人民政协性质定位变迁的制度逻辑及重要启示——基于历史制度主义的视角分析

毛慧

（中共临海市委党校，临海 317099）

一、问题的提出

党的十九届六中全会审议通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，深刻总结了中国共产党成立一百年来的十大奋斗经验。其中有一条为“坚持统一战线”，强调通过建立统一战线凝聚共同奋斗力量的重要作用。在新时代背景下，人民政协作为爱国统一战线组织，需要进一步发挥团结力量和凝聚人心的作用，推动政协工作不断向前。此外，为了更好发挥人民政协的作用，中共中央出台了《中国共产党政治协商工作条例》，推动人民政协工作科学化、规范化发展。这对于巩固和发展爱国统一战线，发挥人民政协专门协商机构作用具有重要意义。

党的十八大以来，习近平总书记围绕着如何加强和改进人民政协工作提出了一系列新论断、新思想。其中，关于人民政协性质定位问题，习近平总书记曾在多个场合多次谈及，足以见得这个问题的重要性。当前，关于人民政协性质定位的研究主要集中在从宏观角度梳理人民政协性质定位的演进历程，总结相关的经验启示。总的看来，很少有学者从历史制度主义的角度研究人民政协性质定位的历史演进及内在的制度逻辑。历史制度主义进入中国之后，引起了学界的广泛关注。学者不仅对历史制度主义的内涵进行研究，而且将其广泛运用于公共管理领域，解释我国各种制度政策的演变历程。历史制度主义展示出强大的解释力，有助于探索制度变迁背后的内在规律。因此，本文尝试运用历史制度主义分析框架，解读人民政协性质定位的演进历程，探析历程变迁的制度逻辑，为新时代做好人民政协工作提供一些帮助。

二、人民政协性质定位变迁的制度逻辑

历史制度主义是新制度主义的三大流派之一，通过引入历史分析中政治变迁以及文化环境等相关要素，历史制度主义把制度研究和历史过程相结合，通过对厚重历史的审视来展现制度作为政策变迁的重要考察手段［1］。简而言之，历史制度主义的分析视角主要包括结构观与历史观。本文采用历史制度主义理论分析框架，从结构观视角分析影响人民政协性质定位变迁的结构动力，从历史观视角探寻人民政协性质定位的变迁机制。

（一）人民政协性质定位变迁的结构观分析

历史制度主义结构观主要强调宏观政治制度和政治变量、行为主体等制度框架的深层结构对于制度变迁的影响。即人民政协性质定位的结构性变迁主要是分析该项机制在国家整体政治制度框架中如何受到其他变量影响和制约并相互作用从而实现更新与发展。

1.背景—制度结构：国家宏观制度背景决定着人民政协性质定位的制度选择

新中国成立初期是人民政协性质定位初步确立阶段。完成协商建国使命后，党和中央强调人民政协有继续存在的必要，将其性质定位为政治协商机关和统一战线组织。其性质定位主要取决于以下国家宏观制度背景：一是纷繁复杂的国内外政治环境。新中国成立前后，党中央面临着纷繁复杂的国内外政治环境，国内一些反动势力采取各种办法阻碍新中国的成立和发展。新中国建立之前，中国共产党主张建立联合政府，团结各党派进步力量，尽快完成全国人民建立共和国的强烈愿望。在各方力量推动之下，人民政协应运而生，承担协商建国的历史使命，为各党派和团体开展合作交流提供了平台。也就是说，人民政协的成立就是由于协商建国的需要，一经成立就承担着政治协商的职能。新中国成立之后，党和国家所面临的环境并没有改善，国际上依然存在着敌视新中国的力量。社会主义制度确立之后，党和国家需要克服消极因素，调动一切力量建设社会主义国家。在这个方面，人民政协有着无可比拟的优势。因此，人民政协在结束代行人大职权后，需要继续作为一个统一战线组织而存在，发挥着团结力量、凝聚人心的作用。二是我国政党制度的确立。在新民主主义革命取得胜利前夕，中国共产党立足于本国发展实情，主张建立多党合作的联合政府，实现政党、组织、个人的大联合，团结国内外一切可以团结的力量。此外，民主党派积极响应中国共产党提出的“民主联合政府”主张，参与到新政协之中，参与新中国筹备的各项事务，通过这种形式开展党派合作。新中国成立之后，人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商机构、作为统一战线组织继续在社会主义建设时期发挥重要作用。

改革开放时期是人民政协性质定位的初步发展阶段。改革开放以后，人民政协制度进入加速发展阶段，其性质定位演变取决于以下国家宏观制度背景：一是改革开放的历史背景。在“文革”时期，人民政协受到一定程度的破坏，无法开展实质性的工作。党的十一届三中全会完成了拨乱反正的历史使命，开启了我国改革开放的新时期。在这股潮流之下，我国的多党合作和政治协商制度也得到恢复发展，成为我国的一项基本政治制度，人民政协制度的地位得到确立。二是经济体制及政治体制改革的开展。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，极大地激发了市场和社会的活力。社会经济的快速发展引发了一系列转型期的问题，需要积极推动跟进各方面改革缓解社会矛盾。一方面，随着市场经济体制的建立，人民的生活水平不断提高，对于参加政治生活的需求不断提高。另一方面，随着党和国家将工作中心转移到社会主义现代化建设，如何发扬民主，团结更多的群体参与其中是需要考虑的重要问题。此外，党和国家积极推动政治体制改革，发展社会主义民主政治。而人民政协作为一个统一战线组织，在发扬民主、提供参政平台等方面优势明显。因此，为了适应时代发展需求，党和国家对于人民政协的性质定位作了调整，突出强调“人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，形成了“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”的三句话表述。

党的十八大以来是人民政协性质定位的快速发展阶段。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央在坚持“三句话”的基础上，进一步丰富人民政协的性质定位，构建系统的定位体系。其性质定位演变取决于以下国家宏观制度背景：一是中国特色社会主义进入新时代的历史背景。党的十九大之后，我国社会主要矛盾发生重大转变，新时代赋予人民政协新的使命。十九大报告从制度安排的角度提出“人民政协是具有中国特色的制度安排”的新定位。二是社会主义协商民主的发展。党的十八大以来，社会主义协商民主逐渐发展，协商民主形式从单一走向多元，扩大原有协商民主概念。因此，如何精准定位人民政协在社会主义协商民主中的性质作用是亟需解决的问题。以习近平为核心的党中央赋予人民政协专门协商机构的新定位，区别其他形式的协商渠道，凸显政协协商独特优势地位。三是国家治理问题的空前重要。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，党的十九届四中全会研究国家治理体系和治理能力现代化问题，将国家治理上升到前所未有的高度。在这样的历史大背景下，习近平总书记提出“人民政协是国家治理体系的重要组成部分”的重要论断，将人民政协发展与国家整体制度建设相结合，赋予人民政协更大的职责使命。

2.制度—变量结构：政治变量及结构序列影响着人民政协性质定位的制度安排

历史制度主义者认为，制度不是产生政治结果的唯一因素。他们尤其倾向于将制度与其他因素一道定位于因果链中，社会经济的发展与观念的分布也是他们重点考虑的因素［2］。人民政协性质定位的变迁受到因果链中的经济因素、观念意识等相关政治变量的制约。一方面，是经济因素。新中国成立之初，我国经济水平较为落后，党和国家的工作重心主要集中于政治方面，团结一切力量巩固新生政权，人民政协的主要职能在于政治协商，关于其性质定位也停留于“统一战线组织”。改革开放之后，由于社会主义市场经济体制的建立，我国进入高速发展阶段，生产力得到极大提升。但由此也凸显出一系列社会问题，需继续改革政治体制加以解决。在新的历史背景下，人民政协则需要在政治协商、发扬民主方面发挥更大的作用。因此，党和国家对人民政协的性质定位作了相应调整。党的十八大之后，我国经济发展进入新常态，引发一些社会矛盾的激化，迫切需要人民政协在其中发挥桥梁作用，维护社会和谐稳定。人民政协迎来新的发展机遇，其性质定位不断丰富发展。另一方面，是观念意识。观念意识是影响制度变迁的重要变量。人民政协的诞生有着深厚的理论渊源，其性质定位变迁也深受理论渊源的影响。关于统一战线理论，根据马克思主义理论，在革命发展的不同阶段根据自身情况及革命形势，无产阶级必须与其他阶级联合起来，完成不同阶段的不同任务。新中国成立以来，特别是改革开放之后，伴随着社会主义市场经济体制的建立，我国的社会结构发生巨大变动，涌现出新的社会阶层。在统一战线理论的指导下，人民政协的功能作用一直在不断调整以适应社会发展的要求。我国统一战线组织的范围不断扩大，形成了广泛的爱国统一战线组织。人民政协作用功能的转变，反映出其性质定位的变化。关于人民民主理论，人民政协是具有中国特色的群众参与政治生活的制度，是人民民主理论指导下的伟大创造，体现着我国政治制度的优越性。社会主义民主协商理论是人民民主理论的最新发展成果，不同时期人民民主理论推动着人民政协性质定位经历了从一般的协商机关到专门协商机构的转变。

3.制度—行为结构：制度与行为主体之间的互动推动人民政协性质定位的制度变迁

历史制度主义者认为，制度与行为主体之间是一种相互作用的关系。行为主体的观念、利益或偏好会影响制度的选择，而制度的动力作用、价值判断以及匡约作用又反作用于行为主体，并决定目标形成［3］。人民政协性质定位所涉及的行为主体与制度之间存在着复杂的互动关系：首先，人民政协性质定位制约着行为主体的行为。人民政协性质定位的确立划定了中共中央、各民主党派及各界别不同行为主体在专门协商机构中的职能作用，塑造行为主体的观念、利益及偏好，推动其行为改变，并在一定程度上体现执政党的意志。其次，行为主体反作用于人民政协性质定位的变迁。制度变迁不仅受到外部环境的影响，还包括各行为主体对制度的调试和完善的作用。行为主体涉及制度的制定者、参与者，他们共同发挥作用捍卫制度，也推动着制度的变迁。各行为主体由于社会背景、社会地位的不同，对于制度的制定、变迁、实施的影响程度也各不相同。

（二）人民政协性质定位变迁的历史观分析

历史制度主义者认为，制度和政策是在连续又断裂的过程中逐渐发展的。历史制度主义的历史观分析包括路径依赖和制度断裂两个方面，路径依赖分析制度延续的正常时期，制度断裂分析关键历史事件对制度变迁的影响。

1.人民政协性质定位变迁的关键节点

关键节点是在历史进程中，由于外部条件不断变化、内部要素相互作用，直至引起制度发生突然性重大转变的重要时间节点或重要事件。人民政协性质定位的演进历程从总体上来说是一个较为稳定、逐步丰富发展的过程。但也在某些特殊的时期，出现根本性的变革，影响着制度变迁方向。纵观人民政协性质变迁历程，存在着以下几个关键节点：一是1949年新政协会议的召开，标志着政治协商制度的正式形成。1954年，第一届全国人民代表大会召开之后，人民政协性质定位逐渐成为党内外关注的焦点问题。二是1989年《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的颁布，高度概括我国的政党制度并提出未来发展思路，并首次使用两句话规范表述人民政协性质定位。三是1995年《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》的发布，首次使用三句话表述人民政协性质定位，实现了历史性的飞跃，为新时代人民政协性质定位的完善奠定了基础。四是2014年习近平在庆祝人民政协成立65周年大会上的重要讲话，首次提出人民政协作为专门协商机构这一重要表述。这一论述强调人民政协在社会主义协商民主中的重要地位作用，赋予新时代人民政协更专业的职责和作用。

关键节点事件对每个时期人民政协性质定位变迁具有重要影响，勾勒出人民政协性质定位变迁的演进历程。

2.人民政协性质定位变迁的演进历程

回顾人民政协走过的光辉历程，不同历史时期对人民政协性质定位均有不同，从代行人大职权转型为爱国统一战线组织，并逐渐成为专门协商机构。人民政协的性质定位不断发展，经历了一个较长的变迁历程，从侧面描绘了人民政协和我国协商民主的发展轨迹。第一，新中国成立初期是人民政协性质定位的确立阶段。党的第一代中央领导集体根据国际国内形势，结合社会发展需求，创造性地提出中国人民政治协商会议的党派合作形式，并将其确定为人民民主统一战线组织。从“政治协商会议”的萌芽，到代行人大职权协商建国，再到新中国成立之后的发展，人民政协完成了历史转型，性质定位逐渐清晰。1949年9月，政协二次筹备会议正式将“新政协”定名为中国人民政治协商会议，简称中国人民政协或人民政协［4］。随后，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开，完成建国诸项事宜，宣告新中国的诞生。1954年，第一届全国人大召开，标志着人民政协代行全国人大职权使命的结束，人民政协性质定位的转型以此为标志。1954年发布的政协章程明确提出人民政协的性质是“中国人民民主统一战线的组织［5］。第二，改革开放时期是人民政协性质定位的初步发展阶段。改革开放之后，党和国家的工作中心逐渐转移到社会主义现代化建设上来，需要调动各方面的积极性参与其中。而人民政协作为统一战线组织，在这方面的作用不可替代。1994年修订的政协章程中用两句话概括人民政协的性质：中国人民政治协商会议是我国最广泛的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。人民政协的性质定位从一句话发展到两句话。1995年，《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》首次使用三句话表述人民政协性质定位：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”［6］。至此，人民政协的性质定位从单一维度发展到三重维度。这种变化是根据时代需要而转变的，既适应了我国社会结构的深刻变化和统一战线范围扩大的需要，也适应了我国社会主义民主政治发展和社会和谐稳定的需求。第三，党的十八大以来是人民政协性质定位的快速发展阶段。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在关于人民政协性质定位方面作出了一系列重要论述。在庆祝人民政协成立70周年大会上，习近平指出：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”［7］。在保持原有三句话表述基础上，以习近平同志为核心的党中央丰富和发展了人民政协的性质定位，构建了相对完整的定位体系。

3.人民政协性质定位变迁的路径依赖

历史制度主义者认为，某一制度一旦被确立就会在无形之中不断得到固化，时间越久改变或者调整制度的难度就越大，形成路径依赖。人民政协性质定位变迁有着明显的路径依赖：第一，制度的高度密集制约制度变迁的路径选择。在人民政协性质定位变迁过程中，党和国家从制度法律层面为其性质定位确立保驾护航。在中国共产党领导下，政协章程对人民政协定位多次作出调整，并在宪法序言中加入对人民政协性质定位的表述，赋予其法律地位。随后，党和国家根据人民政协性质定位的调整，积极推动人民政协制度化建设，颁布一系列纲领性文件，出台一揽子的配套政策措施，逐渐形成规模效应。由于现有的政策措施取得较好效果，党和国家更倾向选择当前已有的变迁路径。如要改变人民政协性质定位变迁的路径，就涉及一连串政策制度的变革，承担着较高的变革成本，变革难度较大。第二，集体行动的主导作用强化制度选择的惯性。在人民政协性质定位确立过程中，中共中央处于领导地位，并由相关部门机构规划、设计和起草，报相关部门会议审议通过，最后人民政协与相关部门负责贯彻落实，围绕新性质、新定位开展相关制度体系建设。同时，涉及其他部门、地方政府、各民主党派及群团组织等行动主体。在反复实践过程中，各行为主体之间已形成较为固定的格局。集体行动涉及较高的成本，牵涉群体人数过多，导致现行的制度变革难度大。第三，调试效应推动制度本身的完善发展。从人民政协性质定位的提出、确立到丰富发展，其变迁是一个不断自我调整、自我修复、符合社会发展需求的过程，其作用越来越被党、国家和社会所接受。这种自我调试效应使人民政协的性质定位变迁产生极强的路径依赖，其稳定性和合理性不断得到巩固。

三、人民政协性质定位变迁的重要启示

运用历史制度主义分析框架梳理人民政协性质定位的变迁历程，剖析其变迁的制度逻辑，为进一步丰富发展人民政协性质定位提供重要启示。

（一）坚持中国共产党的领导，把准性质变迁的政治方向

坚持中国共产党的领导是人民政协开展工作的重要前提。回顾历史，人民政协性质定位的演变并不是一个自发行为，而是在党的方针政策引导下，根据对人民政协发展规律认识深化的基础上，不断丰富发展的过程。不管在哪个历史时期，人民政协性质定位演变都是围绕着党和国家的工作大局，坚持贯彻落实各项方针政策，高水平服务于党和国家事业发展的过程。这是人民政协性质定位完善的正确政治方向。习近平总书记指出：“人民政协事业要沿着正确方向发展，就必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。”［7］在不同的历史时期，人民政协肩负着不同的历史使命，其性质定位也有所不同，但每个时期人民政协工作都坚持一条基本原则就是坚持中国共产党的领导。只有坚持中国共产党领导，才能保证人民政协发展的正确方向；只有坚持中国共产党领导，才能保证人民政协紧跟时代发展潮流，将自身命运与国家、民族结合起来，为建设社会主义现代化强国贡献力量。此外，要不断完善和改进党对人民政协的领导方式，根据人民政协性质定位的发展，采取有针对性的政策措施，充分发挥调动人民政协的优势和活力，提升工作效率，为社会主义现代化建设凝集力量。

（二）紧密结合时代发展需要，强化性质变迁的外在动力

历史制度主义强调既定国家宏观制度背景对不同政策制度所产生的重要影响，而国家宏观制度背景主要包括国家政治、经济、社会的制度安排［8］。纵观人民政协发展历程，其性质定位变迁紧密结合时代需要。每个时期人民政协性质定位都是为了更好地服务于党和国家中心工作、更好发挥人民政协作用而进行调整。新中国成立之初，根据协商建国的需要，人民政协代行人民代表大会职权，完成组建新中国的历史使命。一届全国人大召开之后，人民政协结束使命，回归于“统一战线组织”。改革开放之后，我国社会结构发生巨大变化，产生了一些新生阶层。这些阶层需要渠道和平台表达利益诉求，党和国家也需要新兴阶层加入国家事务管理，推动社会主义民主发展。而人民政协在发扬民主、政治协商、凝聚力量方面有着天然的优势。因此，人民政协对其性质定位进行调整以更好地适应改革开放发展需求。党的十八大报告提出“社会主义协商民主”一词，为我国社会主义民主政治发展指明新方向。而人民政协诞生之初就与协商民主有着天然的联系，为更好体现人民政协在社会主义协商民主体系中的地位，党中央对人民政协作出“专门协商机构”的新定位。不同时期党和国家的宏观制度安排，推动指引着人民政协性质定位的丰富发展。

（三）调整政治变量序列结构，破除性质变迁的路径依赖

路径依赖对制度变迁产生两方面的影响，既可以推动制度的延续，也可以阻碍制度的创新。通过梳理人民政协性质定位演变历程可得出，围绕不同时期的性质定位，党和国家都建立起系统完善的制度体系，充分发挥人民政协的作用。在新时代，党和国家赋予人民政协“专门协商机构”的历史新定位。当前，发挥专门协商机构作用尚未建立起健全的制度架构体系以及与因果链中的经济因素、观念意识形成因果关系，深化了人民政协性质定位完善的路径依赖。因此，要完善机制体制建设，充分发挥专门协商机构作用，打破路径依赖。首先，树立正确的观念意识，深刻理解专门协商机构重要性。党中央对于人民政协发展规律的认识影响着其性质定位的完善。党的十八大以来，习近平总书记多次在不同场合提及“进一步加强人民政协专门协商机构的地位和作用”等相关论述，成为新时代推动专门协商机构建设的重要指南，也为人民政协性质定位的发展指明了方向。其次，构建完善的制度机制，充分发挥专门协商机构作用。人民政协经历70多年的发展，在不同的历史时期肩负着不同的使命，性质定位也逐步稳定。专门协商机构作为新时代人民政协的新定位，需要不断完善其自身的制度机制，更好地发挥其优势和作用。党的十九届四中全会提出：“要完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制。”［9］此外，人民政协也要根据国内外形势变化及时调整自身性质定位，创新机制体制，充分发挥专门协商机构作用。

（四）充分把握关键节点事件，推动性质变迁的不断深化

关键节点事件在制度变迁过程中发挥着重要作用，可能意味着旧制度的结束及新制度的开始。人民政协性质定位丰富发展要发挥关键节点的能动效应，调动各行为主体的主观能动性，把握开启关键节点的基本条件。丰富人民政协性质定位，要把握关键事件节点，关注党中央领导人重要讲话、党中央重要会议召开、重要决策文件发布、重大决策部署推行等重要事件，构建人民政协性质定位完善的良性路径依赖。行为主体要重视国家宏观制度背景对制度变迁的影响，精准把握社会经济发展所引起的各领域变革以及时代发展对人民政协性质定位提出的新要求，鼓励人民政协制度的各行为主体及相关对象积极参与机制体制创新，发挥积极性和主动性，推动人民政协性质定位的丰富发展，实现与外部制度环境的有机衔接，形成具有中国特色的制度安排。