完善国库支付中心的财政监督作用

◎珺刘硕

一、国库集中支付中的财政监督

财政监督是由财政部门负责开展的，针对机关单位、社会组织等机构是否依法履行财经法规进行的督查。财政监督是财政职能正常运行的重要保障，国库集中支付制度毫无疑问需要全面完善的财政监督。

国库集中支付采取开立单一账户、设置审核岗位等方式监督国库资金的流转过程，并评价各单位资金的使用绩效，从而保证支付系统的科学运转。简而言之，高效的财政监督是确保国库集中支付改革深化推进的助推剂，跟随时代和经济社会的发展不断变革。

国库集中支付中的财政监督包含很多主体，包括财政科室、国库支付中心、各单位、银行体系、纪委、审计以及人大等机构。国库支付中心要强化对单位支付信息的审核工作，这是实现好财政监督的关键环节。代理银行要根据指令高效支付资金，并配合做好资金清算工作和可疑交易的上报。审计和纪委监察部门要对各单位财务情况进行定期检查工作，发现问题及时处理。人大要履行自身职责把关单位的预算和决算情况。

财政监督包括事前、事中和事后这三种方式。国库集中支付中的财政监督也可以分为以下几种：事前针对资金分配的监督；事中针对资金使用的监督；事后针对资金绩效的监督。

针对资金分配的监督需要重点审核各单位编制预算时各项支出是否合理合法，预算需要人代会进行审议。预算批复后，财政部门严格依照预算下达各单位的用款额度。

针对资金使用的监督重点依靠国库支付中心严格把关各单位的支出情况，并监督单位是否超预算支出或违规支出。如果发现违反规定甚至违法的支出行为，国库支付机构可以拒付并向纪检监察部门报告。

针对资金绩效的监督重点检查各单位在使用财政资金后是否达到预期的效果，评价其经济效益和社会效益。绩效监督作为财政监督的最后一环，为下一年度预算安排提供重要参考。

二、国库集中支付中财政监督存在的问题

1.财政监督法律法规缺位。

从制度层面上说，预算编制、政府采购等相关法律体系构成了财政监督的基石。毫无疑问，科学规范的法律体系是完善财政监督必备的条件，对触犯财经法律的行为必须按法律规定严肃处理。我国还没有一部非常权威专业的财政监督法律，缺乏对预算编制、国库资金收付过程的有效约束，可能造成一些违法和腐败现象的发生。因此，我们要尽快出台和完善财经法规，在加强立法和严格执法上下功夫，真正通过法律和制度手段使单位做到依法理财，充分发挥法律的监督作用。

为了充分发挥国库的财政监督作用，我国制订了一批行政规章制度来监管单位资金的使用，规范单位经常发生的会议费、接待费、差旅费等报销工作，但是由于更新工作缓慢，执行时滞后性明显。另外，预算单位财务人员平时对文件规定的学习较少，财务知识较为薄弱加上文件数量多、规定没有统一，导致报销时缺乏严格统一的标准。实际过程中因为工作人员大意、对文件规定不熟悉等原因，审核和监督作用大打折扣。

2.财政监督机构职责不清。

为确保财政监督工作的正常开展，必须首先清晰定位各监督主体的职权，防止职责不清的情况发生。然而由于各种原因导致实际监督过程中存在职责不清、监督不力、监督重复低效的问题，与预期效果相差较远。

国库支付中心转型之后，没有相关文件和制度来明确中心的财政监督主体地位，难以有效监控预算单位的支出行为和会计处理，限制了监管职能的充分行使。国库资金的审核拨付一般发生在单位经济活动发生以后，而此时实际支出已经发生，即使是有违规的行为存在，单位财务会以不能影响本单位日常工作为借口，让领导打招呼等方式施压中心审核人员，使违规支出得以审核拨付。此外，国库支付中心的审核记账员没有直接参与单位的经济活动，不清楚相关细节，加大了实际审核的难度。如果单位发生了违规支出或者超标准支出，可能利用虚开发票违规报销。不难发现，中心审核人员在事前无法监督单位的经费支出行为，而在事后监督时单位财务提供的报销依据和财务信息可能存在违规行为，造成责任界定不清的情况发生。因此，国库支付中心侧重于对国库资金进行事后监督，事前事中的监督缺位使得监督效果并不理想。

3.缺乏科学的部门预算编制。

部门预算顾名思义意味着一个部门单位编制一套预算，反映该部门单位财政资金的收支情况，预算编制后首先由财政部门进行审核，再经由本级人代会审议。科学的预算编制能够完整体现各部门的业务工作和收支安排。预算编制工作体现了财政部门对资金的分配，科学的预算编制能够极大提高资金的使用效率。

我国部门预算改革在实行过程中出现了不少问题。预算编制改革工作停滞不前，缺乏严格的制度标准；预算编制工作不够精细，编制方法较为落后，标准参差不齐，与预期结果相差较远。例如公用经费的预算编制简单按照人数定额安排，有的单位每年公用经费都不够用，有的单位却结余很多。预算编制的粗糙导致国库集中支付制度执行不到位、无法实现有效监督。另外，预算指标通常只是明确到类级科目，应当再细分到款级和项级科目，预算指标的进一步细化才能最大程度上规范预算执行的严肃性。只有科学完整的预算编制才能迎合国库集中支付制度改革的深入推行，进一步规范各部门单位的支出行为。

4.信息网络建设滞后。

毫无疑问国库集中支付制度需要高标准的信息网络建设作为其坚强后盾。由于历史等各方面原因，财政部门网络建设工作较为滞后，国库集中支付改革全面铺开后按照上级要求构建了一套专门的大门户平台，集成许多财政信息化软件。当国库集中支付改革迈入深水区时，需要建立一套更加强大的一体化财政信息系统来满足财政各业务科室和各单位的需求，进一步简化操作流程和提升处理效率。

很多地区预算单位尚未纳入统一的网络管理，使得一些数据汇总工作不易开展，延迟了数据报送的时效性。少部分预算单位和基建单位需要通过虚拟网络接入财政内网，而虚拟网络并不稳定，一旦网络出现状况将对业务工作开展造成严重影响。除此以外，现行的财政一体化系统集成度需要进一步加强，并升级优化会计核算和资金申拨、指标管理等模块，在简化操作和提升效率上取得成效。一些过时的系统急需升级换代，另外数据库和服务器也要实现专业化管理。每年部门决算时经常发生财政软件服务崩溃和卡顿的现象，单位财务人员抱怨颇多，下一步需要实现部门决算系统和账务处理系统的对接，使决算报表能够即时导出，这将大大降低预算单位财务人员和财政部门的工作量。

三、强化国库集中支付中财政监督的建议

1.健全财政监督的法律制度。

依法治国方针要求我们必须通过立法形式制定切实可行的财政监督规则，只有用法律的权威性来约束各预算单位的支出行为，才能真正构筑起依法监督的防火墙，实现财政资金效益最大化。随着我国法制化进程不断加快，我国陆续出台关于预算编制和财政监督的财经法规，但距离完备的法律体系尚有不少差距，需要借鉴先进国家的立法经验加以完善。

全面推行国库集中支付改革后，根据本地实际情况制定出具体的改革细则、操作流程和岗位分工等规范化文件，并通过这些规范化文件具体指导相关业务科室和预算单位全面铺开支付工作，这些地方性规范文件是国家财经法律法规的有益补充。在实践过程中这些规范性文件较好地约束了各预算单位的支出，并指导中心人员初步开展监督工作，起到了应有的作用。随着改革进入深水区以及反腐倡廉要求的不断提高，不管是在国家宏观层面还是在地方层面，都需要进一步出台适应时代要求和经济社会现状的财经法律和地方性规章制度。新的制度体系必须站在法律高度确定负责财政监督的主体责任，并制定出可操作性强的监督流程和实施细则以保证最大化监督效果。

地方政府在出台地方性规范文件监督本市财政支出的同时，更要抓好财经法规教育推广工作，让更多的普通市民和媒体参与到社会监督力量中，发挥全民监督的强大力量。与此同时加快推进预算公开工作，通过预算公开倒逼预算单位规范支出行为并有效减少违规行为的发生，有了社会各界共同参与到财政监督工作中，将极大提升监督效率、实现国库资金合理运用。

2.转变国库支付中心职能定位。

一是积极引导支付中心树立新理念。在过去中心审核记账员肩负着审核报销单据和会计核算的双重职责，在审核的事后预算单位的经济活动早已发生，中心只起到了事后监督的作用。随着中心职能的转变，会计核算逐步归还给各预算单位，支付中心将把工作重心转向财政监督上，通过国库动态监控系统实时监控各单位的支出是否违规。从会计核算中心更名为国库支付中心，这不仅是名称上的变化，更是机构职能定位的根本性转变，国库支付中心意味着国库支付的审核监督是工作的重点，这符合国库集中支付进一步深入改革的要求，更是推进财政监督科学规范化的有力抓手。

二是要进一步发扬中心业务沟通上的优势地位。在业务工作上，国库支付中心既负责直接与预算单位面对面接触，具体承接单位的日常报销工作，又与预算执行部门和业务科室密切联系，在指标和用款计划上做到与业务科室、预算局的充分沟通。另外中心动态监控的报表分析会上报给预算执行部门，提前预知可能发生的支付风险并加以化解。

三是要培养高素质的业务精英参与财政监督工作。对任何行业来说人才的重要性无需多言，财政监督工作更需要懂业务、善沟通、讲原则的高素质专业人才。随着监督业务的不断推进需要多渠道定期举办培训，加强中心监督人员的日常学习和财经法规以及地方性文件制度学习。将常用的报销规范和流程标准编制成册，将业务学习融于日常工作中，根据上级发文及时更新相应的地方文件和标准，确保监督工作的与时俱进。加强稽核业务建设，定期联合审计、纪委等监督机构进行会计稽核，及时查找问题并尽早解决。此外要加强预算单位财务人员的培训工作，定期安排财务人员学习会计核算软件和国库集中支付系统的日常操作流程，学习最近的规范性文件如差旅费文件等等，进一步提高财务人员素质和道德纪律，这也将大大有利于财政监督工作的规范化、制度化。

3.建立科学的预算编制制度。

财政部门是政府的大管家，根据各部门预算具体分配财政资金，满足各预算单位的业务需求。根据西方先进国家的监督实践，通过编制科学的预算并严格按照预算进行支出能够极大提高财政监督的效率。西方发达国家预算编制和审批的时间一般都比较长，准备工作相当充分。虽然我国推行国库集中支付改革取得较大进展，但目前采用的预算体系仍然存在不完善的地方，需要在宏观制度层面加强预算立法工作，确保预算批准后的法律权威性，能够被部门单位严格执行，为财政监督工作提供有力保障。

一是根据地方实际确定合理的定额标准和预算指标。毫无疑问编制预算绝不是根据人数定额相加，但缺少定额又无法使预算做到精准科学。例如财政部门在核定预算时，会充分考虑单位的在职人员数量、往年的支出数情况，根据人均公用经费标准和业务量综合确定具体的预算数，并征求单位的意见从而敲定最终预算数，此时定额标准发挥了它在预算编制工作中应有的作用。另外，科学的预算指标安排对于预算编制工作至关重要，各业务科室要积极行动、认真调研获取第一手资料，将指标具体分解到底级科目，并挂钩具体的预算项目。这样能够让国库支付中心审核的每笔支出都有合理依据，从根本上提高预算执行力。

二是预算执行部门要切实根据地方经济现状合理协调财政收支进度，在抓好财政收入工作的同时合理分配支出，确保预算执行工作精准到位。在年度决算后，根据报表数据和收支数据对照年初预算仔细分析，检查各功能科目支出是否与预算差距较大，并找出预算数和执行数相差较大的具体原因。下一年度编制预算时将考虑上年的决算数据，因而决算工作的准确性对于提高预算科学性、精确性的重要程度不言而喻。

三是尽可能避免预算调整和追加，提升预算工作的严谨性和权威性。针对需要预算单位需要调整和追加预算的情况，必须严格按照相关规定做好审查工作，只有符合条件和规定的情况才能准予通过，并要求其在下一年度预算编制时提前考虑类似情况。财政监督职能的发挥离不开完备周密的预算安排，俗话说万事开头难，只要预算排好了，后面紧跟的执行和监督都是顺理成章的步骤。另外，预算中有关基建类项目支出由于涉及金额较大，需要业务部门科学论证，有必要的话邀请专家学者综合讨论得出项目概算金额和支出安排。预算单位每月的用款计划也要严格依照年初部门预算以及单位具体需求如实上报业务科室，业务科室批复用款计划后单位要做好具体的支付申请工作。部分地区的预算执行数据暴露出年初预算数同决算数差距较大的问题，反映出预算编制工作还有很大的改进空间。因而预算部门要更加重视单位的支出分析，并指导单位进一步做好预算编制工作，为财政监督工作打下良好基础。

四是针对性解决年初预算指标下达时间较晚的问题。其主要原因在于下一年度预算编制工作开展时间较晚。财政部门可以适时提前预算编制工作，逐步试点推广滚动预算编制，提高预算编制的效率和科学准确性。

4.推进财政信息管理系统建设。

当今社会进入了全面信息化时代，信息系统建设对财政工作的重要性不言而喻，信息化建设同时也是强化监督、保障安全、提升效益的基础性工作，更是加快推进数字财政建设的重要抓手。

财政部门科室多、业务繁杂、工作量大，过去财政各业务科室各自为政，分别根据各自需求开发了相应的业务软件，据不完全统计整个财政部门使用的软件系统数量多达数十种，整合难度相当大。虽然金财工程的顺利实施充分整合了大多数业务软件模块，但距离改革要求尚存在较大差距。目前除了国库系统，财政部门在用的软件包括财政核算软件、资金申拨软件、部门单位财务核算软件、部门决算软件、预算执行信息上报软件、政府采购软件等等。除了国库集中系统实现了有效整合，其他模块还是独立运行，加大了用户操作难度和运行维护成本。因此实现财政软件的有效整合是接下来整个信息系统建设得重中之重，乐清财政部门要从大局出发，建设好总揽全局、充分整合从财政预算编制、执行到决算监督的一体化信息系统，提高整个财政工作的效率。财政一体化信息系统的建成将在很大程度上提升监督效率，实现预算和支出管理的精准到位。

数据库管理对于数据安全至关重要，所有财政数据都存储在数据库上，因此必须强化计算机机房的有效管理。安排专人做好机房管理工作，定期联系硬件维保公司巡查机房，及时排查硬件风险隐患，确保服务器的正常运行。另外为确保数据安全要做到定期备份数据库，并采取必要技术手段防止数据丢失。

财政信息管理系统建设工作任务重、难度大、时间紧，需要有清晰明确的方案。作为起点的预算编制工作牵涉到各预算指标录入，由预算局牵头各业务科室在国库集中支付系统中负责完成。在预算执行层面，部门单位支出可以通过国库集中支付系统顺利运行，而预算会计核算软件和资金申拨软件需要进一步整合到国库平台中，减少总会计的工作量，使得每天财政收支的账务处理操作简单化。就像国库系统的整合优化能够查询到预算单位的支出记录和预算指标的使用结余情况。可以想象，财政信息管理系统化零为整、点石成金，对于数字财政建设和政府财务公开将起到决定性的作用，财政监督工作也将以此为契机取得历史性突破。