财会监督视角下的部门预算监管探索——基于21家中央预算单位的问卷调查

●凌邵平

一、调查背景

2020年1月13日，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话，将财会监督与审计监督、统计监督等一并作为党和国家监督体系的重要组成部分。当前全国财政系统掀起了一股学习探讨财会监督的热潮，其中多数人认为财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是监督主体根据党和国家授权，依据《预算法》《会计法》等法律法规履行对财会领域公权力运行及相关公务人员、企业和其他组织的监督，包含财政监督、财务监督、会计监督等方面。做好财会监督工作，要站在从严治党、强化对权力运行的制约和监督的高度来认识和定位，既能保障党中央、国务院重大决策部署得到有效贯彻落实，又要有效保障财税政策执行以及健全财政职能、防范和化解财政风险等。

随着财会监督概念的提出，部门预算监管作为财政监督的重要组成部分，迎来了新起点、新机遇、新挑战。为进一步完善预算监管工作机制，探索财会监督视角下预算监管工作思路、方式方法和实现路径，提升财会工作水平，财政部福建监管局深入学习领会习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上的重要讲话精神，立足属地实际，通过走访、座谈、发放调查问卷等形式了解驻闽中央预算单位（以下简称“各单位”）对财会监督与财会监督体系的认识，总结与分析目前预算监管体系建设现状与问题，探讨新发展格局下如何在财会监督视角下做好部门预算监管工作。

二、财会监督框架下预算监管的内涵

按照《预算法》《会计法》《注册会计师法》等法律规定，财政部门作为财会监督的监督主体，既是负责财政资金的分配、管理和监督的财政预算管理主体职能部门，也是负责财会工作的管理和组织实施的职能部门，在国家财政资金运行中处于中心地位，充分体现了财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，承担监督主体职责，发挥监督主导作用；从财会监督的客体看，既包括行政事业单位，也包括企业和其他组织；从财会监督的内涵看，涵盖了对社会经济主体的财政、财务、会计行为开展的监督活动，包含财税政策、财政管理、财政收支监督、财务会计管理情况及中介机构执业质量等，旨在保障中央政令畅通，加强预算管理，提高财政资金绩效，规范会计核算和市场经济秩序，维护公平竞争。

传统意义上的财政监督主要包含财政收入监督、财政支出监督、金融监督、资产监督、财政内部监督、财政绩效监督等，其中预算监管作为财政支出监督的重要组成部分，贯穿部门预算监督全程，包含了预算编制、预算执行和预算调整、决算。在财会监督概念提出后，预算监管的内涵得到了进一步扩充，与原有的会计监督和财务监督建立了深入的联系。在财会监督视角下，一方面，财务监督为预算监管提供新的监督方式与工具。预算监管本质上是财政资金流向的监管，是对财政资金的安全、合规和效率开展的监管。预算监管可借助财务会计的思维和工具，以《预算法》《会计法》《政府会计准则》等法律法规为指导，深挖彻查预算各个环节中可能存在的违法违规事项；另一方面，会计监督为预算监管提供信息质量保障的手段。我国预算监管较为注重预算编制与执行过程中的资金安全和使用效率，尽管目前各单位已开始探索制定项目绩效评价的相关标准，然而绩效评价结果的运用方式较为有限。在全面实行绩效管理的目标下，会计监督的工作方法能够有效提高预算监管信息质量，为更好推进预算绩效评价奠定坚实基础。

三、问卷调查情况与分析

本次调查采取书面和实地调研的方式进行。一方面以21家单位为调查样本，分发并回收了48份调查问卷，其中以单位名义归集填报的调查问卷16份，以财务、审计等相关个人现场填报的调查问卷32份。按部门、个人全面了解各单位财会监督制度的建设和执行情况及各单位接受社会中介机构（如会计师事务所）监督的频次和效果，收集了各单位预算监管过程中对财会监督的建议和意见；另一方面选择人民银行、税务、银保监等有代表性的部门所属5家基层预算单位，采取实地走访、座谈、发放调查问卷、查阅财务资料等方式对财会监督和预算监管情况进行详细的调查了解。

（一）预算监管实践中取得的成效

从调查情况来看，当前各单位对财会监督视角下的预算监管认识水平较高，自身制度建设方面也有了一定程度的提升。主要表现为：

一是内部监督制度建设较为完善。根据调查问卷统计，财会人员对本单位内部的财会监督制度了解程度的中位数和众数均为“比较了解”，制度落实程度的中位数和众数均为“已贯彻实施、效果好”，这表明财会人员对于本单位内部财会监督制度的建设较为满意，执行较为充分。同系统内，上级主管部门对辖属机构财会监督进行了较为完善的规范。比如，从制度层面进行统一和规范，进一步完善财务内部控制工作机制；全面推行应用财会软件，并通过网络版财务核算信息系统，联网监控预警功能，对资金支付、会计核算等进行事前、事中、事后的监督，不定期检查各单位财务核算情况、资金使用管理情况；内审部门对单位预算管理、财务收支等财会事项开展全面或专项的不定期巡查、督查、审计等；加强财务队伍建设，不断提高财务干部政策业务能力和管理水平。

二是外部监督形式丰富。根据调查结果，83%的预算单位接受过财政部门对会计活动所实施的监督，58%的预算单位接受过审计机构对财政收支或财务收支的真实性、合法性和效益性实施的监督，46%的预算单位接受过税务机关对会计资料进行的监督检查等，33%的预算单位接受过其他形式的监督，主要为上级主管部门组织的年度内部审计监督、内部巡察、专项检查等。总体来看，预算单位接受的财会监督类型多样，主要是政府部门内部监督，社会中介机构监督相对较少。接受社会中介机构监督的单位主要是二级中央预算单位，被监督项目主要是大型专项工程的竣工决算、资产清查、科研经费审计等，三级及以下中央预算单位几乎没有接受过社会中介机构监督，且单位有关人员多数认为其必要性有待商榷。

三是数据系统建设初具成效。各单位按照上级主管部门统一部署以及自身情况，通过自主研发或外包购买等方式依托各类系统运用信息化的技术手段促进财务监督效率。如：财政部的“行政事业单位资产管理信息系统”“新版中央部门预算管理系统”等；各系统内部统一研发使用的“网络版财务管理系统”“固定资产管理系统”等；通过购买服务如用友的“NC财务管理系统”、北京中科普德科技有限公司研发的“预算收支内部控制系统”等。

（二）预算监管实践中存在的问题

从调查情况来看，各单位存在预算监管无法深入到业务环节、绩效评价标准较为单一、财务软件较为落后等一些亟待解决的问题。主要表现为：

一是单位内部监督独立性难以保障。从内部看，各单位管理体系仍属于行政管理体系，单位领导对财会监督工作的影响较大，往往各单位财会监督独立性取决于单位领导重视程度，这使得财会监督难以拥有严格意义上的独立性。

二是财会监督专业化人才短缺。财会监督工作与一般性财会工作或其他审计、纪检监督工作在开展形式和内容上均有很大不同，财会监督工作更需专人负责，需要具有丰富的财政、会计、财务管理等专业知识和实践能力。从现代经济管理理论定义看，财会监督属于内部控制体系下的重要组成部分。但在行政事业单位中，财会监督工作通常有传统的财会人员予以具体负责，这会导致财会监督工作开展主体与监督客体间的身份出现一定程度重合，从而导致财会监督工作的开展无法对很多具体问题予以较好反映。专业化人才短缺这一因素的影响下，很多财会监督工作更加无法及时而顺利地开展。

三是财会监督反馈机制不健全。各单位所开展的财会监督工作大多缺乏规范性，存在一定程度的“应付”性质。传统理念下，预算单位在开展财会监督工作时对系列问题需要及时发现，并及时反馈与解决。但在实际操作中，只有少部分预算单位能够将财会监督工作同内部控制建设工作联系起来，并将财会监督工作开展的成果与成效及时向领导层或相应部门进行反馈。正是由于预算单位内部财会监督反馈机制不健全，财会监督相关工作在开展上便会处于被割裂的状态，其优势与价值更是无法较好彰显。

四是财会监督与预算监管存在一定脱节。目前我国的财政支出监督体系是根据不同财政支出方式设立的，分为部门预算监督、国库集中支付监督、政府采购监督、转移支付监督、专项资金监督等方面。比如，财政部门能够清晰地看到资金流向，但资金背后的经济业务却难以做到有效监管。财政部门建立起了一整套针对不同资金流向的非现场监管信息系统，然而在各单位经济业务各具特色且日趋复杂的背景下，以非现场监管为主体的财政监督体系只能在事后发挥监督作用，事前和事中监督相对缺位。特别是出现预算与执行、内控与财会监督“两张皮”的情况，预算监管与财会监督的融合不够。

五是信息化建设有待加强。从财会监督的内部控制方面看，各单位财务核算软件的更新普遍滞后，虽然主要账务处理工作通过财务软件实施，但大部分仍以手工操作为主，信息化程度较低。另外，虽然各单位已建立了预决算、核算、资产等财务管理工作中的各个模块的信息系统，但是多以模块自身建设为主，模块间衔接程度较低，不利于财务部门有效地向领导层提供决策信息。从财会监督的预算监管方面看，财政部门建立并完善了预算管理一体化系统、授权支付动态监控系统等系统支持部门预算监管、国库集中支付监管工作，目前已取得一定成效，基本满足预算监管需求，但以上系统主要通过事后银行、各单位上报数据进行分析，时效性仍有提升空间。

四、结论与建议

从上述调研背景、部门预算监管内涵延伸、调查问卷分析以及实地调研发现的问题出发，建议在财会监督视角下从法律法规制度层面、监管思路、人员素质、技术支撑等方面强化部门预算监管工作。

一是进一步完善部门预算监管法律法规，严抓制度落实。首先，要完善预算监督法律规范本身，针对条文过于笼统、定性多定量少等问题细化有关条款，尽可能具体化标准，增加可操作性；其次，要从严管理，落实财务管理的主体责任。财会监督应结合单位内部控制制度的有效实施，通过对预算执行责任部门及责任人的监督，进一步强化预算的执行力，提高预算合规性。应严格规范行政管理行为，明确监督职责，划清权责边界，杜绝“一言堂”“一支笔”现象；最后，要完善财务制度惩戒机制，针对财会违法违规行为，出台明确标准，提高违纪成本，狠抓制度落实，提高法律法规震慑力。

二是转变预算监管工作思路，强化预算监管前置监管能力。应将预算监督由检查式监督向服务式监督转变、由以事后检查为主向事前事中管理为主转变。财政部门应主动将监督关口前移，通过事前事中的部门预算审核、授权支付资金动态监控、银行账户管理、资产管理、政府采购活动等非现场监管，加强事前事中工作指引、业务培训等，对监管案例进行分享学习，创建交流平台，为财会人员提供业务指导，做到监管惩处与指导规范相结合。同时通过部门决算审核评估、部门预算绩效考核等方式纠偏惩处，强化财会监督与部门预算监管的有效融合。预算单位应将财会监督工作前置才能充分发挥其作用。财会部门应积极参与业务调研、合同制定、业务决策等事前环节，从财务角度提出意见，做好源头控制；财务人员应参与本单位的发展计划制定，将业务计划与财务计划相结合，指导业务计划的预算细化，制定绩效目标保证预算编制的科学合理，保证预算的顺利执行。

三是加强财会监督与部门预算监管的融合，强化预算单位人员的培训力度。一方面将财会监督中的检查、评价、反馈等工作方法融入预算监管中。当前政府会计采用了财务会计和预算会计双线并行的核算方式，同时提供权责发生制下的财务信息和收付实现制下的预算资金信息。预算监管应结合财务信息和预算资金信息，将财务信息中反映的预算单位实际资产负债情况用于预算编制之中，有效发挥财务会计的管理作用和监督作用。另一方面，加大重点人员财务培训力度。部门预决算编制的规范性、完整性和准确性不仅是财会人员一家之谈，还和各部门负责人及单位领导息息相关。应充分重视财务人才队伍建设，关注财务法律法规更新，及时安排相关培训，提高财会人员专业水平，同时向部门负责人和单位领导普及基本财务知识，强化内控意识，严肃财经纪律，划清财务法律红线，为更好开展预算监管提供组织保障。

四是不断完善财会监督的信息数据技术，为预算监管提质增效。随着信息技术水平的不断提高，未来财会监督面对的是物质流、价值流、信息流“三流合一”的工作场景，是对会计活动、财务活动、财政活动实施的全方位、全天候的实时在线监督，应不断健全并完善预算管理信息系统，提高信息获取效率，缩短监督成果反馈周期，全面提高监督工作的及时性、有效性，更好地服务财政预算管理改革。大力推进“业财融合”，利用财务共享的资源整合优势构筑业财结合、信息透明的数据系统，实现财务记录和业务资料共通共享及所有数据可追溯，保障信息的及时性和透明性，减少内部各单位、各部门之间的信息不对称，实现财务与业务一体化管控。■