事业单位内控管理体系构建与实施

◎王秋莲

引言

内控管理是行政事业单位在新时代经济社会高质量发展过程中，更好的发挥自身职能作用，进行行政管理与公益服务的内部管理规范，通过内控管理能够有效的提升行政事业单位自身管理的合规性和实效性，因此，在行政事业单位内部管理中按照国家行政事业单位内部控制规范进行相关内控管理工作的开展是当前行政事业单位自身管理的必然要求。同时，也应看到随着行政事业单位管理相关规范制度的实施，各个行政事业单位在自身管理过程中，也暴露了一些问题，突出问题导向，认真分析问题成因，精准制定改进措施，提升行政事业单位内控管理质量，更好的防范行政事业单位内部管理风险，是新时代行政事业单位内部管理所需要认真思考、探索与落实的问题。

一、内控管理体系

行政事业单位内部控制建设以财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）（以下简称《内控规范》）为依据，该规范自2014年1月1日起在全国各级行政事业单位正式实施。《内控规范》的颁布和实施，标志着我国内控建设的范围进一步扩大，由原先的单一企业主体向行政事业单位领域拓展，必将进一步提高我国行政事业单位的内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设。

提升行政事业单位内控管理的必要性主要体现在，一是提升内控管理是建立廉洁高效服务型政府的保障机制，当前，深化机构改革，把优化职能配置、加快职能转变作为深化机构改革的核心任务和根本目的，为建立符合新时代中国特色社会主义要求、与经济社会发展水平相适应的服务型政府，就需要规范权力运行，搞好内控管理，这样才能够起到扎牢制度笼子的作用。把权力关进制度的笼子，形成不敢腐、不能腐、不易腐的保障机制。二是提升内控管理是提高财政资金使用效益的科学依据为适应公共财政体制改革的不断深化，行政事业单位的财务管理水平也需要不断改进和提升，这就需要在内部管理上下功夫，使内控管理逐步制度化、规范化、精细化，可以从以下几个方面着手：首先，制定完善可操作的内控制度，保证制度有效执行；其次，科学编制预算，提高预算的刚性约束；第三，对资金的使用进行跟踪、问效，对使用绩效高的资金加大投入，对使用绩效不高的资金及时调整。通过改进内控管理，确保财务工作有序进行，提高财政资金的使用效益。三是提升内控管理是堵塞漏洞防范化解风险的制度要求，行政事业单位大多缺乏相应的风险防控意识，因此建立健全并组织实施完善的内控制度就有利于堵塞漏洞，消除隐患，防范风险。随着经济社会的不断发展，行政事业单位将面临来自内部的财务风险、市场变化以及金融体系带来的债务等风险，这就需要单位内部建立有序的监督体系，有针对性的对各项经济事项进行评估预测，对经营活动及财务行为进行监督管控。

行政事业单位内控管理应遵循以下原则。一是全面性原则。内部控制应该贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项。”全面性原则是建立内部控制制度的重要基本原则之一，实际工作中常常因为一个细节的疏忽而导致企业整个经营活动的失败。因为，在内部控制程序的所有环节之中，假如有一个环节脱节，没有发挥应有的作用，所有其它起作用的环节，都会变得无用。二是重要性原则。内部控制不但应当涵盖单位内部涉及会计工作的各项业务及相关岗位，还应针对业务处理过程中的关键控制点以及关键岗位加以特别防范。对于关键控制点和关键岗位，应采取更严格的控制措施，使单位的内部控制风险降到最低。由于规模、性质、业务范围、组织形式等不尽不同，高风险领域也会变得不同。三是制衡性原则。所谓制衡就是创造相互制约的两极或多极，是任何一极都无法单独决定事物的全过程和结果。也称之为牵制原则。另外，在制衡的同时要兼顾运营效率。内部控制的核心是权力的平衡，难点在于权力的合理分配，约束适当。四是适应性原则，适应性原则就是内部控制应当与单位经营规模、业务范围、竞争状况和风险水平相适应，并随着情况的变化及时加以调整。每一个单位要想获得生存和发展，必须适应外部环境的变化。适应能力即应变能力是一个单位生存和发展的重要条件。内部控制的建立和修订应该具有前瞻性，同时必须随着国家法律法规、政策、制度等外部环境的改变，以及单位业务职能的调整、管理要求的提高等内部环境的变化，不断地、及时地进行修订和完善。这样才能促进单位管理水平的不断提高，使内部控制真正发挥其积极作用。

二、事业单位内控管理存在的问题及成因

新的内控管理要求是从制度建设、岗位设置、流程管理、监督监管、评估评价等多个层面为行政事业单位内部管理提供了相应的依据和具体的措施，进而实现了新时代行政事业单位内部管理的合规性与质量的保障。内控管理的实施在各个领域、各个区域的行政事业单位管理工作中取得了一定的成效，但是也应当看到，当前行政事业单位内控管理方面还存在着制度不健全、岗位设置不清晰、流程管理不够优化、监督监管不到位、评估评价缺失等具体问题，严重影响和制约了行政事业单位内控管理的有效实施和作用发挥。具体言之，一是行政事业单位内控管理的制度建设不健全。当前，行政事业单位内控管理工作受到一定的重视，但是，也应当看到各个行政事业单位在内控管理工作的开展中，制度建设还不够完善，导致没有具体精确的行为规范，使得行政事业单位内控管理工作开展的较为无序，具体工作不细，难以实现行政事业单位内控管理的目标和要求。二是行政事业单位内控管理的岗位设置与职责不够清晰。内控管理是为了提升行政事业单位内部管理的合规性和实效性，但是，从当前行政事业单位对标内控管理要求的实际情况看，涉及内控管理的岗位设置不全、职责不清晰，导致了行政事业单位内控管理难以取得实效，这制约了行政事业单位内控管理的实施和开展。三是行政事业单位内控管理的流程不够优化、严谨。流程的严谨能够保证各项具体工作的规范开展，但是，从当前行政事业单位内控管理工作开展的实际情况看，由于涉及内控管理的程序不够优化或者不符合内控管理的实际要求，导致了事业单位内控管理的效果难以达到预期。四是行政事业单位内控管理的监督监管不到位，有效的监督监管能够提升内控管理的质量，但是，从当前行政事业单位内控管理的监督监管效果上，还不够扎实，不能够真正发挥监督监管的目标和要求。五是行政事业单位内控管理效果的评估评价缺失。评估评价是为了后续更好的完善、优化内控管理工作的开展，但是，从当前行政事业单位内控管理的具体开展看，评估评价环节往往未涉及、未开展，这使得行政事业单位后续开展内控管理质量提升工作难以有有效的依据和参考。

分析当前行政事业单位内控管理方面存在的制度不健全、岗位设置不清晰、流程管理不够优化、监督监管不到位、评估评价缺失等具体问题的成因，能够较好的为修正、完善、改进内控管理措施，形成有效的行政事业单位内控管理体系提供参考。从实际情况看，导致行政事业单位内控管理方面存在的制度不健全、岗位设置不清晰、流程管理不够优化、监督监管不到位、评估评价缺失等具体问题的成因主要是重视程度不足、组织不到位、措施缺乏创新性、机制不健全等四个方面原因所导致。具体言之，一是行政事业单位内控管理存在问题的成因是重视程度不足，内控管理对于行政事业单位提升自身管理质量有着十分重要、必要的意义，但是，从当前行政事业单位内控管理质量不高的问题成因上看，其最为重要的是重视程度不高，对于内控管理工作的重要性认识不足。二是行政事业单位内控管理存在问题的成因是组织不到位，内控管理工作是事业单位内部管理的重要举措，但是，从当前行政事业单位内控管理质量不高的问题成因看，组织不到位，责任落实不到位，执行不到位，没有建立专门的领导机构、执行机构、实施机构，成为了行政事业单位内控管理质量难以得到保障的重要原因。三是行政事业单位内控管理存在问题的成因是措施缺乏创新性，内控管理既然要符合国家相关规定，又要切合行政事业单位自身管理实际，但是，从当前行政事业单位内控管理存在问题的具体情况看，规定动作质量不高，自选动作没有成为了重要的原因。四是行政事业单位内控管理存在问题的成因是机制不健全。内控管理是一项系统性工作，但是，从当前行政事业单位内控管理存在问题的具体情况看，缺乏评估评价机制、信息共享机制、信息反馈机制等，成为了导致行政事业单位内控管理质量难以达到预期的重要成因之一。

三、事业单位内控管理体系构建与实施

行政事业单位内控管理是提升行政事业单位自身管理效能，更好的履行职能，实现服务新时代经济社会高质量发展的目标和要求的具体实践，突出问题导向、目标导向和结果导向，对于当前行政事业单位内控管理体系建设，应从制度建设、岗位设置、流程管理、监督监管、评价评估等五个宏观方面进行与财务管理、预算管理、采购管理、合同管理等具体工作相结合的构建与实施。具体言之，一是行政事业单位内控管理体系构建的基础是制度建设，制度建设为内控管理提供了依据和行为规范，在行政事业单位内控管理体系构建中，首先应对现有内控管理制度进行健全和完善，按照国家内控管理的制度、指导意见、文件要求，进行对标对表的检查，并进行相关制度的健全和完善，并能够体现单位自身管理的实际需要，通过制度的健全和完善为后续各项内控管理工作的开展和实施提供依据和行为规范。二是行政事业单位内控管理体系构建的重点是岗位设置，内控管理的重点在于岗位设置的规范性与职责的明晰，在行政事业单位内控管理工作中，应充分调动各个行政管理部门与业务部门进行协同配合，实现各个岗位之间的互联互通，这就要求行政事业单位在岗位设置上进行系统设置，并对每个岗位的职责权限进行规范化明确，从而实现岗位设置清晰、职责设定明确，为行政事业单位内控管理体系的高质量运转提供保障。三是行政事业单位内控管理体系构建的关键是流程管理，流程管理在各个管理岗位的权限合规运用中发挥了关键性作用，因此，对于现有内控管理流程应进行梳理，对于符合内控管理制度的管理流程进行进一步的优化，对于不符合内控管理、掣肘内控管理效能的流程进行修正和完善，使内控管理各个环节之间以合规的连接形式，确保内控管理工作的规范开展。四是行政事业单位内控管理体系构建的保障是监督监管，监督监管是有效的内控管理措施，在内控管理工作的开展和实施过程中，应对内控管理各个环节、各个流程进行动态、全方位的监管，以监督监管的有效开展，实现内控管理风险的防范与合规性开展。五是行政事业单位内控管理体系构建的核心是评价评估。评估评价是在行政事业单位内控管理运行过程中或过程后，对内控管理的效能进行评价，进而为后续内控管理质量提升提供决策参考支持，因此，行政事业单位内控管理体系构建中的核心是评价评估，而评价评估的目的则是为了更好的开展行政事业单位内控管理工作。

四、事业单位内控管理质量提升工作建议

行政事业单位内控管理质量提升是一项系统性、长期性工作，必须持续提升、优化行政事业单位内控管理质量。在行政事业单位内控管理质量提升的探索与实践中，结合工作实践，本文提出强化理论学习、注重业务借鉴学习、加强信息技术与内控管理相融合等三个方面的工作建议。具体言之，一是行政事业单位内控管理质量提升应强化理论学习。随着行政事业单位内控管理工作日益受到重视，相关内控管理与实践的创新研究成果不断出现，不仅仅丰富了内控管理在理论研究方面的深度和广度，同时也对内控管理实践工作有着指引作用，在行政事业单位内控管理工作中，应始终将内控管理理论学习作为开展各项内控管理工作的前提和基础，通过持续的学习创新理论、创新做法，提升自身管理水平，使行政事业单位内控管理工作真正的能够实现事业单位内部控制管理质量的提升，并以内控管理质量的提升促进行政事业单位在经济社会高质量发展过程中更好的发挥自身效能，服务社会，产生更好的社会效益。二是行政事业单位内控管理质量提升应注重业务借鉴学习，随着行政事业单位更好的服务经济社会发展的目标和要求提出，在行政事业单位内控管理工作实践中，各个区域、各个领域的行政事业单位在内控管理工作中不断探索，形成了大量能够促进和提升行政事业单位内控管理效能和质量的好经验以及成熟做法，在自身工作开展中应善于学习和借鉴好的经验和成熟的做法，将这些创新做法和经验与自身工作实际相结合，促进和提升自身内控管理的质量，形成具有本地化特色的行政事业单位内控管理创新方法和举措，为行政事业单位提升管理和服务效能提供有力的支撑和风险防范。三是行政事业单位内控管理质量提升应善于将信息技术与内控管理工作进行深度融合。随着信息技术的不断发展，信息技术所创新实现的数据库、大数据挖掘技术、大数据分析技术、人工智能技术等都为各项工作的收集、整理、分析、应用提供了强大的技术支持，在行政事业单位内控管理工作的实践中，形成了大量的内控管理文献、内控管理数据，通过信息技术与内控管理工作的融合，实现以信息技术支持内控管理数据分析、数据评估、数据决策支持等功能的实现，能够更好的提升行政事业单位内控管理的质量和效能。因此，在行政事业单位内控管理工作的具体探索和实践中，不仅要在制度建设、岗位设置、流程优化、监督监管等方面进行完善，更应充分运用信息技术为评估评价以及全过程监管提供有力的支持，进而为后续决策和完善优化内控管理工作提供强大的数据、文献等技术支持。