国有企业管理人员经济责任审计评价标准

文/杨梨（重庆理工大学会计学院）

一、引言

经济责任审计作为一种审计监督手段，能够发现并矫正一些刚冒出来还未来得及发展的问题，避免问题继续蔓延，帮助国有企业完善制度，遏制违法违纪行为的滋生。

1999年颁布了《国有企业及国有控股企业领导人任期经济责任审计暂行规定》，从此经济责任审计开始走进大众的视野。2010年，国家又发布了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下称《规定》），新规对经济责任审计的相关内容进行了详细阐述。接下来的几年，党和国家将目标移向经济责任审计的全覆盖，以审计为着力点健全监督体系，并建立了中央审计委员会。

从以上举措可以看出，国家对国有企业管理人员经济责任审计的重视。管理人员经济责任审计评价是管理人员经济责任审计制度的中心，也是决定管理人员经济责任审计能否真正发挥作用的主要因素之一。因此，本文以经济责任审计过程中存在的问题着手，从审计人员应当如何正确把握审计评价标准的角度出发，提出三个评价标准的建议，分别为区分三个违纪违法行为、发挥国有企业在经济发展中的骨干作用和疫情期间对我国经济的促进作用。

二、国有企业管理人员经济责任审计的现状

1999年由中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台的《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，是我国最早专门针对国有企业管理人员经济责任审计的规定。

随着社会的不断发展，国家对国有企业经济进行了深度改革，陆续出台了《党政主要领导人员和国有企业领导人员经济责任审计规定》《党政主要领导人员和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》，这些规章制度体现了党和国家对于国有经济的重视。

随着一系列规定的出台，我们越来越能看懂国有企业管理人员经济责任审计。2015年，我国明确要求对国有企业实施全面审计，国有资产也涵盖在内，紧接着2016年要求审计部门五年内应当对国有资产至少审计一次。

经济责任审计作为目前对国有企业法人治理结构的重要组成部分，也是对管理人员实施监督管理的必须手段，在慢慢形成意识，经济责任审计的内涵也在随着力度的加深不断地发生变化。

三、国有企业管理人员经济责任审计的意义

国有企业管理人员经济责任审计作为我国独特的一种审计存在，它是由专门管理干部的组织和监督机关委派审计机关对国有企业管理人员在任职期间的法律法规执行情况、经济活动进行监督评价，所起到的作用是其他审计无法代替的。

从国有企业目前的发展来看，施行经济责任审计的意义主要体现在以下三个方面。

（一）促进党风廉政建设

管理人员在企业中掌握着各项经济工作统筹安排的权力，要带头做廉洁自律的表率，不做有损国有企业利益的行为。

通过经济责任审计，对管理人员任职期间的业务能力有一个较为客观公正的评价，政绩优秀的得到肯定甚至升职，违纪违法的受到查处，从而增强了管理人员遵守和执行法律法规的自觉性，让管理人员正确认识手中握有的权力，认真履责、依法行政，促进了党风廉政建设。

（二）加强管理人员监督管理

加强干部队伍建设的关键在于注重对管理人员的监督管理，通过建立科学合理的考核方式和健全的监督机制，约束和规范管理人员的行为。管理人员所做的经济决策、经济管理、经营管理目标实现情况等可以通过经济责任审计进行评价，如实反映管理人员任职期间的工作情况，能够根据其对干部进行选拔任用。同时对于其他人还有一定的警诫作用，能让广大管理人员受到教育，提高依法行政的能力。

（三）提高管理人员履行经济管理职责的能力

通过经济责任审计，一方面能够掌握人员管理的真实情况，可以获得关于管理人员任职期间客观的经济信息，如有不对及时进行干预；另一方面可以客观评价管理人员履行经济管理职责的情况，有助于管理人员树立科学的发展观和坚持正确的政绩观，规范管理人员的经济管理行为，实现民主决策、依法决策，提高管理人员认真履行经济管理职责的能力，有助于减少管理人员在决策上的失误，保障企业持续快速协调发展。

四、国有企业管理人员经济责任审计存在的问题

（一）审计资源紧张难覆盖

一是人力资源紧张，习近平总书记强调要推进审计全覆盖，经济责任审计的内容和范围也在扩大，与此同时，所需的审计人员数量也在增加，并且对审计人员的专业性也有了更高要求。

然而真实情况是，虽然审计人员的队伍在不断扩大，但是要满足经济责任审计全覆盖的要求还很难。另一个是经费问题，经费有限导致很多时候经济责任审计不能全面实施，只能以重点项目为主，给审计全覆盖的推进提高了难度。

（二）审计内容模糊难界定

尽管《规定》明确指明国有企业管理人员经济责任审计的大概内容，但只指明了大方向，具体在进行审计时很多内容都是模糊的，而且还存在审计人员对经济责任审计缺乏一定的专业性，容易只注重财务审计，而轻视了管理人员的管理职能审计等。另外，审计时的界定也存在一定难度，管理人员的任职期间不一定与同一个会计期间相吻合，经营成果不好界定，同时，一些历史遗留问题可能与多个管理人员相关，到底如何归属也很难界定。

（三）审计工作制度不完善

国有企业管理人员经济责任审计开展的年限还不算太长，因而制度不完善是新措施推行过程中必然会遇到的问题，新冠疫情期间这个问题尤其明显。经济责任审计时效滞后是制度不完善的一个明显体现，原则上是先审计后离任，但实际情况多数是管理人员已经离任了才进行审计，或者是在离任前才进行审计，任职期间的经济责任审计较少展开，减弱了经济责任审计本该起到的作用，也致使其时效性较弱。

（四）审计评价标准不健全

评价标准不健全是国有企业管理人员经济责任审计实施过程中最突出的问题，也是目前面临的最大挑战。人是很复杂的动物，在对他人进行评价时很难做到客观，被审计管理人员的职责与某些评价标准没有很强的关联性；执行过程中，缺少一套公正、客观、严格的标准体系。这就造成了不同的审计机关在相同的审计问题上给出的审计结果具有一定的差异性，进而会扰乱经济责任审计的正确性。所以，应该积极主动地构建一套合理、完整的经济责任审计评估标准体系，这是目前最紧急最需要解决的一个问题。

（五）审计结果使用不到位

审计结果的使用是对管理人员进行经济责任审计的主要目的，能够为管理人员的任职情况提供最直接的证据。

然而，从目前的使用情况来看，审计结果的使用率较低，很大可能会增加经济责任审计的风险。一是因为实际情况多为先离任后审计，导致对管理人员的追责力度不足，很难形成警醒他人的作用[1]；二是对审计结果的使用尚未实现透明化，审计机关进行经济责任审计后，需要将给出的审计结果送到同级政府，严重时还需要送到党委，同时还需提交给委托审计的组织部门，而在整个过程中审计结果不会公开披露，未能真正发挥经济责任审计应有的功能。

五、国有企业管理人员经济责任审计评价标准

评价标准就是判断问题严重程度的标准，换言之，也就是针对具体问题的完成程度。对于国有企业管理人员经济责任审计评价标准，学者间的观点也不尽相同。例如，肖蔚然[2]将其区分为强制标准、主观标准、行业或地区标准、历史标准和定性标准；郑淑萍[3]将其区分为国家颁布的法律法规、各部委颁布的法规与规范性标准、上级下达的任期目标经济考核指标、同行业管理规范准则四类。综合各学者提出的宏观评价标准，本文提出三个实施起来可具体参考的评价标准。

（一）区分三个违纪违法行为

2019年中办国办印发的《规定》，进一步指出了新时期经济责任审计任务的内核，充实和完善了相关的程序性要求，规范了审计内容，同时也增加了对经济责任审计工作的要求，重点体现在要求贯彻“三个区分开来”。新规中明确要求，“审计评价时，应当同明知故犯的违纪违法行为区分开来、同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来、同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”[4]。审计人员应当对各维度进行深入的分析研判，在全面充分审计查证的基础上，对于符合“三个区分开来”的情况，要多方面结合起来进行综合评价，例如政策、制度[5]，做到有记录、可追溯、可检查，使审计结果经得起推敲。

（二）发挥国有企业在经济发展中的骨干作用

企业的发展战略制定、经营管理决策皆与管理人员息息相关，所以除开最基础的财务审计，这些也都在管理人员经济责任审计的范围内，与之紧密相连。从管理人员经济责任审计的本质来看，我们需要重点评估管理人员对发展战略的制定是否合理、可行性与实现度如何，能否带动企业实现利润更上一个台阶，而这些就是国有企业在市场经济中所体现的正向作用。

因此，笔者将管理人员是否带领国有企业在经济发展中的发挥骨干作用作为其中一个评价标准。国有企业背靠政府，其区别于民营企业，在发展过程会受到许多限制，特别是涉及国计民生这类的行业，实现利润是其经营目标，但在追求利益最大化的同时，还需兼顾提高国家竞争力的职责，现阶段还是带领国家经济方式发生转变的主要率领者。

（三）疫情期间对我国经济的促进作用

新冠疫情的突然暴发，让本就处于萧条时期不景气的经济雪上加霜，疫情以让人无法想象的速度在全世界蔓延开来，社会全面停工停产，给经济带来了剧烈震荡。这种经济运行过程中的外部冲击，加上一些次生冲击，使经济动荡下滑，不确定性演变成确定性下行，乃至经济衰退[6]。

本次疫情迅速蔓延，国内外无一幸免，我国力图通过经济的休克疗法来抵抗疫情造成的经济“瘫痪”，在很大程度上展现了大国风范。因此，笔者认为，将管理人员在疫情期间促进企业经济不断增长作为一个评价标准，旨在于检验管理人员在面对突发状况时是否有一定的决策和抗风险能力。

六、结论

总而言之，对国有企业管理人员进行经济责任审计是依法行政的重要手段。

审计机关要依照相关规则认真完成审计，在开展过程中要做到认真不懈怠，要多思、多问、多想，务必按所需完成经济责任审计。在实施过程中要前移经济责任审计关口，优化经济责任审计程序，增加对经济责任审计结果的应用，发挥经济责任审计在约束管理人员经济工作行为中的作用，促使管理人员更好地履行自己的职责，实现国有企业经营管理目标。