农村集体产权制度改革存在的问题与对策研究

付国艳

（吉林省梅河口市康大营镇人民政府 吉林梅河口 135015）

引言

农村集体产权制度改革，是农村改革中具有“四梁八柱”性质的重要改革，是实施乡村振兴战略的重要制度支撑，是巩固社会主义公有制的必然要求。着力推进农村集体产权制度改革，对于切实维护农民合法权益，增加农民财产性收入，让广大农民分享改革发展成果，如期实现全面建成小康社会目标具有重大现实意义，是适应健全社会主义市场经济体制的新要求。不断深化农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现的形式，盘活农村集体资产，构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性，又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制，对于坚持中国特色社会主义道路，完善农村基本经营制度，增强集体经济发展活力，完善乡村治理体系，引领农民逐步实现共同富裕具有重大意义。

一、农村集体产权制度改革的现实诉求

新型城镇化与传统城镇化有一定的区别。新型城镇化作为稳定经济增长、调整产业结构、扩大内需的重要举措，能够更好地促进消费和投资，促进农业现代化和产业信息化的发展。随着我国对新型城镇化建设重视程度的加强，越来越多的农民成了城镇居民，在新型城镇化建设过程中政府对农村土地进行了大量征用，导致新型城镇的空间向农村地区延伸。在这一过程中，部分农村成了城镇建设的重要组成部分，进而带来了一系列行政体制机制方面的变化，比如原来的村委会变成了居民委员会或街道办，这种变化并不是名称上的改变，而是涉及行政管理体制内部的变化。为了适应新型城镇化发展，必须对原有的农村集体经济组织进行改革，以保证其能够承担起新型城镇化建设的各项任务。但是在新型城镇化建设进程中，由于法律和机制等诸多方面的复杂因素的影响，造成原有的农村集体产权权属并不明确，很难适应当前市场经济的发展需求，也不利于新型城镇化建设。在这一现实背景下，推进农村集体产权制度的改革，解决农村集体产权存在的问题，激活农村集体产权活力，为新型城镇化建设提供良好的制度基础和经济环境，是当前面临的现实课题。

二、农村集体产权制度改革存在的问题

（一）农村经济管理体系不健全

农村经济管理部门主要负责农村经济的组织建设，还负责与农业社会化有关的建设工作，包括合同管理、集体资产管理等。在改革的过程中，经营管理部门发挥着十分重要的作用。但是，在新一轮的机构改革完成以后，许多农村地区的经营管理体系需要进一步完善，比如，管理者所承担的职责和机构本身的性质不相匹配，工作人员传统的工作形式无法完成现在需要承担的任务量等。

（二）集体土地产权主体不明晰

根据我国有关法律法规，农村土地属于社会主义公有制，具体分为国家所有和农民集体所有。但在实际中，集体的法律概念模糊，集体土地产权主体不明确。由于法律对于集体土地产权主体并没有明晰，导致了一系列的产权归属问题。随着农村经济的不断完善，农村集体经济组织的权能进一步弱化，而农村集体经济组织与村两委之间的关系又比较紧密，这也进一步弱化了农村土地所有权主体，难以切实保障农村土地所有权的权能。在土地管理层面，国家与集体相比显然在土地管理过程中处于强势地位，因此，农村土地所有权主体更多是由国家来决定，由于集体土地产权主体不明晰而导致农村集体土地在流转和征收过程中，农民的正当权益难以得到有效保障。

（三）劳动力不足且质量低

虽然在工业发展和增长的过程中，创造了许多就业机会，但仍然存在很多问题，比如以下两种：一方面，村庄大量青壮年劳动力外出，留守村庄的劳动力不足，尽管集体经济组织招聘了部分65 岁以上村庄留守老人工作，但此部分劳动力不能购买保险，福利问题也不好解决；另一方面，当前集体经济组织中的人员素质普遍偏低，村干部谈及集体经济组织中的人员现状，认为留在农村的，90%是被市场淘汰的，其余是没有进入市场的劳动力。低素质的劳动力不适应现代农业的发展和集体经济组织的市场化经营。因此需要引进大量的优质劳动力，同时也需要有技能的专业型劳动力的支持。

三、深化农村集体产权制度改革的对策建议

农村集体产权制度的改革是一项十分重要的变革，这是因为改革涉及到广大农民的切身利益，与此同时，它所带来的影响也是十分重要的，十九大明确提出农村改革的重中之重就是集体产权制度的改革，为了能如期高质量地完成这项重要的改革任务，提出如下建议。

（一）健全农村经济管理体系

完善农村经济管理体制，有利于有针对性地引进人才，有利于政府更好地履行职能。主要体现在以下几点：1.有关部门应该更加明确村社之间存在的关系，使集体经济的组织管理制度得到进一步健全。此外，基层组织还应该明确村两委和集体经济组织之间存在的关系，如果存在交叉任职情况，理事会的成员应该多由专业人士或者村民代表来担任，以此来降低决策出现偏差的可能性。2.加强改革的顶层设计。增加市级农经编制，安排专业人才对农村经济进行管理，政府部门应进一步加强队伍管理，在农村地区逐步形成权责一致、职能明确的管理系统。但在改革的顶层设计中需要注意运用法制方式，用法制方式凝聚改革共识。集体经济股份合作社的有效运转，依赖于法律建设基础上的制度设计。一是出台认定集体经济组织身份的法律法规。二是出台关于成员身份界定的指导性文件。三是给予集体经济组织税收优惠等政策扶持。以此来提高和保障改革带来的红利，充分调动农民参与改革的积极性。

（二）确定土地产权主体

农村土地产权主体不明确不仅是农村土地制度改革的一大障碍，而且对农村集体产权制度改革产生影响。因此，有必要将确定土地产权主体作为农村集体产权制度改革的重要目标。一要形成”三权分置“的格局，完善”三权分置“办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，因此必须对各级政府进行土地权利限制，通过法律形式确保农民对土地的使用权利，并进一步明确农民的土地承包权利、土地经营权利。二要通过法律形式进一步固化土地产权主体。国家相关法律规定，农民集体是农村土地权利的主体，但由于农村土地产权当前比较混乱，而且很多学者对于农民集体这一概念还持有不同观点，因此首先就要对农民集体进行概念解读，并明确农民集体是在行政村内具有独立民事能力的全部公民。只有明确农民集体这一概念之后，才能让农民集体成为农村土地产权真正的主人，才能为农民争取最大的利益。

（三）调动各方力量，凝聚改革动力

用多种宣讲方式和传播途径将这项改革所产生的重要意义传播给民众，并进一步加强对相关政策的解释，使基层干部与人民群众更加深刻地了解这项改革的重要意义，并将其落实到位。可以从以下几方面着手：1.充分尊重农民的意愿且激发农民的主动性。在改革的过程中，有关部门应该更加广泛地征求民众的建议，使改革能够满足农民群众的需求，并能够体现农民群众的意志。政府部门应该营造好改革氛围，帮助基层干部消除顾虑，使各地区人民更加积极主动地参与改革，省级部门需要对基层改革进行有效的指导与监督。2.加大对农村集体经济发展的扶持力度。一是减轻税费负担。对新型农村集体经济组织按照股份向成员分配收益，将个税征收暂时延缓。二是落实发展用地。总结土地制度改革试点经验，加快推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，通过留地安置补偿、开发集体经营性建设用地、盘活宅基地复垦形成的节余建设用地指标等途径，为集体经济组织统筹安排落实发展用地，用于发展产业项目。

（四）科学设置股权规范管理

在大力改革农村集体产权制度的过程中，应以科学合理的方式设计股权规范管理，将农村集体经营资产利用份额、股份等形式科学地量化至人和户，使广大农民群众可以作为农村集体经济的受益者、所有者。为切实维护好广大农民的切身利益，在改革的过程中，就要明确产权范围，将其控制在农村集体经济组织内部范围，对于股份流转来说，也仅可在内部实施，以保证所产生的风险均在可控的范围之内。设置土地股、人口股、劳动贡献股等，科学明确不同股占据的份额。在量化集体资产为股权后，集体经济组织应将股权证书出具给股东，股东享有参与管理、凭证分红等权利。集体股权的分化应遵循资产量化、股权设置、股权管理的原则进行，应全面清产核资农民集体所有的非经营性资产、经营性资产、资源性资产。村集体经济成员应结合村内实际情况，在以成员股为主的情况下，决定股权设置方案。在量化集体资产为股权后，应进行静态管理，人口增减的变动不应作为调整股权的依据。

（五）优化土地补偿制度

土地补偿是土地征用的关键环节，也是保障农民合法权益的重要手段和措施，土地补偿多少直接关系到农民的未来生产和生活，因此，必须对当前的土地补偿制度进行优化。提高农民土地补偿制度的合理性，是促进土地征用顺利进行的前提。在具体做法上，一要坚持公平公正的原则，在对农村土地征用之前，聘请第三方机构对所征用的土地进行科学评估，在评估过程中既要考虑到市场因素，也要考虑到农民的未来发展。由地方政府根据相关法律规定来制定相应的赔偿标准，并对补偿计划进行公示，接受广大人民群众的监督，同时在土地征用过程中，也要考虑到土地的未来增值收益，坚决杜绝以低收高卖的方式赚取差价，应将土地未来增收收益作为土地补偿的重要组成部分还给农民。二要加大对补偿后资金的监管，在土地补偿发放过程中，容易出现补偿金被截留和克扣的问题，这些问题的出现会侵害农民的切身利益，在补偿金发放过程中，纪检监察部门要对补偿金的流向进行严格监管，确保补偿金能够发放到位。

（六）积极研究和探讨产权改革后集体资产的保值增值问题

在积极开展调研的基础上，构建农村股份经济合作社服务平台，通过上级政府的引导和支持，就本区域内所属的农村股份经济合作社进行整合和统一规划，以便选择更好的项目去进行建设和发展。要让农民真正地成为集体经济的投资主体，通过不断地适应市场经济的发展，去推动经济增长方式的转变，保证集体经济的后劲，为今后的发展夯实基础。除此之外，还要注重产权制度的改革问题。通过农业要素的进一步流动，去推动农业集约化、产业化及规模化的经营发展。这也是引导农民群众向二三产业转移的有效选择，是推动区域经济向更加开放的经济模式转变的合理路径。

（七）在试点中促进股权改革

农村股权制度改革试点工作的开展，可以促进农村股份合作改革工作，在充分贯彻股权制度之后，农民能在集体产权经济组织中享有担保、占有等权利，这样能更好地推动农村集体产权制度改革的顺利开展。另外，在改革农村集体产权制度的过程中能及时发现经济权属较为模糊等问题，并在第一时间解决这些问题。在对集体资产登记之后，可以提高其透明性和公正性，促进农村集体产权制度的改革，能让农民切实了解各个款项均用在了何处，农民也可获得较高的分红。

四、基层推进改革的效果分析

（一）促进集体资产保值的同时，增加了群众的财产性收入

随着集体产权制度改革工作的落实，在很大程度上实现了“资产变股权，农民变股东”的预期目标。在这种情况下，一方面增加了村资产管理者的责任与压力，促使其更为积极主动地去探寻集体资产增值的方式方法。另一方面，随着集体收入的不断增加，群众也有了更为可靠的增收渠道。例如A 市街道的某个村在改革之后，通过与高校之间的合作，投资成立了食品科技有限公司。通过开发农业产品，实现了集体资产的增加与创收，这在以往单打独斗式的发展过程中是难以实现的。

（二）科学确认成员身份，厘清集体成员边界

坚持“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累贡献大小，科学确定成员身份，进一步厘清成员边界，明确集体成员与社区其他居民之间的权利关系，合理保障成员的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权利和对集体经济活动的民主管理权利。

（三）规范资产处置程序的同时，增强了村民的民主意识

随着农村集体产权制度的不断变革，集体资产转化为了股份，除此之外还建立起了资产评估、登记管理、集中采购等相关制度，这也在一定程度上促进了更为严密规范的资产处置程序的完善。在此基础上，各村也都建立了理事会、监事会、股东代表会的股东大会等管理机构，并明确了各自的职责和工作制度，这对于提升集体资产的经营管理水平也是大有裨益的。保证了公开民主的风气，贯彻了改革的始终，通过公开透明的管理方式，也极大地得到了村民的认可与支持。

（四）管好用好集体资产，促进资产保值增值

通过清产核资，摸清了集体家底，理清了资产权属关系，实现从过去的“混着过”到现在的“明算账”，干部清白群众明白。健全“三资”管理制度，规范资产处置行为，有效防止集体资产被平调、侵占，村民吃上“定心丸”，基层干群关系融洽。

五、结语

在新型城镇化背景下，要实现城乡之间的生产要素的合理流动，必须加快推进农村集体产权制度改革。国家要加强对农村集体产权制度改革的顶层设计，明确农村集体产权制度改革的目标，地方政府要落实好农村集体产权制度改革的政策任务，结合本地农村集体产权制度改革的实际需要，出台相应的配套措施，搭建农村产权交易平台，加大对农村产权交易平台的监管力度，让农民在新型城镇化背景下，从农村集体产权交易和流转中获得实惠，增加农民财产性收入，增加农民收益。