“海洋命运共同体”背景下微塑料污染的联动防治

郑 楠

(上海海事大学 法学院,上海 201306)

近年来,“海洋命运共同体”呼声高涨。“海洋命运共同体”作为“人类命运共同体”共商共建共享原则在海洋领域的具体适用与发展,是为了解决海洋污染问题提出的中国方案,为解决日趋严重的海洋微塑料污染问题提供了新思想。从“单一主体导向”到“多元主体共治”的转变具有时代意义。[1]顺应习近平总书记提出的构建“海洋命运共同体”大背景,现存的单一治理模式已不能满足全球海洋环境的治理需求。现如今,我国应联合各缔约国、非政府组织、联合国环境规划署(United Nations Environment Programme,简称UNEP)、民间社会组织等各方力量,在多主体之间形成相互平等、相对独立、相互联系的友好关系,最终实现协同合作治理,为缓解海洋微塑料污染提供一种新思路,也是顺应时代潮流的必经之路。

1 现行国际法下海洋微塑料污染共治面临的问题

1.1 全球海洋生态环境治理体系的碎片化严重

全球海洋治理体系的碎片化是阻碍共治模式建构的重要问题之一。其中,碎片化现象主要体现在国际法与国内法在适用上存在差异,以及国际组织之间的职能存在重叠。

首先,《联合国海洋法公约》作为治理海洋生态环境最权威的国际立法,鼓励各国通过区域合作的方式防治海洋环境污染,为国际合作提供了法律制度的基础,被誉为“海洋宪章”。截至2016 年,《联合国海洋法公约》共有167 个缔约国(组织),是参与人数众多的一部国际法公约。《联合国海洋法公约》于1996 年起对我国海洋行为产生约束力,但由于我国国内法与《联合国海洋法公约》在法律适用上存在差异,导致我国在处理国际海洋环境污染问题争端时适用何种法律无从考察,过度依赖本国法将会导致国际法的设立形同虚设。例如,针对海洋环境污染损害问题,《中华人民共和国海洋环境保护法》中规定,由受害方对环境损害程度和数额承担举证责任。栾某某等21 名养殖户诉康菲和中海油有限公司海上污染损害责任纠纷案中,青岛海事法院便因原告主张溢油事故造成其养殖损失的证据不足,判决要求康菲公司与中海油公司承担连带赔偿责任的诉讼请求不予支持。而《联合国海洋法公约》却将举证责任转移到加害方,这与我国法律规定各执一词,导致相同的案件事实,如依照国际《联合国海洋法公约》得出的判决结果截然相反。国际与国内法律规定的冲突,一方面不仅阻碍构建统一的全球海洋生态环境治理体系,另一方面也不利于多元主体共治模式的建构。

其次,联合国海洋治理机构众多,而众机构间具有不同的利益观且缺乏协调性,阻碍了机构间的协作。例如,国际法院、国际海洋法庭、国际仲裁庭都对国际海洋环境污染争端享有管辖权[2],这极易造成一案多诉多判决现象,不利于建造一个统一化的纠纷解决机制,不能有效保障多元主体协作治理的成功推进。

1.2 信息交流制度缺位

以多元主体共治模式解决环境污染的本质问题,就是如何有效平衡主体单方利益和社会总体利益。当二者发生冲突时,单纯依靠道德约束行为主体无济于事,需要建立海洋流域内的国际环境信息汇报和交流机制,为有效落实责任追究制度提供相应的证据支持,也为帮助其他权利主体行使监督权、提高其履约积极性提供前提条件。但现阶段针对海洋微塑料治理问题,国际上尚未建成一个系统化的信息交流制度,各方主体之间消息闭塞,没有专门机构对各国信息进行收集、整理、分析、公布,这极大阻碍了共治模式的构建,甚至会出现其他成员国为获取相同信息而再次消耗资源的现象。因此,各方主体间信息不共享是治理海洋污染不可规避的重要问题。

1.3 国际监测和分析标准不统一

2019 年,我国生态环境部在《中国海洋生态环境状况公报》中将海洋微塑料列为新型的海洋环境监测内容。[3]作为一项新兴的监测事项,各国监测手段不尽相同,但在国际上仍缺乏一套统一的监测和评估标准来应对国际相关事务。具体而言主要表现为:微塑料来源不同导致其自身分布、大小、组成元素等也不尽相同,现阶段国际上只针对最基本的研究方法达成一致,而对不同介质中微塑料样品的定量和定性,仍没有一套完善统一的标准化监测技术可以对其进行样本分析,监测数据缺乏可比性,阻碍了国际多元主体进行经验交流,不利于国际社会防治措施共享局面的形成。

1.4 多国资金技术发展不平衡

治理海洋微塑料污染以减少塑料制品的生产与排放为最基本的治理措施。研发易降解、可回收的塑料替代品,不仅可以满足人们正常的生活所需,也可减少塑料制品的产生,从源头有效治理微塑料污染问题。但塑料替代品的研发离不开高超的科学技术和庞大的资金链条支持,现如今各国之间资金、技术发展极不平衡,大部分国家无力负担。近期我国科学家团队研发了具有仿生结构的高性能可持续结构材料,其相较于石油基塑料有更好的机械与热性能,有望成为塑料替代品。[4]如何制定有效机制在保证发达国家自愿利用本国资源和经济优势开展研发治理活动的同时,又确保其愿意将研究成果与国际社会成员共享体现大国担当,在平衡发达国家与发展中国家共同利益的基础上进行多方主体协商共治,是目前国际社会亟待解决的事项之一,否则一再消耗发达国家的资金储备而不赋予其相应的优待政策,有违公平原则,甚至会加剧海洋生态环境的污染。例如,在西北太平洋行动计划(NOWPAP)中,以中国为代表的大国虽自愿支付因他国“搭便车”行为带来的额外治理成本,但长此以往不仅会助长“搭便车”现象,而且会降低海洋生态环境的治理效率和效果,不利于共治模式的构建。同时,由于受资金和技术发展不平衡等国家综合实力的影响,西方发达国家主导着全球海洋治理的全过程,导致一些发展中国家在参与国际海洋法规的制定中不得已依附于某些大国,丧失其在构建全球海洋治理体系中话语权的平等性与中立性[5],阻碍“共商共建共享”原则在海洋领域的具体适用。

海洋微塑料污染关乎全球共同利益,采取共治模式对其进行防治,符合“海洋命运共同体”大时代背景。因此,建立和完善全球海洋生态环境共治模式,对于实现海洋资源和环境的可持续发展具有重要意义。

2 全球海洋生态环境共治模式发展的现实需要

2.1 有利于实现代际公平

“代际公平”是指人们在利用自然资源的过程中,要以追求自然资源的合理分配为基本行为准则,使后代在利用自然资源时仍然存在大量优质资源可供选择。其作为衡量可持续发展的重要标准之一,长期以来受各国普遍追求,共治模式的建构有利于实现代际公平。

共治模式下要求各成员国积极参与海洋环境的协同治理,其中主要包括技术共治与信息共享。首先,国与国之间通过技术交流,一方面可以事前提高资源的整体利用率,减少资源的过度消耗,从根本上为后代积攒更多可以利用的宝贵资源,实现代际公平;另一方面,就事后已经造成的环境污染问题,可以通过技术手段做到有效治理,最大限度地缓解因非法排塑、过度开采等一系列不合理行为对海洋环境资源造成的损害。其次,实现代际公平离不开大数据的支持,而共治模式的建构有利于实现信息的共享。

总之,共治模式的建构有利于各主体之间分享权力、维护权益、共担风险,在协商中群策群力,共同维护集体利益,实现资源的合理分配,最终实现代际公平,顺应可持续发展理念。

2.2 有利于缓解“搭便车”现象

海洋资源是具有非排他性、非竞争性的公共物品[6],世界各国人民都有权享受因海洋环境带来的经济效益与生态效益。但受益主体的广泛性和不特定性导致多数承担环境保护责任的潜在付出者在享受效益的同时,都不愿以牺牲自身财力和精力为代价,换取同一领域人们对利益的共享,这使得各主体履责主动性降低,“搭便车”现象突出。

共治模式下强调各成员国在共享收益的同时,也要共担环境保护责任。具体而言包括两个方面:第一方面是承担责任的集体性原则,当一定空间环境单元内海水受微塑料污染质量严重下降时,处于单元内的各主体都有义务对区域内整体环境质量负责,而非对其自身造成的损害负责;第二方面是实施责任的区别性原则,受各国自身发展条件的制约,承担平均责任显然有悖公平原则,无疑会加大发展中国家的经济压力,因此各国在承担集体责任的基础上,要充分考虑资源使用量、废物排放量等多重因素,根据用益权分配具体责任,为成功有效地协同其他成员国共同修复海洋环境奠定基础。综上所述,共治模式的构建有利于明确环境保护责任主体的具体义务,缓解“搭便车”现象。

2.3 有利于整合国际海洋环境多层次治理体系

全球化进程的加速和国际政治经济格局的变化,导致参与治理的主体从一国政府单一治理向多元化主体共治转变,非政府组织、国际组织逐渐出现在人们的视野中。但各主体之间由于利益诉求不同,决定时难以形成统一的规范,且同一系统内部各主体之间又缺乏有机的联系和合作,最终作出的决定又具有排他效力,因此,治理碎片化严重。

共治模式下强调各主体之间形成以联合国为中心的全球海洋治理体系,打破原有各国或组织之间各自为政、相互排斥的格局,为多元主体提供一个平等协商、互利共赢的平台,多国享有话语权为国际合作提供经济、政治、技术支持。同时,通过对各国主体活动进行监督与执行来规划各国行为规范,形成一整套完备的合作机制,为促进国际海洋环境多层次治理体系一体化提供制度保障。

3 跨界污染防治可资借鉴的主要经验——《蒙特利尔议定书》的平行适用

大气与海洋极具共性,主要表现在以下两方面:其一,气体与液体都具流动性。这使得当某一区域内的气体或海水受到污染时,整个大气或海洋系统都会受到影响,治理大气和海洋环境必定需要多国或多组织之间协同合作。其二,气体与液体都具整体性,不具区域划分。海洋空间的方方面面是相互关联的,跨界河流是全球人民共同的财富,各沿海国在海洋资源开发利用等方面拥有共同利益的同时,对治理海洋环境污染也要承担共同责任。综上所述,海洋微塑料污染与臭氧层空洞、全球气候变暖一致,都属于跨界性的环境污染问题。《蒙特利尔议定书》作为治理臭氧层空洞而形成的多边环境条约,自1987 年通过至今,共经历过5 次重大调整和4 次修订[7],制度的不断优化导致现阶段已经形成较为成熟的治理模式,也取得了优越的治理成效。利用10 年时间,氟氯烃和哈龙等物质的总体消耗量成功削减75%以上[8],成为解决环境治理问题的成功典范,值得借鉴。

3.1 《蒙特利尔议定书》首次采用“共有但有区别原则”

依据《蒙特利尔议定书》第五条规定,“共有但有区别原则”是指为平衡发展中国家经济发展与环境保护的冲突,在要求发达国家控制臭氧消耗化合物期限的基础上,额外赋予发展中国家10～15 年宽限期。同时,《蒙特利尔议定书》要求发达国家缔约方每3 年向多边基金投入专项资金,用于对发展中国家财政和技术上的帮助,通过国际援助提高弱势缔约国的履约能力,共同实现最终的治理目标。“共有但有区别原则”的适用可以有效排除发展中国家缔约顾虑,方便更多主体自愿主动参与环境治理,是国家间采取联动防治的原则保障。

3.2 《蒙特利尔议定书》形成健全的汇报和遵约制度

依据《蒙特利尔议定书》第七条规定,所谓汇报制度是指各缔约国有义务将本国基准年份管控物质的预期生产和进出口情况,以及每年实际生产和进出口情况上报至不遵守情势程序履行委员会审查,同时将相关数据提交到缔约国会议,作为评价缔约国是否遵守议定书的审核依据。不遵守情势程序履行委员会和缔约国会议作为国际审查机构,承担汇总和评估各缔约国履约情况的责任,有利于形成各阶段更直观的全球治理成果数据分析结果,为环境共治提供全面的数据支持;同时,通过汇报、披露手段,有利于增强各缔约国的履约能力,达成相互监督、合作的效果,为环境共治提供制度前提。

而“不遵守情势程序”是为保障议定书的有效推进而设立的专门程序。[9]具体而言,履行委员会首先主要负责审核各缔约国提交的数据汇报结果,然后就不遵约情况的处置向缔约方会议提出建议,最终再由缔约方会议决定通过何种方式向不遵约国家提供支持,促使议定书规定的控制措施得到有效实施。不遵守情势程序通过组织间的有机配合和向不遵约国家提供必要支助等方式,保障防治措施的施行,为环境共治提供程序经验。[10]

3.3 《蒙特利尔议定书》兼采用贸易手段推动实现各国的普遍参与

《蒙特利尔议定书》第四条规定,限制缔约方与非缔约方开展与臭氧消耗化合物相关的贸易活动[11],通过禁止向非本议定书缔约方进出口受控物质的方式,促使希望使用氯氟化碳的国家努力成为《蒙特利尔议定书》的缔约方,自愿接受国际社会对其臭氧物质消耗量和生产量的控制与监督,推动多方主体共治模式的实现。

综上所述,《蒙特利尔协议书》强调将大部分国家纳入公约,发挥各缔约国的优势,联合对臭氧消耗化合物加以控制。其相关规定从原则、制度、程序等角度,推进“海洋命运共同体”下多元主体共治模式的发展。而治理海洋微塑料污染与治理大气污染有异曲同工之妙,因此,将《蒙特利尔协议书》中的防治措施平行适用于防治海洋微塑料污染具有可行性,为跨界海洋微塑料治理提供建议。

4 跨界海洋微塑料治理的实现方式

为保障以协商共治的方式解决微塑料污染问题,通过国际协约、法律法规体系约束和规范各方主体的行为不可或缺。但由于海洋微塑料污染的不断加剧和共治主体的多元性,必须以专门立法的形式取代分散式管理模式。借鉴《蒙特利尔议定书》的成功经验,从事前预防和事后治理两个角度入手,规定各阶段防治主体的具体职责以及相关机制,如环境信息通报机制、全程追踪机制、技术贸易协作机制、企业融资机制、责任追溯机制等,为共治模式的建构提供政策性路径指引。

4.1 构建多元主体事前预防机制

为避免海洋微塑料污染的进一步加剧,联系多元主体建构事前风险预防机制,从污染源头防患于未然,最大限度避免事后损害结果的发生显得尤为重要。风险预防原则作为环境保护的一项重要原则和措施,其在实施与执行过程中也需要国际合作。[12]

4.1.1 构建责任共同体,完善共治模式下对各主体不遵约行为的区别化惩戒机制

“海洋命运共同体”以“利益共同体”与“责任共同体”为其基本内核。其中,以责任共同体为基础,责任共同体构建的缺失则无法构建利益共同体,更何来命运共同体之说。[13]责任共同体从维护国际社会长远利益出发,强调“个体权利”对“整体权利”从认同到协同的责任建构。[14]构建责任共同体应以统一详尽的惩戒机制为前提条件。

虽《联合国海洋法公约》第十二章专章规定了“海洋环境的保护与保全”,但在规定各国义务时却多采用“尽可能”“酌情”等模糊词汇[15],给法的适用留下很大的解释空间,极大地降低了法的约束力,不利于通过法的事前规范作用促使多元主体积极遵约。同时,现行国际海洋污染防治规制中规定的惩罚措施过于笼统,且对违法行为罚责过轻。例如,《联合国海洋法公约》第二百三十条规定,只有当外国船舶在领海内故意和严重造成污染时,才可以采用加重处罚,而何谓“加重处罚”,法律并没有明确规定,而针对除此之外的一般违法行为,法律规定仅可处以罚款。罪责刑的不相适应,导致通过法律制裁手段预防各主体污染海洋环境行为的发生不现实。

所谓“权责统一”,各方主体在共同享用海洋资源的同时,也要对海洋环境治理承担共同责任。因此,要综合考虑违约行为的国际社会危害大小以及违约主体的履约能力等因素,制定不同程度的惩罚措施,坚持《蒙特利尔议定书》中有关“共有但有区别原则”在法律责任领域内的适用,坚持“违法收益”与“违法成本”的动态平衡。确保各缔约国在共担责任的大基础前提下,根据其自身情况承担不同的法律责任,差别化的惩戒措施不仅可以通过惩罚机制给违约者以震慑力,给其他缔约国以警示作用,还可以做到具体问题具体分析,排除个别发展中国家因其经济、技术能力有限而拒绝缔结公约的顾虑,增强法律的可操作性。只有以立法的形式将在何种情况下由全部或部分主体承担法律责任、承担何种法律责任及权利受损后如何索赔等问题明确化,才能够使防治海洋微塑料污染共治模式的建构具有可行性。

4.1.2 建立海洋流域内的国际环境信息汇报和交流机制

正如上文所述,《蒙特利尔议定书》中健全的汇报和遵约制度,促使大气中的臭氧消耗化合物得到有效控制。而海水与大气的共性,引导防治海洋微塑料污染借鉴《蒙特利尔议定书》中的成功经验,建立海洋流域内的国际环境信息汇报和交流制度。联合国环境规划署作为联合国专门负责统筹全球环境事务的组织,主要负责促进环境领域内的国际合作,为协调联合国系统内部各成员国之间的环境问题搭建协商沟通平台,有义务承担起建立海洋流域内环境信息通报机制的责任。在联合国环境规划署的统一领导下,针对海洋环境污染问题专设一个监管机构,负责对海洋流域内各成员国的排塑状况进行监督与执行是符合时代发展趋势的。同时,为充分体现多元主体共治理论在现实生活中的应用,设立监管机构时应充分考虑组成人员配置问题,努力达成每一成员国在协商沟通会议中都享有话语权,可充分表达该国利益需求。监管部门再根据协商会议的讨论成果和全球环境总体规划布局,在充分考虑各国利益的同时,合理分配各国应享有的排塑总量,事前预防各成员国大量排塑的风险。

各国也应积极向监管机构汇报本国在时限范围内的海洋塑料垃圾入海通量信息,以及造成微塑料污染相关物质的进出口信息,防止管理机构为获取信息而浪费财力和资源的现象发生。为保障环境信息通报机制具有可操作性,监管机构应将汇报时限、程序进行统一标准化规定,并针对瞒报、漏报、错报的行为制定相应的惩罚性措施。同时,也可通过设立预警机制,在监管机构与各成员国之间形成跨区域合作关系,当成员国的排塑量即将达到规定的排塑总量时,监管机构可以向其发出警示信息,防止违法行为的发生。监管机构也可通过制作国际公报的方式,将各成员国的排塑情况予以公示,为私权利主体参与监督提供可能性,使私权利主体通过监督的方式参与共同治理,是多元共治理论的又一大现实应用。

4.1.3 设立国际绿色生态环境标识,提高环境风险控制能力

绿色生态环境标识是各方主体针对该国生产者生产出符合国际标准的产品颁布的一项奖励性贸易措施,使消费者得知该产品生产流程符合环境安全的一种标签制度。设立绿色生态环境标识,有利于通过各国的自主治理辅助共治效果的达成。众所周知,造成海洋微塑料污染的源头有很多,受现有科学技术的制约无法认知全面,但大量塑料制品的肆意丢弃和含有塑料微珠日化品的日常排放,无疑是造成海洋微塑料污染的一大源头。欲从根本上杜绝此类现象,从源头抵制含有塑料微珠成分产品的生产成为必然。

各方主体应强制在本区域内设立专属机构,对符合生产标准的日化产品加上属于本国特有的绿色标签,事前预防各生产者因生产不合格产品导致该国排塑超出国际标准。同时要求只有加盖标识的产品才具有进出口资质,减少“劣质”产品在国际流通,并随着各国人民环保意识的增强,人们普遍会优先选择带有标签的产品进行消费。这无疑通过市场的“手”,对各国生产者造成经济与贸易层面的软约束,从源头对不符合流通标准的产品进行风险预防,促进多元主体共治模式的实现。

4.1.4 加强国际联合监测力度,形成有效应急策略

正如前文所述,现阶段国际上缺乏标准化的国际监测组织体系和技术标准,导致多国之间数据不具有可比性,严重阻碍多元主体协商共治体系的建构。借鉴别国成熟的监测经验,建立完整的联合监测机制可以有效解决此问题。目前,国际针对莱茵河流域和多瑙河流域建立了较为完善的联合监测机制。[16]以莱茵河流域管理为例,形成了以保护莱茵河国际委员会(International Commission for the Protection of the Rhine,简称ICPR)为主,多个国际合作组织为辅,相互分工配合的监测主体模式[17],有利于形成集监测与预警一体的联合监测网络。具体而言,ICPR 主要负责向各成员国分配任务,而国际合作组织主要负责细化监测任务下的各种具体操作,如对水质、水量和污染路径进行监测。

欧洲水框架指令(Water Framework Directive,简称WFD)作为联合监测的基础框架,为联合监测的实施提供了众多理论指引。WFD 强调其成员国在使用监测系统时要严格按照指导性规范进行操作,针对没有明确规定的细则,成员国之间有权在遵守欧洲水框架指令的前提下联合开发一项新系统,在实践中不断形成完善统一的国际监测系统。[18]根据WFD 的要求,莱茵河周围建立了9 个控断面和7 个预警站,加强对风险的管控[19],并在监测站点附近安装了高科技传感器,方便自动提取水质样本进行数据分析,再利用科技手段将数据分析结果传送至实验室。当系统自动监测出样本中水质污染超标时,实验室相关负责人便启动预警机制,结合多个监测站点的数据分析判断污染源头及污染扩散范围,以最快的速度形成有效应急策略,预防污染范围的进一步扩大。

对海洋微塑料污染进行国际监测,可以有选择性地借鉴上述经验,如建立多元主体联合监测制度;建立通报检测站和注册通报员,专门负责对海洋中微塑料污染超标进行风险通报;建立统一的监测系统和自动化的监测手段等。

4.2 构建多元主体事后协调机制

事前预防虽然可以最大限度避免风险,但有些风险因受人们生产生活的制约,是无法避免的。因此,在构建多元主体共治理论时,也不能忽视事后协调的作用,应当将事前预防与事后协调相结合,建构预防为主、治理为辅的微塑料污染管理新模式。事后可以通过技术与资金的相互扶持,平衡各国之间的发展差异,共同对已经造成的全球环境损害进行事后治理。但该模式在施行过程中,一些发达国家出于对自身利益的考虑,以不合作的方式拒绝向发展中国家提供资金技术援助;有甚者表面积极顺应全球化浪潮,背地以设置绿色壁垒的方式抵制发展中国家的商品,严重挫伤发展中国家共治的决心。对此,应从立法的角度,将发达国家的援助义务条文化、细致化,强化发达国家的事后援助责任。

4.2.1 利用贸易手段制定WTO 框架下的《国际技术转让协议》

制度的施行永远离不开资金和技术的支撑。现如今,由于发展中国家与发达国家技术水平、经济实力发展悬殊,需要通过互利共赢的援助来增强发展中国家的事后治理能力。受《蒙特利尔议定书》的启发,无偿的技术转让因通常无法产生法律意义上的权利义务关系,会阻碍对海洋环境污染的防治。只有利用贸易手段充分考虑技术拥有国的相关权益,才会使其在利益的驱动下,通过公平有偿的制度自愿分享其技术成果。而《国际技术转让协议》可以将技术转让与国家的贸易制度紧密结合起来,主张各国间建立技术转让对话机制,消除阻碍技术贸易的障碍和禁令。[20]联合广大发展中国家推动WTO 框架下技术转让协议的制定和通过,以涉及国际贸易的国家公权力及国家条约来约束各国,促使其转让环境友好技术。针对不履行环境友好技术转让义务的国家,可以借鉴对知识产权保护不利的国家采用的贸易救济措施给予制裁,如征收高额关税等。将技术转让上升为一项实实在在的法律义务,而非单纯地依靠国家道德自觉。

制定《国际技术转让协议》时应遵循如下原则:首先,《国际技术转让协议》的效力不仅涉及国际与各国家,还应包括国际、国内各相关主体,尤其是政府与企业间及企业与企业间。[21]其次,提高海洋技术应以治理海洋为导向。加强对发展中国家技术开发的同时,着重关注海洋科技对海洋环境的治理,避免日新月异的技术革新加剧全球海洋污染程度。再次,充分考虑发达国家与发展中国家的现实情况,防止科技成果全盘照收。受各国教育水平及根深蒂固的传统思想影响,技术援助并不指将发达国家的技术简单地照搬到发展中国家,这无疑给发展中国家造成更大的资金和心理压力。有效的技术援助是要求发达国家积极与受援国合作开发和实行新的环境无害低废技术,将各国原有的技术进行整合,损耗最小成本,使之符合各国的使用标准。最后,缓解海洋污染压力仍应以受援国自身为治理主体。支援国只是通过技术援助的方式,帮助受援国解决因技术方面的不足导致的一系列治理难的问题,而不得直接替代受援国承担治理海洋环境污染的责任。

4.2.2 完善多边合作环境基金

众所周知,任何制度的施行都应以充分的资金链条作为保障,海洋微塑料环境治理也不例外,通过法律手段创设多样性的新型融资机制,有利于为防治微塑料污染提供充足资金。

首先,“海洋命运共同体”大时代背景下强调投资主体的多元化。各国可通过创设低息融资的方式,努力提高民间私营企业的投资占比,形成以各国政府为主导,企业为主体的投资模式。[22]低息融资一方面可以让企业通过融资的方式参与环境治理,提高企业的社会贡献力,获得更高的社会地位,进而获得经济利益;另一方面也通过企业融资,为环境治理吸纳充足资金,有利于平衡企业利益与社会利益。同时,构建多元主体参与治理模式离不开国际社会组织和各国公众的参与,世界银行作为联合国专门向成员国发放贷款和投资的机构,有能力也有义务承担起增强全球环境基金资金储备量的责任,通过各方努力,为事后治理海洋微塑料污染提供更多的资金支持。

其次,“海洋命运共同体”大时代背景下还强调多元主体之间的协作化。通过国际各部门的协同合作,制定相应制度措施保障全球环境基金。例如,联合国环境规划署可以通过与世界贸易组织共同协作,为援助国进出口贸易提供绿色通道,或通过减免税收的方式增加发达国家与综合国力雄厚的发展中国家提供资金帮助的积极性,立足保证各方利益,建立友好型发展战略。

综上所述,完善多边合作环境基金制度,使投资主体多元化和多元主体协作化,可以帮助缓解各国经济实力发展不平衡的现状,通过资金激励机制,给予因没有履约能力而选择“搭便车”的国家以资金援助,提高其履约能力,为协力解决全球性环境问题提供资金帮助。

5 结语

“海洋命运共同体”大时代背景下,海洋自身的流动性和连通性导致治理海洋微塑料污染必定是一个全球性的议题,应当建立统筹与兼顾各方利益的交流平台,听取各方建议,为实现海洋资源和环境的可持续发展提供保障。构建多元主体共治模式是践行“海洋命运共同体”的具体表现,各方主体共同保护海洋生态环境成为“全球共同利益”的应有之义和必然要求,能够实现代际公平、缓解“搭便车”现象、整合碎片化治理体系的现实需要。近年来,海洋微塑料污染问题愈发严重,通过多元主体共治模式治理海洋微塑料问题具有可行性,但在实践中如何克服可能存在的问题,提高多元主体的履约能力,仍需要进行深入思考。但不可否认,将多元参与和协商共治理念应用于治理海洋微塑料环境污染恰逢其时。