谈基层行政事业单位内部控制管理——以沙家浜镇环境卫生服务所为例

周仪秋 沙家浜镇人民政府

一、内部控制制度在基层行政事业单位的建设情况

随着各级政府对基层行政事业单位内部控制制度建设的不断完善，基层内部控制制度建设治理水平的不断提高，行政事业单位的内部控制效果得到了全面的改善。作者在基层有着多年的行政事业单位内部审计工作及调研经验，常熟市沙家浜镇环境卫生服务所为民办非企业单位，经费来源为全额拨款，业务范围为负责责任区域的清扫保洁、垃圾收运、河道漂浮物打捞等，对环境卫生设施进行建设、维护和管理，社会化环卫有偿服务。经过审计检查发现基层行政事业单位在内部控制的各个环节仍然有着许多缺点与不足。

二、内部控制制度建设存在漏洞，能动性不足

（一）会计核算人员职责落实不到位，代理记账作用有限

根据国家相关支付制度的规定，基层政府可设立会计核算中心或财政集中支付中心，对各单位的财政资金进行统一管理、记账、登记[1]。沙家浜镇环境卫生服务所执行《事业单位会计制度》，设置了报账员一名，具体记账由镇财政分局进行统一记账管理。会计核算财务人员对环境卫生服务所日常开展的业务并不熟悉，仅根据业务人员提供的票据进行代理记账及资金代管。由于账务与业务发生了分离，给日常监管带来了不小的难度。沙家浜镇环境卫生服务所取得的原始票据以后直接交给镇财政分局，对后续账务处理是否合理不再关心。镇财政分局收到原始票据以后，一定程度上只能对票据签章是否完整进行监管，但对于业务发生的合理性无法做出判断。通过对环境卫生服务所2015-2020年财务资料的检查发现，会计对票据是否规范真实、费用支出是否合理合规等方面的监督审核并不到位，且相关监督机制并未落到实处，无法贯彻执行。

（二）财务工作人员执业能力和道德水平需要加强

社会经济在不断发展，但是随着近年来会计从业资格证考试的取消，基层行政事业单位有越来越多的会计从业人员的综合素养还无法达标。由于基层行在事业单位人员招聘等特点，很多从事财务岗位的基层工作人员其实并不是专业的财会出身；而且有的年纪较大的同志仍然认为只要单位里的钱不装进自己口袋，就是完成了基本职责了，其实这远远无法达到现在工作单位对于财务管理及内部控制的要求，随之而来的财务风险难以防范[2]。就以沙家浜镇环境卫生服务所为例，单位内部实际从事出纳业务的工作人员为非财务专业出身，对于原始凭证的囤积问题，她无法察觉到其中的财务风险，单纯地认为只要到年底账户里的钱不出错就可以了。另外，有的基层行政事业单位财务人员的责任感并不高，自身道德素养也有待提升，加上事业单位本身内部竞争性较弱，导致财务人员觉得自己在这个岗位上只需要随便做做就行，没有进一步学习的动力。随着基层行政事业单位的建设发展，这一部分财务人员的自身提高速度是无法与之相匹配的，这就造成了工作人员能力与工作内容要求的脱节，财务风险随之而来。

（三）会计制度执行不到位，会计准则执行情况不理想

会计核算工作是财务工作的基础，随着制度建设的深入，对行政事业单位的会计核算提出了更高的要求。2019年新的政府会计制度执行，对全面提高财务工作效率，完善财务管理体系，深化制度改革都有着重要的意义。但是通过查看各单位的财务资料，截至2020年仍然存在较多问题。以沙家浜环境卫生服务所为例，收付实现的执行并不到位、往来科目使用不正确。账务处理较为随意，经查看财务资料发现，存在费用入账不及时问题，截至2020年6月有仍有部分电费未及时入账，最早时间可追溯至2018年1月。并且账目显示与往来账中有部分科目存在差异，未及时进行核对，截至2020年6月，仍然存在与财政账户未核对清楚的差异额。账目设置也存在较多不合理的地方，比如，沙家浜环境卫生服务所账套下实际结算的包含了镇爱卫办的业务，对爱卫办并未单独设账，梳理检查账务支出时难以分解。在对管理费用进行梳理时发现，沙家浜环境卫生服务所的部分水电费是存在代收代缴情况的，然而在记账时，统一计入了管理费用—水电费科目，导致水费与电费无法分别核算，代收代缴情况也无法第一时间进行清理，给后期往来账目清查带来了一定难度。

（四）会计风险意识不足，内控风险无法管控

在作者多年基层工作中发现，很多基层行政事业单位对内控风险的防范意识是比较差的，特别是会计风险很少得到重视。很多的基层行政事业单位将大量的精力都投入项目建设中，重点聚焦在经营成效及相关收益上，很少有基层行政事业大卫对内控管理风险防范和监督管理特别关注。在基层行政事业单位中，会计专业人员相对较少，且涉及的工作专业性较强，非财务专业出身的领导对其中的风险认识不够、了解不足可以理解，但这样导致在工作中内控管理监督职责难以严格落实。从基层工作人员来看，上级领导关注重点及所处单位的工作中心都没有放在内部控制管理中心，那么他们就很可能忽视这一块工作，从而出现较大失误导致内控问题的出现也就可以理解了。基层行政事业单位承担着较多公共性及非营利性工作，且面对的受众又是最广大的百姓，通常单笔业务金额不会特别巨大，相关业务工作人员在思想上就容易松懈，认为只需要按照以往的操作方式进行操作，或者相对滞后一点操作也不会存在什么问题。但是，就是这种态度给单位的现金收支、资金安全带来了一定的财务风险。比如，沙家浜镇环境卫生服务所在收取辖区内环境卫生服务费时规定以垃圾桶个数为计费标准，单桶价格并不高，相关业务人员在登记收费台账时，思想上没有足够的重视，对台账多有涂改。核对历年登记收费表格时，发现多处金额登记不及时，也由于业务人员责任意识不足，对付款方名称及联系方式登记不全面，给欠款清查带来了一定难度。

（五）内控责任落实不到位，追究机制存在漏洞

通过分析环境卫生服务所内部环境、梳理各项业务流程和相关制度，以此评价控制措施的充分性、适宜性和有效性，进一步强调部门权力必须关进制度的笼子，依法行政、推进廉政是内部控制制度建设不可忽视的部分。全力深化基层行政事业单位建成科学合理、运行有效、权责统一、贯彻顺畅的内控体系，全力保证基层单位资金使用合规合法，资产管理规范明晰，财务资料真实有效，杜绝腐败滋生。然而，沙家浜镇环境卫生服务所相关追究制度没有落到实处，内控建设仍然存在诸多不足。检查中发现，其违规成本相对较低，很难将责任落实到人。特别是在废旧垃圾桶回收管理中我们可以看到，沙家浜镇环境卫生服务所对于垃圾桶采购回收没有一整套清晰的流程，且相关环节无对应的专项负责人，台账资料完整度非常低，现在镇域内的废旧垃圾桶只有2018年6月-2020年4月的部分记录，并且未结款，具体废桶回收流向记录不明。由于管理责任落实不到位，环节缺失较多，责任人员不明确，追责机制无法启动。使得相应单位利益流失。

（六）内控信息质量偏低，内容不完善，利用率不高

内控制度在基层行政事业单位中进行建设，必须遵循三大原则（重要性、制衡性、适应性）。沙家浜环境卫生服务所应该及时编制本部门内部控制报告并及时上报，但是现状就是存在未交及迟交的现象，在审计过程中发现，沙家浜镇环境卫生服务所的财务台账分类不清晰、记录不完整、记录不及时，内控信息质量不达标准，且并不完备。在制度制定时对内控信息的级别也没有进行明确的规定，相应的内控信息没有通过现有渠道提供给信息使用者，不能为单位的控制及决策提供有力支撑。

三、完善基层行政事业单位内控制度的相关建议

（一）推进内部控制建设，营造良好内控运行环境

进一步深化行政管理和业务建设，规范各项具体工作，充分发挥沙家浜镇环境卫生服务所的职能，更好地为群众服务，加强廉政风险防控，提升沙家浜镇整体环境治理水平，立足沙家浜镇现有情况，结合《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）、常熟市政府办公室《关于深入推进常熟市行政事业单位内部控制建设的指导意见》（常政办发〔2017〕249号）等有关文件要求，全面加强内部控制制度建设，不仅局限于提升内部治理水平，保障管理和相关活动合理合法、资产规范清晰、财务资料及报告真实有效、杜绝舞弊与腐败的自审，全面提高公共服务的效率与质量[3]。

（二）强化内控风险意识，进一步提高防范能力

正视内控管理问题的长期存在性，内控风险是存在于整个内控工作中的，基层行政事业单位应全员树立内控风险防范意识，全面提高风险防范能力。第一个方面，领导层就要重视内控管理工作，加强对内控管理的重视；另一个方面，基层事业单位中的从事财务工作的工作人员都需要具备内控风险意识，并承担起向其他岗位同事普及内控管理相关知识。进一步提高财务工作人员在行政事业单位中的重要性，积极推进财务人员参与到单位的各类重大事项决策中，带着防范意识分析项目的可行性，及时发现内控问题，挖掘潜在风险。将内控管理风险意识与单位内部具体岗位结合起来，从思想上和业务内容上多层次对内控管理风险进行防范。

（三）定期开展培训，及时全面普及内控理念

立足基层行政事业单位本职工作，建立健全员工长效管理及培训机制，定期展开培训，提高单位内部工作人员对内部控制的认可度，在内控制度中充分挖掘财务风险防范、内部管理优化、工作质效提升、资产完整保护等方面的积极作用。在加强政治素养的同时，必须在思想上提高责任认识，强化意识担当，定期开展思想意识培训，提高对内部控制制度的认同感，进一步体会本单位内控流程设计的目标，从各环节换证内控制度的流畅推进；另一方面，及时整合工作内容，发现重点难点，总结员工情况基实际工作能力，开展有针对性的培训基观摩活动，同时总结单位岗位现状，聘用专业人员及时调整员工结构，为内部控制制度的有效运行奠定良好的人力资源基础。定期总结内部控制相关的政策法规，制定相关会计准则及指南、相关会计政策变动对比目录、行政事业单位会计科目及报表等一系列专业性的培训计划。保证做好财务人员交接工作，当面临新旧会计制度衔接，及时组织做好相关专业培训。贯彻落实财务报告制度改革，全面提升财务管理水平，保证地方经济平稳良好发展[4]。

（四）引入第三方监督机制，及时填补内控制度缺漏

内部审计是内部控制制度不可或缺的一部分，合理、有效、高质量的内部审计工作能监管到内部控制制度的各个环节是否落实到位。基层行政事业单位应用好内部审计资源，及时将内控制度执行情况反馈。依靠内部审计部门、有资质的会计师事务所来充实完善自身内部审计职能，定期对单位内部审计制度执行情况进行审计、评价，并运用好审计监督成果，第一时间完善内部控制制度，补足不全及缺陷，进一步提升工作效率、质量，进一步深化政府购买服务业务，建立相关项目服务库，将有资质的中介机构纳入库中，寻求社会专业会计力量，充实完善基层内审力量。同时不断拓宽第三方机构辐射范围，在内部审计过程中时常面临不同的审计内容，必要时可以借助除财务审计机构意外的专业鉴定等机构力量，进一步深挖内部审计问题，夯实内部审计成果。

（五）完善绩效评价体系，全面提高绩效评价体系利用率

管理要求细化，必须全面提升绩效评价体系的利用率。将绩效管理个流程细化进年度考核，是推动工作的必然要求。重点应该突出以下几方面：一是基层行政事业单位在初始阶段，要编制规范有效、目标明确的绩效目标；二是基层行政事业单位必须按照绩效评价内容对符合条件的项目开展全方位评估；三是基层行政事业单位对项目进度进程及质量应根据绩效评价结果整体把握并及时通报；四是在项目结束后应对比期初项目绩效目标与实际完成结果之间的差异，分析原因，提出整改意见并及时落实。通过对沙家浜环境卫生服务所的绩效评价体系的分析，可以清楚地看到在第二、第三、第四方面的执行力度是远远不够的，期初制定下的对第三方物业公司的绩效评价体系未能落到实处，导致年底的考核结果难以通报，无法推进整改落实。

（六）强化责任监督制度，落实责任追究

习总书记在十九届中央纪委三次全会强调，强化主体责任，完善监督体系。基层行政事业单位落实责任监督机制势在必行，更应建立起责任分级考核机制，按岗位承担管理运行职责。一方面借助纪检监察机关的力量，必要时可聘用有资质的第三方机构对基层事业单位进行系统的监督考核。从事前、事中、事后全方位进行监督考核。在年度考核机制中可增加责任落实相关内容，全方位提升员工对内部控制工作的重视程度，在内部控制制度下提升自己的工作质效，落实自己的工作责任。进一步强化责任追究制度，务必将责任落实到人，内控流程的各个环节都有明确对应的部门及工作人员，杜绝推诿扯皮现象，对贪腐的不正之风必须加大惩处力度。

四、结语

当前，基层行政事业单位的内部控制管理还有许多不足，如果放任这些问题长期存在，且没有改善，必将给政府的财政、公信力等带来巨大的负面影响。我们应当立足本职工作，深入分析内部控制管理流程中的各类问题，及时总结并反馈，提高自身政治素养，严格遵守法律法规及相关制度。立足基层，从根源上优化完善内部控制管理制度，严肃处理相关问题责任人，保证社会平稳有序发展。