税收视角下忻州地热资源综合利用的对策研究

■宋佩航 张艺凡

地热资源是采用科学技术手段从地壳表面下一定深度的地下岩石中开采的地热流体中的热能量及其伴生有用组成成分的统称。地热资源是一种新型能源类矿产，又是一种可再生的清洁的绿色能源。合理利用地热资源，是我国缓解资源约束和环境压力、调整和优化能源结构、实现节约发展和可持续发展的一项重要战略举措。忻州作为一个具有丰富地热资源的田园型城市，在地热资源的开发和利用上已经有一定的成效，但是也存在一定的短板和不足，本文围绕忻州市地热资源的开发利用进行调查研究，从税收视角下就如何促进忻州地热资源更好地开发利用提出对策和建议。

一、忻州市地热资源的开发利用情况

（一）忻州市地热资源情况和开发利用情况

忻州市地热资源分布较为丰富，涉及到忻府区、原平市、定襄县三区（市、县）的地下热水10处，分别是忻府区奇村、顿村、禄家庄、卢野、合索、前秦、河拱、云中河共8处，原平市大营1处，定襄县上汤头1处。全市已探明的地热资源可开采量约477万方/年，最大年开采量643.88万方，其出水温度平均50℃以上，富含氡、氟、硫化氢、硅酸盐等十几种矿物质。从开发利用情况来看，忻州市有地热资源之地已经充分利用地热开展休闲、娱乐、洗浴等经营，同时，全市在利用地热进行采暖、供热等深度循环方面已经起步。

（二）忻州市地热资源的税收征管现状分析

2016年5月前，全市的地热资源由地矿部门管理，地热资源的开发大多采取自行打井使用的方式，采水单位大多未取得地热采矿许可证，也不缴纳矿产资源补偿费。2016年5月，地热资源的管理由地矿部门转交到水利部门管理，多数采热单位办理了取水许可证。2020年9月，地热资源实行“双主体”管理模式，即由水利部门管理和由税务部门对其征收资源税的模式。2020年7月31日，山西省第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《山西省人民代表大会常务委员会关于资源税具体适用税率等有关事项的决定》，税目表中“地热”税目属于资源税第一类“能源矿产”，实行“从量计征”，税率分为两档，其中“回灌地热”1元/立方米，“其他地热”10元/立方米。2020年9月起，地热资源征收资源税，从税收管理情况看，忻州市共有申报征收地热资源税的纳税人10余户，主要分布为各有地热的村委会、宾招和服务类行业，月均自主申报税收为5万元左右，总体规模不高。今后，随着全市地热资源发展升级，地热资源税收规模将逐年加大。

二、税收视角下地热资源管理存在的短板及成因分析

（一）地热资源开发利用理念一定程度较为滞后

从全市地热资源开发实际情况看，地热资源开发利用多注重温泉的洗浴健身作用，其它层级的利用不足，导致多数温泉开发尚处于低端低位运行。而且，地热资源的区域利用仍不平衡，其开发价值未能被充分认识，整体的开发利用率较低，大多停留在提供洗浴、游泳的初级阶段，地热的产品功能同质单一，与其相关的次生产品没有得到很好发掘。地热产品也没有与地方特色文化和相关资源融合，没有注重对当地文化的挖掘，特色不明显。

（二）地热资源开发利用统筹规划不够科学合理

从全市来看，在地热资源的发展布局上，顶层设计有所不足，存在布局散乱、各自为政的发展状况。而且，温泉旅游开发科学规划与管理制度建设不够到位，缺乏科学旅游规划，资源开发与保护的责任主体不明确，开发过程中存在低效盲目且温泉资源集约化水平较低，没有注重对周边环境的保护，最明显的是出水温度持续下降。全市温泉旅游未实现产业化发展，产业链较短，缺乏龙头企业带动，规模效应未得到有效发挥，发展后劲不足。

（三）地热资源税收征管实践存在一定的既有困难

资源税法对地热资源采取“从量计征”模式，在税收管理实践中，计量数额须从开采企业安装的计量设施中采集，但部分小型地热资源开采企业反映因生意不好做无力承担安装计量设备和第三方检测维护产生的费用，税收管理则面临开采企业计量设施安装不到位而无法计税的困难，如果没有计量设施任由纳税人自行申报，由于事后违法调查、实地取证存在困难大，导致税收管理风险增大。同时，由于历史的原因，尚有一定数量的采热单位未取得取水许可证，也形成一定的税收漏洞。此外，在实践中有三分之一的热水井隶属于村委会，热水很大一部分用于本村村民家庭洗浴，由于现行资源税法规定对居民生活自用地热资源没有任何减免优惠，对居民家庭洗浴按10元/立方米政策征收税款一定程度上增加了低收入群体的负担，进而可能引发涉税舆情。

三、促进忻州地热资源开发和保护综合利用的税收建议

（一）加强温泉资源的合理保护，科学规划全市地热资源产业布局

加强全市地热产业空间布局，要因地制宜，将地热资源开发利用职能统一提高到市级层面，做到统规统管统一指导。要适时引进龙头企业，充分利用各种政策，发展温泉产业，延伸产业链条，要打好乡村振兴这张牌，站在宜居宜业宜游宜创的创新型田园城市的角度，把地热资源打造成忻州市第三产业新的经济增长点。

（二）强化税收管理部门与地热资源相关部门的配合，提高协同共治水平

在地热资源的管理上，建议由政府牵头，积极发挥好统筹和领导作用，实施税务、水利、能源等部门共同协作的机制体制，可以考虑定期召开不同级别的多部门联席会议，及时研讨地热产业遇到的相关问题，充分协商解决，为地热产业发展提供有力的保障。要加快地热资源税网上信息共享平台建设，实现对纳税人的双向监管，对高风险或其他税收违法线索的纳税人，多方联合开展税源调研和政策效应分析。

（三）加大对地热行业的财政支持力度，保障地热产业发展潜力

为了更好的保护地热资源开采企业健康和良性发展，对征收的地热资源税税款可以考虑采取财政补贴方式一定比例返还纳税人。同时鉴于“从量计征”方式和企业安装水表计量设备及后续维护成本较大的问题，建议市、县两级政府对于未安装计量设施的纳税人，采取财政支付费用方式强制性限时要求企业安装完毕。同时，要开展纳税人办税人员知识培训，提高准确申报能力。

（四）加强对地热产业的财税政策扶持，科学引导行业发展走势

借鉴国外地热开发利用先进国家的成功经验，建议由财政部和国家税务总局针对地热行业增值税、企业所得税、资源税等方面，出台全国统一的地热资源开发利用税收优惠措施。比如，对于地热供暖项目，以扣除回灌量的用量计征资源税，对完全回灌的地热供暖项目实行免收资源税的优惠办法。又如，对于针对居民家庭自用地热资源进行洗浴等，可以考虑免征地热资源税。通过出台并落实税收优惠政策，进一步推广地热资源开发利用。