流域协调机制主体建构法律路径

王 政 ,赵佳菡

(1.苏州大学 王健法学院,江苏 苏州 215006;2.北京师范大学 法学院,北京 100091)

2021 年3 月1 日,《长江保护法》正式施行,拉开了流域治理体系立法构建的序幕,《长江保护法》以立法的形式对先前环境法学界关于流域治理的研究予以回应,肯定了流域治理应当以流域的整体性、复杂性及社会性等宏观性特征为基础。但《长江保护法》从立项到颁布仅三年多时间,以流域特性为基础创制的流域协调机制仅有概括式规定,缺乏具体可操作路径,其中尤以流域协调机制主体建构为甚。为此,亟需在当前立法体系下,对流域协调机制作进一步说明,以理论促实践,以实践善理论,推动流域治理体系化,贯彻“共抓大保护、不搞大开发”的生态理念。

1 流域管理机构协调管理困境

流域防治涉及多主体共同参与,且在流域协调机制语境下,相关主体定义的认定与传统含义有所不同,为此,有必要先厘清几个基础性概念,即流域治理机构、流域管理机构及流域协调机构。流域治理机构,是流域环境问题的直接面向者,是流域生态环境改善的直接主体,其以县区级生态、水利等传统公权力部门为主,当流域治理范围涉及跨市、跨省时,省市一级传统公权力部门也应纳入流域治理机构。流域管理机构,是流域治理的指导者、管理者和监督者,其职能的行使以流域整体观为基础,自然也承担着当前协调流域间利益冲突的职能,主要以中央各部委下设的派出机构为主要代表。流域协调机构负责协调、统筹跨行政区划流域治理活动,其存在主要为解决传统行政地域区划下,因流域治理跨区划而产生的沟通不畅、推诿塞责情形,其多直接面向流域防治参与主体,而非流域自然生态治理。由上可见,困于当前流域协调机构的缺位,其协调职能暂由流域管理机构代行,但流域管理机构建制并非以协调为基准,致使协调职能形同虚设,难以满足当前流域协调机制构建的需求。

1.1 流域管理机构建制部门化

流域管理机构部门化建构方式,致使职能混杂重叠,互不隶属的机构建制也使得流域管理协调难度增大。以长江为代表,中央各部委几乎均下设派出机构,管理长江流域相关事务,有学者对赋予长江流域涉水事务管理权的几十部法律进行过梳理,发现这些管理权共分属中央15 个部委、76 项职权。[1]例如,水利部派出机构长江流域水利委员会行使水行政管理职能,交通部派出机构长江航务管理局行使长江航运主管职能,农业农村部派出机构长江流域渔政监督管理办公室负责渔政管理及水生生物资源养护,生态环境部派出机构长江流域生态环境监督管理局负责水环境生态环境监管。

几大派出机构看似各司其职,分属不同部门,有着各自的职能范围与界限,但综合来看,各机构间职能混乱,存在管辖交叉重叠情形,造成流域管理部分空间空白。几大机构均以水资源的管理保护作为设立宗旨,在具体职责方面,甚至也有相同描述,如水利委员会及生态监管局,两者都强调应当编制流域规划、对流域排污进行监管,但在相关规范文件中,两者的职责履行却没有明确的边线。出于对行政机关理性思考,实践中无非两种情形。第一,双方积极履职,在各自职权范围内尽到法定管理职责。由此,容易引发一事两干、重复履职、资源浪费的尴尬局面。更为重要的是,流域管理职责的行使不同于具有严密逻辑的定理公式,带有相当的主观性,若在生态规划与环境污染监管方面出现目的相同、内容却不同的规划文件,则会导致公民大众在履行相关事项时缺乏统一的规范性依据,又会使得行政机关公信力大大降低。第二,双方推诿职责,将职务义务推脱于另一方,导致管理空白,形成“九龙治水”格局。

再者,直属中央部门的建构模式,将会导致流域管理机构管理及职责的部门化,在面临综合性事务时,则会大大增加调度及协作成本。由于生态环境问题的复杂性和区域性、治理手段的综合性、影响结果的外部性[2],单一管理部门难以整体统筹,必然要求相关职能部门的通力合作。然而,由于各管理机构在建置上并不存在相互隶属关系,行政命令无法有效适用,又只能希冀于机构间的自愿行为,而此又将回归对理性经济人及机会主义的思考。

1.2 流域管理机构统筹力欠缺

流域管理机构位阶较低,难以有力统筹协调流域防治主体。在现行流域管理机构建制中,以正厅级事业单位为主,其中不乏正局级单位,长江流域水利委员会与黄河流域水利委员会职级较高,为副部级单位。但是,由于环境问题的外溢性特征,跨省域流域治理屡见不鲜,而跨省域环境治理影响重大,看似由各省环境主管部门主导相关工作,背后实则省级政府间的利益相持,即使如长江水利委员会这样的副部级单位,在面对各省级政府时,能否发挥统筹之实效,恐有待考量,更何况大部分的流域管理机构在建制上仅是厅级单位。

当然,也有学者提出反对意见,虽然跨省域环境问题屡见不鲜,但绝大多数的跨区域环境问题仍限于区市级,流域管理机构理应能够形成统筹合力,但实际恐非如此。上文中提到,现行流域管理机构分属不同部门,有着各自相对的职权范围,即使长江及黄河水利委员会有着较高的职级建构,在相关职责方面能够对跨流域政府形成一定的统筹,但此项统筹仅仅局限于水利委员会的职责范围内,除此之外,仍涉及交通管理、渔政管理等多方事项,而上述事项的管理机构却囿于职级较低,难以如水利委员会般相对有力协调各方。再者,由于流域管理机构建制体系的独立性,与治理机构间并无隶属关系,也缺乏相应命令式、强制性手段要求治理机构予以配合,而职级形成的形式性震慑则对管理机构提出了更高职级性要求。

综上所述,现行流域管理机构面临两大难题,第一,流域管理机构的部门化建构,既易使机构间职责范围不明晰,又难以形成整体统筹合力。第二,流域管理机构的职级设置,致使其徒有管理协调之名,难有管理协调之实。

2 流域协调机构建制原则

2.1 权威性

流域协调机构应能够有效统筹流域公权力主体利益关系,如周健民[3]所言:“流域的保护和可持续发展,整体作为一个大的系统工程,要上升到国家战略的高度来考虑,流域管理涉及十几个部门、几十个政府,需要做大量的协调工作。所以,长江流域必须要有一个强力的机构来管理。”以往对流域治理主体的理论研究多强调主体间的协作协同,应当建立具体行为与规则协调、横向与纵向协同、责任方式协调等全方位的协同体系。[4]诚然,流域治理主体间的多联互动、信息共享定能够推动流域治理工作向高效、高质化迈进,但现行流域治理理念下协同治理体系的建构以治理主体自愿性为前提,缺乏切实可行的硬性制度予以规范,自愿协同以协作方有共同利益追求且能够获得现实利益为达成动力,而环境治理之利益多体现于未来,现实之资源付出明显难以与眼前利益相配。因此,出于多方因素影响,协同治理理念能否完成从理论化向实践化的迈进还有待考量。需要明确一点,协同性与权威性并非矛盾对立,流域协调机构的权威性有助于促进流域治理机构间的良性协作,两者均指向流域治理的体系化与成熟化。

首先,流域治理存在多维面向,治理难度极大。流域资源的开发利用和修复保护行为是表象,背后连接的是流域资源本底情况、自然环境条件、生产力布局、经济发展模式、社会功能定位、区域文化背景等。[5]“防”“治”是流域生态环境治理的两个关键词,前者多直接针对社会主体,即通过相应的意识宣导、政策指引、法律规制等手段,从源头上遏制潜在污染者的污染行为。虽然环境标准、环境影响评价、污染物排放总量控制等制度是通过科学技术手段对自然环境因素予以调控,但多项制度设置的初衷与目的均是为社会主体对自然生态的开发利用活动提供规范指引,总归仍是防止生产主体产生越界行为。就后者而言,站在流域治理机构角度上,其面向主体也存在着由自然生态环境向社会主体的转变。随着生态环境保护体系的构建,“企业污染、群众受害、政府买单”的局面逐渐转向“谁污染谁治理”,环境主管机关的工作重心也由环境治理的直接主体转向环境治理的间接主体,即通过使环境污染者有价损害担责来实现环境治理职能。并且生态环境的防治对技术手段提出了极高的要求,由于流域的整体性、复杂性及动态性特征,单一的技术手段难以满足现实需要,但不得引入多方手段,这也在一定程度上加大了治理难度,出于理性经济人及机会主义考量,以自愿为基础建立的协同协作关系恐难以发挥实效,定然需要流域协调机构以权威性姿态,从中统筹、协调各方关系,进而保证流域治理工作的稳步有序推进。

2.2 独立性

流域协调机构独立性含两种应然释义,第一,流域协调机构应当独立于地方行政,防止因受地方行政影响,出现流域协调机构欲作为而难作为的情形。以司法机关为例,虽然《中华人民共和国人民法院组织法》明确表明,人民法院依法独立行使审判权,但在现实实践中却有偏驰,仍存在行政影响司法的情形,使得司法去地方化与去行政化一直是司法改革聚焦、讨论的重点。现阶段,环境治理之难题不在外部而在内部,经济发展与生态保护多是对立状态,环境保护追求未来利益、整体利益,而眼前问题却更关注地区财政收入。[6]第二,流域协调机构应当独立于各方利益主体,以中立的态度整体统筹,要建立流域观、整体观及大局观,始终将公共利益置于首位,防止出现倾向性管治,保证跨区域治理的公平与公正,实现生态优先、绿色发展。环境问题存在“牵一发而动全身”的特性,加之流域以水为基础,基于水系流动性特征,使得防治难度大增,更易涉及多方主体的实质利益,而流域协调机构则要平衡区域矛盾冲突,打破简单的集中归口式处理方式,确保各方利益之得当。

3 流域协调机制主体建构的法律路径

马克思辩证唯物论始终坚持理论应当植根实践、服务实践。[7]而法学理论研究相较于其他社科类学目而言,有着更强的实践性需求,因此,法学理论研究切忌为研究而研究,而应将理论研究反哺立法,司法实务实践作为第一要务。一些学说在理论层面的确相当完美,但是在研究过程中却将实践性弃掷,过于理论化的观点、完全无法与现有体系相容的体制建构,使得理论研究漂浮于实践之上,无法为实践服务。脱离实践的理论研究,就如无源之水、无本之木,缺乏根基,终是空谈。正如部分观点提出,流域管理与协调的最佳方式,则是直接构建强有力的流域管理与协调机构。然而,在我国现行政治体制几近成熟的情形下,该机构的建制合理性值得探讨,能够统管流域几十个政府的机构在职级上应该如何设置? 流域环境治理边界与区域环境治理边界如何划分? 相关司法配套机制应当如何建构? 以上种种都是待于且难以解决的问题,因此,在具体建构路径中应当持理性谨慎态度,使得理论观点始终“接地气”。

3.1 流域协调机构体系构造

流域协调机构建制层面,同样要坚持理论性与可行性相结合,既要保证流域协调机构的建制能够解决当前流域管理协调之难题,又能够与现行行政体制相融洽,以最小的变动取得最大的成效,及时解决当前流域治理迫切性难题。议事协调机构,这种我国所特有的组织方式和工作机制,恰可满足当下流域协调机构建制需求,具体而言,在流域层面,应当结合流域自然特性,构建流域区域议事协调机构,负责流域自然区域内的利益调控。全国层面,应当构建国务院议事协调机构,统筹全国跨省域流域防治问题。

根据中央机构编制委员会官方释义,议事协调机构是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构。[8]即通常意义上的领导小组,既是一种带有独特结构特点以及存在方式的组织模式,同时也是中国政府与政治运行过程中特有的一种工作机制和手段。在机构建制上,呈现出简单却又严密的基本逻辑,议事协调机构设领导小组统筹相关工作事项,由牵头部门设置事务执行机构,总领其他各组成部门处理具体事项,并设立独立的监督考评机构,对议事机构工作内容予以考核。形成了领导—执行—监察的基本组织架构,足以满足议事协调工作需求。具体到流域生态领域,在全国范围内,设国务院议事协调机构,由国务院首长或副首长担任领导小组组长,由水利部及生态环境部作为牵头部门,两部委部长担任副组长,其他具有相关管理职能的部委部长担任小组成员,由水利部及生态环境部设流域事务执行机构,总领其他部门负责全国流域管理事项。在流域区域层面,由流域区域内各省政府首长或副首长共同担任领导小组组长,各省水利厅及生态环境厅厅长担任副组长,其他机构正厅级干部担任小组成员,由各省水利厅及生态环境厅组织其他机构管理流域事项。

3.2 议事协调机构建制必要性回应

议事协调机构的运行呈现出借力与自立的双重逻辑,包括借力权威影响和常设机构,并确立自身的督促检查机制和考核评比机制。[9]根据周望对议事协调机构的梳理及《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定,其主要包含以下两特征:第一,议事协调机构虽无正式编制,但可形成权威性统筹;第二,完善的监督考核机制,能够使议事协调机构合法、合理处理相关事项。而上述两种特性,恰与当前流域协调机构建制需求相适应。

3.2.1 借力特性破解管制困境

现阶段,流域治理功能配置已相对完善,如上文所提,长江流域中十多个中央部委直属机构的设置、七十多项职权的行使,足以涵盖流域防治的方方面面,当务之急在于职权的理与顺,即流域协调机构的设置应当围绕统筹、协调、平衡区域间利益矛盾冲突展开,推动流域治理的高质化、高效化。流域的范围不仅包含水、土、生物等自然要素,还包括人口、经济等人文要素,形成的是“多元国土空间”“社会—生态系统”。[10]这也意味着,在流域治理过程中,不仅要面对环境生态问题,还要考量社会人文因素的影响,因此,也加大了流域管理难度,更使得流域治理机构间产生消极抵制状态。然而,高层领导的权威通过“挂帅”的方式传递给议事协调机构,使该机制不仅仅是一种程序化、制度化的协调机制,还是一种以正式科层组织作为工具的协调机制。[11]国务院议事协调机构以国务院首长及中央多部委为依托,流域区域议事协调机构以省级政府首长及多省厅部门为依托,完全可以在不增设编制、不打乱现有行政体制的前提下,有效对跨区域环境治理部门形成行政协调传导力,保证流域防治指令的有效贯彻。而且,议事协调机构的成立需要上级多部门参与,也为厘清职权管辖边界提供了契机。现行流域派出管理机构职权不明晰的很大部分原因在于上层建构时就以部门化为导向,忽略了与其他部门的职权边限,而下层机构又只能遵循上级机构的职责设定,使得流域管理出现管辖职责混乱的情形。但是,议事协调机构的出现,使得此种情形能够顺科层级管理体制反馈于上级机构,直至规则的制定者,从根源解决管理机构职能混淆的局面。

3.2.2 自立特性保证统筹协调公平公正

跨区域环境问题治理定要谨防出现利益天平倾斜,而议事协调机构监督及考评机制的构建,恰可保证其能够始终以中立的态度协调各方利益。因跨区域流域治理往往涉及多方参与主体,不同区划治理主体间权利义务分配的公平性显得极为重要,倘若权利义务分配超出合理区间,定然会使相关机构产生消极抵触心理,进而直接影响流域治理效果。但是,议事协调机构的监督考核机制,恰可从内外两面促进流域协调。流域协调出现偏驰多存在两种原因:其一,流域协调机构人员受地方政府影响,此种影响多通过行政体系内部,并以软性手段实施,强调主观状态;其二,流域协调机构人员专业能力欠缺,此为客观因素。首先,议事协调机构之借力特性,能够有效防止地方政府的强力施压,而其自立特性能够极大程度消除地方政府的软性影响,使机构人员不敢触碰履职红线,通过制度将权力关在笼子中。再者,议事协调机构的监督考评机制,能够在短时间内将机构人员专业能力欠缺的问题予以反馈,并寻出不足之处,甚至可将个性化问题转向共性化,进而对相关人员进行有针对性的培训,即可解决当前问题,又可防患于未然,保证流域协调职能合法、合理行使。

3.3 议事协调机构建制可行性回应

3.3.1 流域自然区域划分特性满足流域区域协调要求

流域防治体系是要突破传统行政区划的困囿,建构起符合流域自然生态特性的独特防治机制,而该机制的建立以流域整体观为基础,以流域区域内的自然环境共通性及流域区域间的自然环境差异性为具体实现路径,以流域的空间属性塑造优化传统法律制度。[12]大河流域跨越广阔地理空间,以流域整体视角审视,流域各区域间有着多样化的地理生态差异,但差异性与普遍性始终保持辩证统一关系,以流域自然区域视角、以自然特性而划分的流域区域中,却有着极大的相似性,在防治目的、防治手段、防治机制上,存在普遍一致性,能够有效降低流域协调治理难度。以长江为例,其上游多因无序开发利用水资源导致流域水量季节性不平衡问题,治理关键在于涵养水源,保持流域水量稳定化;中游多是对河道资源的过度利用,如开采砂石、滩涂围垦导致的水土流失及洪涝灾害,治理关键在于水土保持,合理利用水资源;下游多因工业产业污染导致流域生态环境急剧恶化,治理关键在于防污治污,推动产业绿色化转型,提升经济健康度位移。换言之,流域区域内的环境问题具有趋同性,使得区域内各方主体在宏观层面上具有利益一致性,而且大量同质化环境问题的处理,也使得区域内的治理机构在处理此类问题时有着丰富的经验,能够及时、高效地解决相关环境问题。

3.3.2 流域治理体系建构满足流域协调要求

国务院流域议事协调机构虽统筹全国范围内的流域协调工作,但由于流域区域协调机构的设置,绝大部分难题已由流域区域机构解决,仅有小部分案件可以上升至国务院流域协调机构管辖,虽然此类案件具有较强的复杂性及处理难度,但行政管理层级的特性,却能够保证复杂问题得到高效处理。首先,随着组织机构职级的升高,工作职能逐渐由执行转向管理,又由于流域协调机构建制的特殊性,大部分的管理事项已由相应部委下设的派出机构及流域区域协调机构处理,国务院流域议事机构的主要职能称之为协调管理更为适恰。同时,行政管理的效力性呈层级式递减,例如,国务院作为我国最高国家行政机关,其在作出相关指导性政策或强制性命令时,往往其直接下级即省级人民政府能够最大程度对其中的精神内涵领会贯彻并予以执行,而市、县级政府若缺乏直接上级的再传递,甚至会对国务院所下达的事项出现理解及执行偏驰。简而言之,国务院议事机构能够极为有力地调动跨省相关流域公权力主体的积极性,协调流域区域矛盾冲突。

4 结语

流域治理体系的建构具有与传统区划政治体制截然不同的颠覆性特征,以此为基础建立的流域协调机构同样不可遵循常规路径。虽然现行流域管理机构受多种因素困囿,致使其流域利益协调职能难以发挥,但也从另一方面为流域专项协调机构的建制提供了经验。当前体系下,议事协调机构几乎可以弥补流域管理机构在统筹协调中暴露出的全部不足,可谓是为流域协调机制量身打造。由此,流域协调机构的建制亦应与时俱进,顺应“生态优先、绿色发展”的改革大潮,敢于创新,敢于突破,勇于跳出现行体制的桎梏,构建起以议事协调机构为基础的流域协调机制,促使流域治理体系改革稳定、有续推进,实现可持续发展的最终目标。