昆山市城郊地区外来人口管理问题及对策研究

张 玲

（上海理工大学 上海 200093）

改革开放以来的城镇化进程中，大量外来人口进入城市，对中国城市和乡村格局产生了深远的影响。最近公布的第七次全国人口普查显示的数据中可以看到，在2010—2020年的十年里，我国人口流动趋势愈加明显，规模进一步扩大。人户分离人口为49276万人，其中，市辖区内人户分离人口为11694 万人，流动人口为37582 万人，含跨省流动人口12484万人。

城市外来人口在对经济发展作出重大贡献的同时，对城市的管理及城市的发展带来了不小的挑战。无论是对于流动人口的宏观调控，还是基于流动人口在流入地及流出地的管理、引导和服务等问题，都需要不断完善和改进。所以如何管理好、服务好外来流动人口就成为流入地政府急需解决的问题。

昆山地处长三角经济带，紧邻上海、苏州两大一线城市。改革开放至今，昆山运用外向型经济模式，成为获益最大的城市之一。以国际化发展带动工业化发展，以工业化发展带动城市化发展，昆山从20 世纪90 年代农业县“苏州小六子”，到蝉联16 年稳居中国“百强县之首”，迈出了一条“昆山之路”。

据此，本文以昆山市为例，剖析昆山城市周边城郊地区外来人口管理和服务工作的问题和方向，对城郊外来人口的管理模式、工作方法上产生的不足提出改进措施及合理化建议。

一、昆山城郊外来人口管理存在的主要问题

（一）公共资源压力

公共资源是城市社会资源不可或缺的一部分，是衡量社会发展水平、体现社会公平正义，反映政府治理能力的重要标尺。城市公共资源空间分布的合理性能够满足居民日益多样化、多层次的休闲娱乐、教育医疗需求，对提升人民幸福感具有重要的意义。若不协调好城市的公共资源和人口分布两者的关系，或将引发一系列社会矛盾，带来较为严重的空间冲突。因此，研究城市公共资源与人口分布之间的协调性与匹配关系，对于城市公共资源合理布局具有重要作用。

在教育问题方面，伴随2016 年“全面二胎”政策的落地实施，以及现在“三胎”政策的开放，使昆山人口增长迅速，同时也必然促进就学需求的激增，这些原因也导致教育设施用地紧张、教育空间分布不均等情况产生。教育资源的紧张，以及激增的人口之间存在着巨大的矛盾。入学难，加上积分政策的限制，很多家长只能选择去私立学校读书。而私立学校高昂的学费，在一定程度上增加了家长的经济负担。

在住房问题方面，城郊外来人口在城市中的居住选择以租房和工作单位提供住宿为主，他们的居住选择与其收入水平相关，与其从事的行业与工作性质也有一定的关系。城郊地区因为产业聚集，很多工人会选择就近居住。城郊地区有大量安置小区，即农村的拆迁小区。有些工人因为成本考虑住在还未拆迁的村落，住房的面积狭小、设施差，居住条件环境堪忧。外来流动人口受历史及现实等多方问题的影响，在城市的居住体系中，他们仍处于边缘地位，表现出居住空间分异的状态。另外，较大比例的外来流动人口还是以租住私房为主，拥有自有房产的比例不高。

在医疗问题方面，医疗卫生资源不足，卫生服务可及性差。庞大的流动人口群体，势必对医疗卫生资源提出更好要求。作为新兴移民城市，庞大的群体带来的是卫生服务需求总量大，而现实困境是卫生人力资源相对匮乏。地理位置偏远的城郊地区因为缺乏发展机会，人才招引留存存在现实困难，卫生人力方面有着结构性问题。

昆山的医疗卫生资源在总量上和人均上，与其他发达城市相比较还有一定的差距。医疗卫生资源80%集中在城市，只有20%在农村。先进设备、高新技术和优秀人才基本上集中在城市的大医院，而农村和城郊的卫生服务能力相对薄弱，基层社区缺少卫生资源。城郊居民就诊看病流向进一步向上级医院集中，不合理的病人流向使得基层医疗机构的技术水平和资源利用率下降，同时也使得大医院的卫生资源得不到合理充分利用。

（二）当下人力资源结构不合理，制约城市发展

近年来，昆山进行了产业转型升级的调控，人力资源的变化有着明显的滞后性。昆山第三产业的发展过程中，人力资源与产业结构调整之间存在着较大的背离现象，人力资源对于第三产业的发展支持出现乏力现象，人力资源急需得到优化。中高端科研人才的缺乏，是制约昆山城市发展的一大障碍。经过多年的发展，昆山在很多方面形成了自己的发展优势，但是还没有改变昆山人才洼地的现状。在进行产业承接和发展外向型经济时，昆山的区位优势发挥了非常重要的作用，但是在吸引人才方面，这种区位状态反而成了昆山的劣势。尽管地处发达的长三角地区，但周边的上海、苏州、无锡等经济发达城市对人才的吸引力度还是要高于昆山。

（三）外来人口社会融入度不高

社会融入（social inclusion）概念是相对于社会排斥而言的，常用来描述移民与非移民两个群体之间的一种和谐共存的过程，它是指移民在迁入地不断调整和适应当地社会制度、社会结构、传统习惯、文化、习俗等的过程，同时，迁入地要不断做出调整，接纳和包容、同化移民。现在，昆山常住人口中新昆山人近90 万人，但他们从一定程度上还处于“半市民化”状态、“两栖”状态，在城乡之间“钟摆式”流动，要从自觉、自愿角度，通过培训、再教育及各种文化活动，使适应市场竞争环境与产业转型升级的新昆山人在城镇落户。纵然群体庞大的外来流动人口为昆山的经济和社会发展作了重要贡献，但自身却面临着诸多困境。长期以来户籍制度及附着在其上的社会福利保障制度的影响，以及自身文化素质和社会资本等因素的制约，短时间内流入城市的流动人口，仍然无法与户籍人口享受同等公共服务与社会福利保障，他们呈现出一种“半城镇化”状态，就业在城市，户籍在农村；劳动力在城市，家属在农村；生活在城市，根基在农村。相当一部分外来人口与本地居民长期处在同一居住环境中，他们共生出生活方式、生产方式、价值观念和行为习惯的碰撞、冲突与交融。由于居住地的变换，流动人口往往需要改变其原来的生产生活方式，逐步适应新环境。新昆山人来自五湖四海、全国各地，有着与本地人不同的思想观念、语言体系、风俗习惯、文化认同等，由此导致他们之间存在心理排斥等问题，难免会产生冲突。在生活方式方面，新昆山人多群居于以新昆山人为主体的同事圈、老乡圈及相同兴趣爱好圈中，也难以和本地人有更多交流机会。

（四）社会保障体系和公共服务不健全

流动人口在社会保障、医疗卫生、劳动权益保护等方面存在诸多有待进一步解决的问题。对于很多流动性很大的工作岗位，用工单位往往为了节省成本不为工人缴纳社保，同时其个人也没有在其户籍所在地缴纳。相当数量的流动人口文化程度偏低、就业岗位为低端服务性岗位，可替代性强，用工单位很多会钻空子，不与其签订劳动合同，也不会正常缴纳社会保险。劳动监察执法部门工作监管不到位，使得工人合法权益难以得到有效保障，员工个人也缺乏对社会保险重要性的认识，不去争取自己的合法权益，致使没有医疗保险在生病住院时不得不承担更多的花费。

二、昆山城郊外来人口管理问题的分析

（一）管理工作缺乏系统性、预见性、创造性

20 世纪80 年代中期，昆山的开放性经济的发展拉开序幕。经过二十多年，昆山已经发展成为世界电子信息产业的重要生产基地之一。从2005年起，昆山已经稳居全国百强县之首的位置。昆山以占全国万分之一的土地，养活了占全国万分之五的人口，创造了占全国千分之四的GDP。但是城市发展太过迅速，如果公共资源不足，就会导致诸多问题，比如教育、医疗、住房等相关配套资源跟不上不断涌入的流动人口，城市管理者如果在管理过程中缺乏系统性、预见性，短时期内势必对民生造成影响。

教育设施需求量受到服务人口总量、人口结构、生育政策、入学政策、产业经济、住房供给等多重因素的影响，多重因素影响下导致教育需求规模难测算。因此，科学的预测学龄人口变化趋势及测算教育设施规模需求，动态弹性适应不断发展变化的居民教育服务需求，具有相当大的难度。

城郊土地及空间供应的限制，新增公共资源所需土地增量不足。在教育、医疗、住房设施的配建方面存在一定的滞后性，利用当前制定的建设计划解决未来几年后的公共资源的需求存在一定问题。因此，管理的系统性、预见性在城市管理中具有相当重要的作用。

（二）社会融入的多重障碍

1.就业保障不足

就业扶持和失业救助体系不健全。昆山城郊地区以劳动密集型为主的企业，很多岗位可替代性强，工人流动量大，随意解雇工人的现象时有发生。而监管部门的职能缺失，工人自身法律意识薄弱，就会增加工人失业，造成贫困，难以融入社会，外来流动人口的劳动权益保护政策的进一步落实工作还需要加强。

2.社会保障体系不健全

城市工人有五险一金，单位代缴国家资助，而很多流动人口从事低端劳动密集型工作，临时性很大，用工单位不交社保。户籍制度的壁垒，是外来人口融入城市的一大身份障碍。多年户籍双轨制造成的城市优越感，致使外来人口在城市难以享受到同户籍居民同等的待遇。

3.组织设置不健全

党、团、工会组织的设置不健全，流动人口参与社团组织的积极性不高，当下现代意义上的自治社团对于流动人口的可依托性不强，联系政府决策部门的有效通道缺失，这些现实因素使得昆山外来流动人口的政治融合状态还处于相对落后的阶段。

三、完善昆山市城郊外来人口管理的对策建议

（一）完善社会公共服务功能，提升人口承载力

新型城镇化“新”在人的城镇化，完善的城镇配套设施和公共服务，是县级市推进新型城镇化建设，实现“人的城镇化”的必要支撑。因此，县级市要留住流动人口，就必须加快补齐城市基础设施、公共服务、生态环境三大块短板，不断提高自身的综合承载力，提高县级市的宜居性和舒适度，从而吸引核心城的大量农民工流入县级市。

整合教育资源，提升县级市教育水平。多数农民工对子女都有着较高的教育期望，政府应重视县级市的教育建设问题，均衡教育资源，缩小城市群中核心城市与周边县级市之间的教育差距，以此来满足广大流动人口群体不断增长的子女受教育的现实需求，吸引并留住外来农民工。全面提升教育、医疗卫生、社会保障、养老、文化体育等公共服务水平，逐步建立城乡统一、市民与农民公平享有的基本公共服务体系。加强教育均等化，促进进城随迁子女在城市能够获得更优质的教育，这样既促进流动人口家庭团聚，也有益于我国的人力资源建设工作，增加外来人口聚居地教育医疗资源的投入。

完善外来人口住房保障，流动人口需要被住建部门纳入当地住房保障的范畴，建设面向外来流动人口的公租房，改善外来流动人口的当下居住条件及环境；完善多层次住房保障体系，落实政策性租赁住房，丰富居家养老服务内容，提高助餐、助浴、保洁等服务品质；完善外来人口医疗保障体系，提升外来流动人口医疗保险保障意识的培养，提高农民工的法律意识，通过举办法律援助培训班，增设投诉咨询窗口，减少因企业问题而未依法参保的问题，不断完善针对农民工医疗保障的相关规章。建立完善的制度体系是解决农民工医疗保险的根本方案，从制度上解决问题，向农民工提供便捷平台，监督部分部门不作为的问题，加强管理的透明化，强化主动服务意识，在新昆山集中居住的小区成立社区卫生服务部门，建立新型基层医疗服务模式，提供上门服务等，这是未来一段时间努力的方向。

（二）优化人力资源的配置，以转型升级引导人口流动

人力资源的优化配置，可以对区域产业结构调整起到很好的支撑作用。逐步将以劳动密集型为主的人力资源依存模式，过渡到以资本和技术密集型为主的模式上去。人力资源素质的提高，一方面可以提高各种产业资源在产业的转型升级中的转移弹性，降低产业结构调整对经济带来的冲击，增强产业转换的承受力，另一方面可以为产业的发展注入强大的活力，通过创新活动实现产业的持续健康发展。大力吸引高层次人才，为产业转型升级提供创新推动力。积极发展职业教育与培训，打造高素质的中级人才队伍。

（三）完善和创新外来流动人口管理服务制度，提高服务质量

第一，政策方面，搭建完善的人口流动服务管理体系，对于积分制管理精细化运行。可以保障当地居民利益，还能保护外来人员的利益社会服务体系。昆山城郊流动人口聚集地作为社会生活缩影，反映了社会服务体系的不健全。实践的不足根源在于理论指导的不足。因此，应从问题的根源出发，仔细研究，制定人口流动机制的运行规则，方能从理论根源上更新观念，最终对症下药，指导实践的发展。

第二，监管方面，强化对人口流动服务管理的高效监管。及时聚焦于社会的动态发展形势，构成体系化的协调监管网络体系，可以对突发事件立即发现、立即防御和高效解决，实现经济社会的协调稳定发展，是政府部门不可推卸的责任。因此，强化外来人口社会服务监管系统的形成和体系化，有利于把社会风险成本降到尽可能最小，优化外来流动人口服务管理水平，提升社会服务的实际效能，真正构建和谐社会。

四、结语

伴随我国经济的不断增长，城乡一体化进程的推进，城市外来人口的服务和管理问题，已经成为当今时代我国全面协调可持续发展的重大课题。当下的城市外来人口管理还有很多不完善之处，现有的外来人口管理方式，也不能完全适应中小城市城郊地区人员管理发展的需要，在这种情境下，政府部门应健全外来人口管理的模式和体制，为城郊地区人口提供更好管理与服务工作。城郊地区外来流动人口的服务和管理之路道路曲折，阻力和困难仍然很大，但应该看到体制的改进和完善是城郊地区外来流动人口未来进一步有序发展的根本保证。我国经济发展已经进入新时代，应该构建更公平合理、更符合新一轮城市发展的人口管理机制模式，让外来流动人口能够在新一轮的城市发展迭代过程中融入并共享发展的红利。

本文就昆山城郊外来人口管理过程中存在的诸多问题进行剖析，针对城市发展的现实状况，对该区域内外来人口管理存在的问题提出相应的对策，以期各部门不断提高对外来人口服务管理水平，推动当地社会的和谐发展。