提升审计整改能动性的思考

文/叶青（江苏省烟草公司南京市公司审计派驻办）

一、研究背景

2014年，国务院出台了《关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号），意见中指出：“要狠抓审计发现问题的整改落实，被审计单位的主要负责人作为整改第一责任人，要切实抓好审计发现问题的整改工作，对重大问题要亲自管、亲自抓，要加强整改督促检查，严肃整改问责。”

2015年，中办国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中指出“对审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题和提出的审计建议，有关部门和单位要认真研究，及时清理不合理的制度和规则，建立健全有关制度规定。领导干部经济责任审计结果和审计发现问题的整改情况，要纳入所在单位领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核的内容。要依法依规公告审计结果，被审计单位要公告整改结果。”

2018年，审计署《关于内部审计工作的规定》（审计署11号令）中提出：“单位应当建立健全审计发现问题整改机制，对审计发现的问题和提出的建议，被审计单位应当及时整改，并将整改结果书面告知内部审计机构，内部审计结果及整改情况应当作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要依据。”

以上提及的相关文件，均对审计整改、强化结果运用方面提出了要求，在指明审计方向的同时也赋予了审计新的历史使命。面对全新的形势、全新的挑战和全新的任务，内部审计部门应及时更新理念、调整思路、摆脱思维定式，更好地践行新理念，完成好审计整改这关键的“最后一公里”。审计整改工作是PDCA闭环管理中的最后环节，整改工作是否到位，直接关系到审计工作的目标、质量、成效以及价值体现。但是从目前实际工作情况看，对审计发现问题的整改效果却不尽如人意。因此，如何行之有效地推进审计整改工作，提高审计整改效率，更好地运用审计成果，更好地实现审计参谋助手的功能，成为值得关注并思考的问题。

二、强化审计整改落实到位的意义

（一）审计整改工作是法律法规的要求

《关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号）、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《关于内部审计工作的规定》（审计署11号令）等国家法律法规要求中，均提出要进一步落实好审计发现问题的整改工作。这些文件的出台，为今后审计工作的开展制定了原则，指明了方向，审计工作的重点不仅是审查揭露问题，更要关注问题整改落实是否到位，进一步建立健全整改责任机制，加强督促检查，强化严肃问责。

（二）审计整改是PDCA闭环管理的关键部分

内审工作大致可以分为审前准备阶段、审计实施阶段、审计报告阶段和审计整改阶段，这四个环节逻辑紧密、相互衔接、环环相扣，形成统一整体。在实际工作中，往往会出现“重问题，轻整改”的现象，其实，发现问题只是完成了审计工作的前半段，只有将发现问题落实整改到位，整改审计项目才能形成完整的闭环，审计的增值服务效能才能更加充分发挥并体现。

（三）审计整改落实是提高被审计单位管理水平的有效途径

审计工作好比医生，望闻问切是查询病灶的手段，治病康复才是需要达到的最终目的。明智的被审计单位应该是乐于接受审计，积极按照审计提出的意见和建议加以整改。通过审计体检，可以提升企业规范经营意识，改善内部控制水平，提高经济效益增长，保持企业持续健康平稳发展。

三、审计整改不到位表现形式

近年来,审计部门加大了对审计发现问题跟踪督查的力度，各被审计单位（部门）也提高对审计整改工作的认识，取得了一定成效。但是,“屡审不改”“屡审屡有”“屡审再犯”“屡审屡犯”的现象仍然存在,主要表现形式如下:

（一）选择性整改

在现实工作中，会存在审计整改避重就轻的情况。对于一些小问题较为容易整改的,可以及时进行纠正;对于一些较为复杂的问题,整改工作未涉及核心实质性的关键，只是浮于表面;对于一些以前年度发生的历史遗留问题,往往会存在“新官不理旧账”，逃避自己的责任。

（二）整改不彻底

有些问题的整改措施只是敷衍地写了一些内容，如同“蜻蜓点水”, 其实只是“治标不治本”，由于整改并未触及制度修订、考核问责等深层次的原因,今后同类问题发生的概率仍然较高。

（三）整改不作为

少数被审计单位对审计检查出的问题整改工作不重视,责任意识不强,分解落实不到位，存在拖延甚至拒不整改现象。

（四）难以整改

有一些历史遗留的难点问题，这些问题由于形成原因较为复杂、存在时间较长等因素，导致整改率普遍偏低。还有一些问题属于已成为既定事实而无法整改。

四、审计整改不到位原因分析

（一）整改意识不足

在实践中，部分被审计单位（部门）存在重审轻改的态度，在审计进行中，都较为慎重小心，在审计结束报告出来后，却懈怠推诿，认为审计就是查错找碴，接下来的整改工作就是审计部门的事情，没有认识到实施部门才是整改的主体责任部门，更没有意识到通过整改可以帮助自身改善管理、防范风险、提高效益，导致被审计单位在整改过程中的积极性和主观能动性不能充分调动。

（二）整改及考核机制不健全

由于整改体质机制的不完善和不健全，会造成整改标准不统一，整改流程不明确，责任划分不明晰等问题，被审计单位是否真正落实审计整改工作，落实的成效如何，由于没有对应的奖惩措施，难以保证整改质量；另外，由于考核机制不健全,未将整改落实情况与绩效考核相挂钩，未触及个人的利益，审计工作的权威性不能充分发挥。

（三）审计建议可操作性不强

当前随着审计全覆盖的要求，现在的审计工作不同于传统审计仅局限于财务收支方面，而是更多地向管理审计、效益审计方面拓展。由于审计人员知识水平、业务能力、实践经验等因素的限制，发现问题定性更侧重于偏向问题的具体表现形式，没有能透过现象看本质，追根溯源，从而导致提出的审计建议空洞不切实际，无法解决工作实际问题，从而不能引起被审计单位的重视，更不会采纳。

五、“三大着力点”构建全新审计整改体系

在详细分析现状、深入剖析原因的基础上，笔者运用“三大着力点”，构建全新审计整改体系。所谓“三大着力点”，就是以质量改进为基础，以机制完善为保障，以系统建设为载体，通过全过程闭环管理，实现审计整改的督促，确保审计成果转化为管理成效。（见图1）

图1 “三大着力点”审计整改体系

（一）质量改进，提升工作效能

1.优化整改流程，将指导、服务及监督融入其中

目前普遍的审计整改工作流程为：下发审计报告、被审计单位开始整改。但从实际工作来看，这样的流程过于简化。审计部门应将指导、服务与监督同时融入整改工作之中，需要进一步细化工作流程，形成完整闭环，具体流程见图2。

图2 审计整改工作流程

首先在审计报告送达后，应向被审计单位（部门）下达审计整改通知书，整改通知书上需明确要求整改的问题清单、整改要求、整改期限等，审计部门与责任单位（部门）应共同签字确认，明确责任；其次要求被审计单位（部门）在30个工作日内，向审计部门上报审计整改方案；接着审计部门对整改方案进行审核；在审计整改通知书下达之日起3个月内，要求被审计单位（部门）上报审计整改报告及相关整改佐证资料；审计部门在收到审计整改报告之日起1个月内，要及时组织开展后续审计“回头看”，最终出具后续审计报告。

2.提高审计报告质量，奠定整改基础

在审计报告中提及的每一个审计问题要描述完整、表述清晰、定性准确、有依有据，提出的建议不能泛泛而谈，生搬硬套，而是要站在管理者的角度，剖析问题产生的根本原因，找出问题的症结所在，从完善体制、机制、制度层面提出具有建设性、针对性、实效性和可操作性的审计建议，同时，要加强与被审计单位的沟通交流，切实可行的审计建议往往能获得被审计单位的认可,使他们能意识到审计工作确实是帮助他们规范管理、防范风险，从而提高整改能动性，起到“对症下药、药到病除”的功效。

3.提升审计队伍素质，增强综合素质

从发现问题的定向、提出建议的精准、到督促落实整改，审计工作离不开审计人员的专业判断，这些都与审计人员自身能力密不可分，所以需要不断地提高审计团队的业务素质和综合能力。一是要政治合格，加强思想淬炼、政治历练，强化宗旨意识，提升服务能力。二是要加强学习，通过职称及职业资格考试，克服“本领恐慌”，缓解“能力焦虑”，增强“履职底气”。三是做好职业生涯规划，重视实践锻炼，积累总结工作经验，提升沟通协调、调查研究、综合分析、解决问题的能力和水平。

（二）机制完善，提供制度保障

1.建全审计整改制度，明确整改标准

为使整改工作顺利运行、高效运转，制度保障是不可缺失的。在本单位上级主管部门下发的整改工作意见中，对有关问题的整改政策和标准进行了明确，为整改工作的开展理清了思路，指明了方向。本单位组织全体审计人员共同认真学习了相关文件制度，在此基础上，联合人力资源处、纪检监察处，共同制定了本单《审计整改工作暂行办法》，在办法中，明确了部门的工作职责、整改标准、工作程序、考核问责等相关内容，为审计整改工作提供强有力的制度保障，建立整改长效机制。

2.建立考核问责体系，明确赏罚标准

在本单位制定的审计整改工作暂行办法中规定：将整改情况跟踪检查结果纳入《基层单位组织绩效考评指标》和《市局（公司）机关处室（中心）组织绩效考评指标》中进行考核，对有审计整改事项未完成的，按项扣分；对审计整改率达100%的，适当加分；对存在反复出现、屡审屡犯未整改事项的，按项加倍扣分。同时，对不按规定期限和要求进行整改的单位（部门）要进行责任追究；对审计查出问题整改落实不力、造成重大影响或损失的单位（部门）要按照有关党纪政纪和法律法规，对有关责任人进行问责；对拒绝整改、拖延整改的单位（部门）要从严问责，并在一定范围内通报批评。建立审计考核问责的硬约束机制，是落实整改方案、提高整改质量、实现整改成效的必然要求。

3.施行审计公告，增强审计威慑力

在本单位发布的审计结果公告暂行办法中，包含了公告的类型、内容、范围、形式、程序等内容。实行审计信息公开化，是审计工作发展的必然趋势，通过对审计工作发现的问题以及整改情况进行公示，使整改置于广大职工的监督和关注之中，以公开促整改，是实现审计“排雷兵”功能的有效途径。

（三）系统建设，技术支持监管

1.构建审计整改工作模块，固化整改流程

设想结合本单位综合管理运行平台，构建审计整改工作模块。将（五）1（1）中提到的审计整改流程，全部在系统中实施，设置好各个阶段的规定时间，系统将自动触发工作待办事项，并发送短信提醒责任部门负责人进行办理，待整改期限全部结束后，系统还将自动发布审计结果公告。

2.利用审计整改情况，防控企业相关风险

可以运用审计信息大数据，通过大数据系统的统计分析功能，根据年份、被审计单位（部门）、风险发生的频次、问题影响程度等不同维度，自动展示不同维度审计发现问题的清单及审计项目整改完成率，通过穿透查询，掌握企业运行中风险监管重点，整改率不高的领域可以作为下一次审计关注要点及重点。