财政视角下地方政府债务的风险、成因与对策——基于古交市的实证研究

■耿丽珠

坚持总体国家安全观，要以经济安全为基础，习总书记强调，防范化解金融风险，事关国家安全、发展全局、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口。县级政府作为国家基层治理单元，摸准吃透隐性债务底数、红线和底线，算准政府债务杠杆率，把握好支持转型发展和防控风险的度，显得尤为重要。围绕党中央“防范化解重大风险”的战略部署，坚决打好防范化解政府债务风险攻坚战，财政需发挥规范指导职能，认真加强组织领导，积极推进各项风险防控机制建设，不断提高政府债务管理水平，着力防范政府债务风险，下面以古交市为例进行分析。

一、地方政府债务风险现状：基于古交市的实证研究

（一）体制机制建设情况

强化部门协同管理，为加强政府性债务管理，古交市始终注重从体制机制上规范管理，同时多部门联动，共同抓好常态化管理。2017年古交市政府办公厅印发了《关于进一步规范举债融资行为的通知》，成立了政府性债务管理领导小组；印发并修订了《古交市人民政府办公室关于印发古交市政府性债务风险应急处置预案的通知》，建立统一领导、快速响应，分类施策、各司其职、协同联动和稳妥处置的政府性债务风险事件应急处置工作机制。

（二）债务规模情况

古交市强调系统监控管理，双系统全覆盖，依托地方政府性债务管理系统和全口径债务监测平台，密切监控政府债务情况，对全市的债务数据逐月接收、统计上报，确保对债务数据及时、全面掌握。

2019年后地方政府性债务管理系统管理内容仅包括政府债券、国债和外债。截止2021年12月中旬控制在上级下达的政府债务限额以内，全市政府债务率为（政府债务余额/政府综合财力），低于绿色风险等级120%。

全口径债务监测平台2018年9月开始运行，按照“谁举债、谁填报、谁负责”的原则组织填报数据，通过“单位逐笔清核，部门审核汇总，财政统计接收，监管部门复核，政府签字负责”逐级汇总上报，并制定了十年化解计划。从债务资金用途来看，全口径债务率为处于绿色风险等级，总体可控。

二、地方政府债务风险的成因分析

（一）债务形式多，界定难度大

地方政府隐性债务隐蔽性强，形式多样，从监管和治理角度看，根据国家规定的口径，政府在法定限额以外的融资平台公司等为公益性项目举借、需财政性资金偿还或合作（PPP）项目、政府投资基金、政府购买服务等形成的政府中长期支出事项都应属于隐性债务。但由于2018年9月监测系统内网数据统计时尚未明确界定隐性债务口径和认定标准，统计数据可能存在偏差，并未完全掌握政府真实债务水平，底数不清增加了风险防控难度。

（二）举债不规范，偿债难到位

地方政府隐性债务多为拉动基建投资所借，从隐性债务成因来看，财力规模小、未充分考虑财政承受能力和政府投资能力、举债不规范是其中最主要的原因，比如签订工程类政府购买服务协议等方式举债。由于隐性债务支出方向主要是公益性资产，这些资产产生现金流的能力较差，变现能力弱，难以短时间内盘活资产，政府偿债压力大。

（三）预算不匹配，恐增新隐债

根据《中华人民共和国预算法实施条例》、《政府投资条例》要求，要严格政府投资项目源头管控与项目建设条件审核，充分开展财政承受能力评估论证，古交市目前尚存在投资项目计划和财政预算不匹配，项目投资程序不够严谨，项目未进行财政承受能力评估论证、无预算安排即行建设等问题，极易造成资金不能满足项目需要从而影响项目建设进度，并形成工程欠款，造成隐性债务新增，加大政府债务风险。

三、防范化解地方政府债务风险的措施

（一）摸清债务底数，合理控制债务风险

一是明确统计口径和认定标准，开放路径补登2018年以前形成的隐性债务，建立全口径、全覆盖的政府债务衡量体系，彻底摸清底数，准确评估地方政府面临的财政压力和债务风险。二是按照“遏制增量、化解存量”原则，加强风险源头管控，杜绝任何形式的违法违规担保承诺及以政府购买服务、工程总承包（EPC）等方式变相举债，从源头上消除隐性债务存在的土壤。同时积极采取偿还，承接，转化等方式妥善化解存量风险。三是管控金融“闸门”，按照防范化解政府隐性债务风险的实施意见，组织协调政府部门，监管部门、金融部门等做实债务处置工作，避免政府债务管理的缺失、重复和矛盾。

（二）转变发展理念，深化财政体制改革

一是健全相关法律法规，促进政府债务信息公开，持续提高对地方债务的管理能力，形成社会监督、财政监察办监督、审计监督、人大监督等多层次、多角度综合性监督体系。二是大力推进财税体制改革，合理划分政府事权与支出责任，完善转移支付制度，厘清政府和市场边界，提高投资效率，撬动社会资本尤其是民间投资投入经济社会发展，通过规范化的转移支付、政府债券来满足合理融资需求。三是建立地方政府隐性债务管理考核问责机制，加大对违法违规融资的问责力度和处罚力度，鼓励规范有序开展政府与社会资本合作模式，实现地方政府债务可持续发展。

（三）防范债务风险，做好预算约束

要硬化预算约束，严格建设项目投资程序，全面加强项目财政承受能力论证和预算评审，将涉及财政支出的政府投资项目全部依法纳入预算管理。政府投资年度计划应当和本级预算相衔接，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。地方政府建设投资应当量力而行，加大财政约束力度，充分开展财政承受能力评估论证。建设项目可行性研究论证阶段应充分论证资金筹措方案，抑制地方不具还款能力的项目上马建设。

（四）规范政府融资行为，切实推进市场化转型

一是规范政府融资行为，堵住违规举债后门，综合考虑政府债务存量、结构、地方经济发展对资金的需求、地方财政状况以及还本付息能力等因素，有效管控地方隐性债务规模。二是开好“前门”，积极争取扩大新增债券转贷规模，做好项目的储备工作，努力争取债券资金额度，妥善处理存量债务，盘活国有资产，大力发展实体经济，探索缓解地方政府资金压力的多种来源渠道。

（五）建立中长期规划管理，完善债务管理体制

一是加大存量债务化解力度，制定切实可行的地方债务化解方案，采取统筹资金、资产处置、项目运营、债务置换、引入资本、破产重组等措施，在合理期限内妥善化解债务风险。二是健全完善债务管理体制，建立中长期规划和管理框架，根据地方经济发展趋势，科学预测未来时期债务总额，建立“借债-使用-还债”三位一体的债务管理机制，有效推进地方政府债务管理。

（六）坚持长效管理机制，提高债务管理水平

一是定期召开债务工作专题会议，建立常态化管理机制。做好债务管理工作，发挥政府债券稳投资的作用。定期召开债务培训会议，通报近期工作情况，对国家、省出台的文件政策进行学习并对下一步的工作做出安排布置。债务领导小组成员单位需对政府债务风险进行研判，做到风险早发现、早报告、早处置。二是进一步规范专项债券发行前期准备工作，做好债券项目储备工作。确定发行项目后，认真做好项目资金平衡方案的评审工作和发行信息披露工作。