象，存在检查程序不规范、工作不到位，甚至失职渎职等问题，使得最终的工作完成情况差异较大。但由于没有问责机制，无法进行对应的奖惩，难以充分调动财会监督工作人员的积极性。

（三）财会监督的机构和职能还不完善

目前中央和省级的财政监督机构已有所保证，但部分市县两级的财政监督机构存在设置不规范、不健全的问题，导致财会监督工作存在薄弱环节。机构改革后，部分基层财政部门撤销了原有的行政监督机构，对财会监督人员进行了分流，财会监督工作由非专职部门进行承担；部分基层财政部门的监督工作仅由1人负责，且与其他机构合并办公，将会极大地制约财会监督工作的发展。

财会监督工作虽然不断推进和完善，但职能界定还不够明晰，不利于财会监督工作的进一步发展。主要问题包括：第一，财会监督概念的外延边界与其他监督部门重叠时，谁是主导，如何协作？第二，财会监督部门上下级之间个别重叠管理权限遇到投诉举报时，谁负责受理？第三，财政部门内部各职能单位之间职能重叠的事项，具体由谁主导，如何配合开展财会监督工作？这些都需要用制度来明确，出台相关细则或指导意见等。只有制度详细明确，才能真正实现用制度管人管事。

财会监督是财政部门的重要职能，应健全财政部门内部的监督联合机制。一是设立专职监督机构，明确具有监督职能的非专职机构及其具体权责、开展财会监督时各机构的配合和衔接等；二是实施财政系统内部上下级之间联合监管，尽快打破上下级之间的壁垒，避免各自为政，加强贯通融合，形成监管合力；三是在建立财政内部联合监管机制的基础上，配套建立考核奖惩和交流任用等机制，用以巩固强化联合监督的凝聚力，调动积极性。

（四）财会监督人员配备和培训不足

目前财会监督队伍的人员配备存在数量不足、专业不对口、综合素质不够全面等突出问题。一是财会监督岗位编制人员数量不足，部分地方还存在岗位空缺或在岗人员被借调他用等问题；二是财会监督工作对专业性和综合素质要求较高，缺少既懂经济、法律又懂信息技术、综合写作等方面的高素质人才。人才配备不齐会导致监督工作的“跛腿”问题，从而制约财会监督工作的发展。

近几年财会监督系统开始着手制定对业务骨干的系统性培养计划和方案。目前，财政部已经开始实施科学系统的财会监督检查人才素质提升工程暨财会监督人才库（监督检查方向）的培养计划，待培育出一批批业务骨干后，财会监督队伍一定能够实现“招之即来、来之能战、战之必胜”的培养目标。

（五）财会监督现代科技手段利用不足

随着科技的快速发展，经济领域的信息化程度不断提高，电子税票、电子合同、财务软件远程操控等运用得到普及。然而，与之相对应的财会监督软件的开发和线上监督的运用等尚未完全跟上。目前很多财会监督工作依然停留在手工监督检查的层面，信息化、智能化运用程度不高，监督效率较低；各级财会监督部门对运用大数据、信息化、智能化和云计算技术来优化监督检查手段的呼声越来越高。

信息化时代，财会监督的成效有赖于信息化的推广应用程度。目前，通过各级和各地区财会监督部门的探索、开发、运用，财会监督的信息化建设虽取得了一定成绩，但与时代要求还有很大差距，而且是各自为战，信息化水平参差不齐，很多智能化运用尚未涉及。一是目前部分地区或层面虽运用了信息技术，但由于没有全国统一的数据中心和信息化平台，数据共享程度不高，形成信息孤岛。财会监督系统内尚未实现数据共享、信息互用，不利于监督状况的综合对比、分析和研判。二是各监督职能部门间的信息共享程度较低，目前财政与工商、税务、证监、审计等相关职能部门未实现信息贯通，各类监督工作的信息利用率较低，重复监督、过度检查和浪费行政监管资源的可能性依然存在。

四、对财会监督工作的展望

迈入新时代，财会监督工作在总结过去历史经验的基础上，不断与时俱进、积极创新。相信伴随着国家监督治理体系的逐步成熟和完善，财会监督工作将会紧密围绕财政中心工作，依托财政信息化管理平台，发挥更加重要的作用。

（一）财会监督工作的作用将更加重要

新时期，世界格局正在悄然发生改变；后疫情时代，人们的生活方式和生活理念也在发生改变。但无论如何，随着经济的发展，财会监督的职能作用就会更加重要。

习近平总书记在重要讲话中，对国家监督治理体系、对财会监督工作寄予了厚望，中央主要领导多次对财会监督工作作出的重要批示，国务院办公厅近期印发的《关于进一步规范财务审计秩序 促进注册会计师行业健康发展的意见》等，都体现出党中央、国务院对财会监督工作的重视。除此之外，财会监督工作的重要性还体现在其职责的内在属性中。

1、加强财会监督工作是确保中央宏观调控政策贯彻落实和促进国民经济持续健康发展的重要保证。随着市场经济的不断深入发展，我国改革开放会越来越深入，中央采取各种宏观调控政策推动国内国际双循环的发展新格局，需要财会监督工作发挥其职责，为新形势、新时代的经济持续发展打造公平、良好的经济秩序。

2、加强财会监督是规范财会行为,维护国家财政经济秩序的重要力量。经过多年治理，当前财经秩序得到极大改善，但财经领域内的新问题、新风险还会层出不穷，甚至可能出现局部金融风险等重大问题。加强财会监督职能，继续发挥财会监督作用，使其成为保障经济持续发展的重要力量，能够达到纠正财会违法行为，维护国家财经秩序的目的。

3、加强财会监督是深化财政改革，建立完善公共财政的重要保障。伴随着市场经济的发展，不断深化改革，建立和完善公共财政体系将是未来的发展方向。财会监督将始终围绕财政中心工作，不断加大对社会热点、难点问题的监管力度；从而满足社会公共需要，维护公共利益，推动公共财政体系的建立健全。

（二）财会监督制度体系有待进一步健全

财会监督要发展，必须有健全的制度体系作为保证。一方面，《预算法》《会计法》《注册会计师法》等在未来将会继续修订和完善，从而更具科学性、前瞻性和系统性；财会监督工作依法行政的法律层级需要提高，财会监督的权威性有待强化，建议未来出台内容具体、界定清晰的《财会监督法》或《财会监督管理条例》；财会监督违法处罚的力度也需要逐渐加大，建议制定与经济水平相适应的财产罚，扩增部分行为罚方面的条款。

另一方面，未来还需要明确财会监督的具体范畴，突出财会监督在其职责内的行政执法主导地位；健全财会监督检查工作办法，规范各类监督检查程序和要求、统一处理处罚尺度（包括细化裁量权尺度）和建立全国财会监督信息平台等；制定财会监督问责机制，通过对监督工作的问责、奖惩考评和交流任用等具体办法，实现用制度管人，用奖惩办法促进工作积极性。

（三）财会监督机构职能和人员队伍建设有待逐步完善

财会监督机构和人员是财政监督工作的主体，健全的监管机构、过硬的监督队伍和高素质的检查人员，是财会监督事业健康发展的根本保证。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会和2021年9月的中央人才工作会议中的重要讲话精神，再次明确了人才队伍建设的重要性。因此，财会监督机构和人员队伍建设必将在此指引下得到完善。

1、财会监督的机构和职能定位将更加完备和明确。一是需要对全国财会监督机构进行规范，包括规范机构设置，健全机构编制和人员配备等，为财会监督工作提供机构队伍保障。二是将会进一步明确财会监督职能，明确职能范围中的模糊地带，清晰界定和详细规定财会监督与其他监督部门、财会监督部门上下级之间和财政部门内部各职能单位之间重叠区域监管工作的具体操作指南，包括由谁主导、如何分工、如何协作等等。三是将会研究制定财政系统内部的联合监管机制，包括财政内部各职能部门之间和财政系统上下级之间的联合，形成监管合力。

2、财会监督人员配备和培养培训工作有待改善。财会监督工作能否做好，很大程度上取决于监督检查人员的能力；没有一支作风过硬、业务能力强且干劲十足的监督检查队伍，提升财会监督工作就会成为一句空话。根据习近平总书记的重要讲话精神，积极任用人才和加强人才培养，特别是对中青年人才的培养，是提高干部队伍素质的关键；因此，财会监督工作也需顺应发展方向，快速反应，完善人员配备，加强人才培养和人员培训等工作，建立一支优良的财会监督检查队伍。

一方面，补齐岗位空缺，完善人员配备。一是针对部分财会监督机构存在岗位空缺或者在岗人员被借调他用的问题，尽快选拔优秀人才补齐空缺，并使借用人员回归岗位。二是将综合素质高、专业对口的人才引入财会监督岗位进行交流，从而解决“跛腿”问题，推动财会监督工作的发展。另一方面，制定系统的业务骨干培养计划。财政部已经制定并开始实施了财会监督检查人才素质提升工程暨财会监督人才库（监督检查方向）培养计划，首批计划培养52名学员。不久的未来，一批批培养锻炼出来的业务骨干将会组成一支铁军，带动全国财会监督工作迎难而上，力克困难，以优异的成绩为财会监督事业打开新的局面。

（四）财会监督将运用现代科技手段提高效率

未来社会将进入全面的信息化时代，大数据、人工智能等科技手段将遍布各行各业，财会监督工作也一定会迈入信息化、智能化的监管时代。

1、财会监督将充分利用现代科技手段，提升监管效率，创新监督模式，形成各行政监督职能部门间的监管合力。科技是第一生产力，财会监督工作的推进和提高同样需要现代科技手段的运用。未来全国范围内财会监督信息化水平需要进一步提升，各地、各级财会监督部门要能够通过信息化平台快速查询信息，获取全面资料；运用大数据和云计算技术进行信息对比分析，研判信息的真实性、准确性和合规性等；利用智能化技术对发现的异常情况或问题，完成起因追溯、问题定性、综合分析和检查资料生成及归档等工作。通过充分利用现代科技手段，实现国务院提出的“互联网+监管”要求，从而极大地提高财会监督检查工作的效率，发挥财会监督作用，树立财会监督权威。

随着信息化叠加智能化的综合科技监管运用能力不断提升，财会监督模式也将会得到创新。在运用网络信息的基础上，智能分析可以胜任远程在线、多项任务和疑难问题的监督检查任务，实现远程监控和异地检查，日常监管和重点检查，事前、事中和事后全过程检查等，建立全方位、全过程、多角度和专家会诊式财会监督工作新方法、新模式。不仅可以解放大量人力，还能够极大地提升财会监督工作的成效。

未来各监督职能部门之间的数据共享、综合利用程度将不断提高，有利于促进各行政监督职能部门形成监管合力。应打破各职能部门之间的壁垒，联通信息孤岛，实现信息共享、联合监管和综合行政执法。如果财政、税务、证监、审计等各监督部门，根据详尽、明确的法律法规和制度规定，按照各自职责范围和权限，作出相应的处理处罚，最终在信息平台进行智能判定汇总后，形成联合行政执法结果，不仅能提高效能，避免人为干扰，还能解决信息不对称和重复检查的风险困扰。让违法者无避风之地，从而维护财经秩序，推动市场经济公平、有序、健康地发展。

2、部分地区探索建立“财政云”，助力财会监督工作的现况与前景。为顺应信息化时代要求，西部某省已开发应用了“财政云”管理系统。“财政云”是运用新一代云计算、大数据等信息手段，推动现代财政制度建设，助力财政治理能力提升，实现财政管理跨越式发展的信息化管理系统。“财政云”可以实现财政数据和业务管理一体化，提升财政对数据的汇聚、治理、分析、展现能力，用数据手段为财会监督提供强力支持和新的解决方案。

目前“财政云”数据已实现对该省民生扶贫、工资发放、各级财政部门预算收支资金、预算单位会计核算信息的实时监督，形成“上下联动、部门互通”的省市县乡四级联网、纵横联动的监督网络。后续将通过云端口逐一对接，实现财会监督工作的提升。对纳入“财政云”管理的单位，开展财务和会计监督工作将极为便利。“财政云”汇集了该省近2.4万家行政事业单位的业务财务数据，可以在线对预算单位会计核算、财务管理、财务收支、内部控制等进行动态实时监督，及时发现和纠正会计核算差错，堵塞管理漏洞，完善内控机制。

目前该省“财政云”的建设和应用正在进行中，虽仍有不足有待改进，但可以预见，通过运用“财政云”可以实现财政、财务和会计监督的有机融合，将财会监督融入到日常监管中，将有利于实现事前、事中和事后全过程监督，提升监督效能。

（五）财会监督在全面维护财经秩序的基础上进一步强化对重点领域的监管

财会监督要按照其法定职责，全面展开各类监管工作，纠正各类财会违法行为，维护国家财经秩序，做到依法监督，守土有责。同时，财会监督还要围绕财政中心工作聚焦的重点方向和内容，有侧重地进行重点监管。

1、强化对预算资金的监管。预算收支管理是财政重点工作之一，对此进行监管尤为重要。一是严肃部门预算资金监管。部门预算包括行政事业经费、基建支出、社会保障、补贴支出等，涉及面广、资金量大。加强对部门预算资金的监督，强化执行透明度，既能杜绝虚报费用等问题，维护资金安全，也符合预算公开要求，能保证预算编制的公共性、科学性和合理性。二是加强预算执行过程监督。重点关注预算资金在执行过程中是否存在截留、滞拨、挪用甚至私吞等违法违纪行为，提高预算执行率、到位率。三是强化预算资金国库集中收付监督。重点监督国库单一账户体系建设、收支审核是否严格规范、支付风险防范措施是否完备等；重点监督国库支付执行机构的内控制度是否健全，防止违规申报和资金流失等问题；重点监督财政授权支付时，授权单位是否依法依规执行，防止越权支付等问题。

2、加强重大财税政策执行情况监督。确保重大财税政策执行和落实到位，是财政收入的重要保障。因此，加强对重大财税政策执行情况的监督是保证国家财政运行的需要。一是加强对财税政策执行情况的全面深入监督，确保财税政策的严肃性；二是加强对预算收入征管部门的监督，查补收入征管中的漏洞；三是加强对财税政策执行的调研和分析，提出有针对性的建议，及时进行反馈，为重大政策的执行和调整，做好评判和参谋。

3、深入开展绩效评价监督。在确保资金合规的基础上，健全绩效监督体系，运用科学的监督标准和分析方法，重点对财政支出进行客观、公正的评价，提高财政资金分配和使用的绩效。一是采取循序渐进和重点推进的方式开展绩效监督；二是进一步完善绩效监督法制建设和机构队伍建设，提高绩效监督实力；三是进一步健全绩效评价指标和监督标准体系，确保评价科学、公正；四是促进绩效监督成果利用，发挥监督效能。

4、强化会计监督中会计信息质量和中介机构执业质量的监管。经济越发展，会计越重要，真实公允的会计信息是建立完善社会主义市场经济、实现资源有效配置的基础，是扩大对外开放开展国际经贸合作的基础，也是政府管理中治国理财的基础。对会计信息质量和会计师事务所、资产评估机构执业质量进行监督，不仅是财政部门的法定职责，也是财政部门全面履行宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理重要职能的必然要求，因此加强会计监督责无旁贷。

首先，要创新监管模式。会计监督一定要跟上时代发展，与时俱进，不断提高政治站位，转变监管理念，创新监督模式，充分发挥会计监督服务财政、服务大局、服务市场经济秩序的作用。一是采取开展日常监管与重点检查相结合的模式。与各类单位的行业主管部门加强联系，建立和完善惩防结合的长效监管机制，及时处理日常监管中发现的苗头性和倾向性问题，并作为重点检查工作的主要内容，加以预防和惩治。二是采取组织自查与重点检查相结合的模式。通过自查激发各单位内部的监督管理和自我约束，根据自查情况调整重点检查方向，对于重点检查发现的问题要举一反三，实现检查一个单位，规范一个行业。三是采取分类监管的检查模式。对监督对象进行调研分析，建立分类机制，有侧重地对影响大、问题多的重点领域开展集中检查，提高效率。四是采取双向延伸的检查模式。将会计信息质量与会计师事务所执业质量的两个检查相互延伸，互相印证，提高成效。五是增强创新意识，积极探索会计监督的事前、事中和事后监督，建立穿透式监管机制。

其次，要坚持基本原则。会计监督工作要依法依规依程序进行，必须坚持原则，守住底线，维护监督的公平性、权威性。一是坚持“双随机、一公开”的原则，随机抽取检查人员和检查对象，确保会计监督的公平公正；二是坚持问题导向的原则，突出重点、深挖问题、查处典型、树立权威；三是坚持查纠结合、强化服务的原则，对检查发现的问题坚持“及时纠正、立行立改，以查促改，重在规范”的原则，树立大局意识和服务意识，最终以促进提高会计信息质量和中介机构执业质量为目标；四是坚持查审分离的原则，组织独立的审理组进行集中审理，确保事实清楚、证据确凿、定性准确、依据充分、程序合法、处理恰当、标准统一、公平公正；五是坚持监督信息公开的原则，做好查前公示和查后公告，并将行政处罚结果与信用记录相结合，让违法失信者寸步难行。

最后，要严控管理质量。根据会计信息质量和中介机构执业质量的特点深入开展监督检查，促进质量提升。

一方面，要加强会计信息质量监督。一是围绕财政中心工作，对人民群众关切的热点、难点问题开展集中重点检查，通过监督检查发现问题，纠正违法违规行为，缓解社会矛盾，预防化解潜在风险，规范会计秩序。二是加强对行政事业单位的会计信息质量检查，《事业单位会计准则》和《行政事业单位内部控制规范（试行）》已经实施多年，行政单位会计准则也将会推出。因此，要以贯彻落实相关制度为抓手，组织行政事业单位开展会计监督自查和重点检查，规范行政事业单位会计行为。三是增强国际意识，完善跨境联合监管。随着国企出海投资和上市、境外机构在国内发行债券等日益增多，需要不断推进和完善跨境监管合作，树立我国财会监管在国际社会的良好形象。四是加强财政部门上下联合联动，组成联合检查组开展会计信息质量检查，发挥上级检查阻力小和下级属地情况熟的互补优势，共同提升检查效果。五是加强与审计、税务、证监和金融监管等职能部门的联合，尤其是加强与拟重点检查行业主管部门的联合，通过联合监管，加强加深检查，促进日常监管与重点检查工作有机结合。

另一方面，强化中介机构执业质量监管。中介机构执业质量主要包括会计师事务所和资产评估机构执业质量两个方面，二者虽有一定区别，但在监管上具有更多的共性。一是要认真贯彻落实《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序 促进注册会计师行业健康发展的意见》，严肃查处扰乱市场经济秩序的违法违规行为，规范注册会计师执业行为，净化行业环境，提升行业执业质量。二是加强中介机构日常监管，通过中介机构财政业务报备系统，加强对其执业情况的日常监管。三是定期开展中介机构专项检查，对损害行业发展、恶意竞争、违规出具报告等问题进行严查。四是联合行业协会共同开展监管，按照“五统一”的原则，推动行政监管和行业自律检查相

结合，实现优势互补、有机融合，形成合力。五是建立跨区域、跨层级、跨部门合作机制，构建“全覆盖、无死角”的中介机构监管体系；发现中介机构在某地分支机构的违法违规行为，及时与监管总所的财政部门联系，互通信息、协同查处；发现超出财政部门处理范围的问题线索及时移送相关部门处理。六是及时处理涉及中介机构的信访、举报和移送案件等，与行业协会和相关部门加强沟通，必要时组成联合调查组，采取走访谈话、实地调查、查看资料、延伸检查等方式认真核查问题，依法依规予以处理；同时，畅通对中介机构违法违规行为的投诉举报渠道，完善投诉举报办理机制，做到“接诉必应、限时核查、查实必处、处则从严”，促进行业持续健康发展。■