新时代加强党内法规制度建设探析

李 庆

十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中明确指出：“推进新时代党的建设，需要全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，落实管党治党政治责任，以伟大自我革命引领社会革命。”①《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，人民出版社2021年版，第28页治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。十八大以来，习近平总书记关于加强党内法规制度建设发表了一系列重要论述，系统回答了新时代为什么要加强党内法规制度建设、如何加强党内法规制度建设等重大问题，为新时代全面加强党内法规制度建设提供了根本遵循。

一、新时代加强党内法规制度建设是全面从严治党、推进法治中国建设的必然要求

加强党内法规制度建设是全面从严治党的根本保障。办好中国的事情，关键在党。全面从严治党，核心是加强党的领导。而法规制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。新时代全面从严治党，是党的建设历史经验的深刻总结，提高党内法规制度的建设质量是全面从严治党的治本之策，是着力解决管党治党宽松软问题的根本措施，是净化优化党内政治生态的迫切要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。通过提高党内法规制度的建设质量，以高质量的制度来保障党中央权威和党的领导，以高质量的制度来保障党内政治生态风清气正，以高质量的制度来保障中华民族伟大复兴。在全面从严治党的过程中，党内法规制度的建设质量是核心环节，决定和牵制着全面从严治党的各个领域与环节。新时代，全面从严治党的关键就是要有一套系统完备、科学严密、操作性强、执行力强的党内法规制度体系，从而形成全面从严治党的长效机制和稳定机制。

全面从严治党必须提高党内法规制度的建设质量。制度化是实现中国共产党自身稳步发展、保持生命力持久性的必然要求，党的制度化水平直接关系到党的组织稳定性与执政合法性。党内法规制度体系是中国特色社会主义主义制度体系和社会主义法治体系的重要组成部分。构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系是党内法规制度体系建设的目标要求和基本特征。党内法规制度的质量直接影响全面从严治党的进程。因此，全面从严治党必须提高法规制度的建设质量，增强党内法规制度的科学性、协调性、持续性、可操作性。

加强党内法规制度建设是法治中国建设的有力遵循。法治中国建设必须全面从严治党，提高党的建设质量。全面从严治党是建设中国特色社会主义事业的根本保证，也是建设中国特色社会主义法治事业，实现法治国家宏伟目标的根本保证。加强党内法规制度建设是法治中国建设的有力遵循。党的领导为法治中国建设提供坚实的政治基础。

法治中国建设必须充分发挥党规党纪的作用。在中国特色社会主义法律体系的基础上进一步构建中国特色社会主义法治体系，就要求我们除了进一步完善国家各项法律法规外，还要特别注意完善以党章为根本的党内法规制度体系，处理好依法治国和依规治党的关系。我们既要充分发挥法律法规的作用，还要充分发挥党规党纪的作用，使之相互作用、相得益彰。

二、新时代中国共产党加强党内法规制度建设面临的新形势新机遇

新时代，中国共产党自身建设面临党情、国情、世情的新变化，为新时代党内法规制度建设提出了更新更高更严的要求，迫切需要做好新时代党内法规制度建设的理论研究工作。

党情为党内法规制度建设提出严要求。新中国成立之后，中国共产党从革命党转变成执政党。尤其是十一届三中全会以后，中国共产党从一个受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的执政党转变成对外开放和社会主义市场经济条件下领导国家建设的执政党。随着党所处的历史方位的变化，党的中心工作、组织模式、领导体制、工作机制等也随之改变。中国共产党作为中国特色社会主义事业的坚强领导核心的地位没有变，但肩负的历史任务更加艰巨，面临的执政环境更加复杂。经过一百多年的发展，中国共产党已经成为全世界拥有党员人数最多的执政党，肩负着带领全国各族人民实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的历史使命。

国情为法治中国建设与党内法规制度建设提出更高标准。当前我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，坚持和发展中国特色社会主义更加需要依靠法治，更加需要加强党对全面依法治国的领导。法治中国建设为党内法规制度的制定和完善提出了高标准。各级立法、执法、司法工作者要信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬。在党内法规制度制定和实践过程中要增强“四个意识”，坚定“四个自信”，主动谋划和确定中国特色社会主义法治体系建设的总体思路、重点任务，要推动把社会主义核心价值观贯穿立法、执法、司法、守法各环节，使社会主义法治成为良法善治。要支持人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职责，各有关部门要扎扎实实做好工作，形成工作合力。

世情为党内法规制度建设提出新期待。当前世界多极化、经济全球化深入发展，科学技术革命孕育新的突破，国际金融危机影响深远，世界格局、国际力量对比此消彼伏、全球多元文化交融呈现新态势。在大变革大调整大发展的国际格局中，中国共产党在执政过程中，既面临发展机遇，又面临严峻挑战。无论是愈加复杂多变的国际外部环境，还是日益深化的经济全球化的双重影响，中国共产党都要做到趋利避害，建立健全党内法规制度，全面提高党的执政能力和执政水平，以更加积极的姿态、更加广阔的视野、更加出彩的表现迎接新形势的考验。

三、新时代中国共产党党内法规制度体系建设存在的问题

党内法规制度体系的科学性、衔接性、协调性有待加强。中国共产党制度建设的首要目标定位在于完善党的制度体系，必须走科学化、程序化、体系化发展之路，推进党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度等四个方面法规制度建设协调发展，最终形成系统完备、科学规范、运行有效的党内法规制度体系。然而梳理现阶段党内法规制度可以发现，无论是实体制度还是程序制度，还有不完善、不健全、不严密的地方，党内法规制度体系的科学性、衔接性、协调性有待加强。

党内法规制度执行的力度、信度、效度有待强化。制度的生命力在于执行，只有切实提高制度执行力，制度权威才会彰显出来。如果制度得不到执行或者得不到有效执行、得不到全面执行，那么制度自身所具有的约束力就会缺失。在全面从严治党和建设法治中国的背景下，各级党组织和广大党员干部对党内法规制度能做到自觉学习、带头遵守、严格执行，体现了较强的执行力和落实力。然而，直面现实，一些地方、一些党员干部的党内法规意识仍然比较淡薄，不同程度地存在着“重制定、轻执行”的现象。党内法规制度执行的力度、信度、效度有待强化。

法治文化、制度意识有待培育。全面从严治党，建设法治中国，关键是在全社会培育良好的制度文化，提高制度意识，培育制度自觉，在全社会形成良好的制度环境。然后纵观现阶段的制度环境，还存在以下问题：一是对制度重要性认识不足。二是对制度治党的紧迫性认识不足。特别是党的十八大以来，中国共产党全面从严治党的环境发生了深刻变化，制度治党的要求更严。然而，少部分党员领导干部的思维仍然停留在原来的人治思维模式当中，法治思维、制度意识仍然非常淡薄。三是对制度的共识度有待增强。从目前的发展态势看，绝大多数党员和党组织对全面从严治党、制度治党是赞同的，也是支持的，并且在实践中广泛地推进全面从严治党的进程。但在全面从严治党的实践中对制度治党的重要性的认识还存在偏差，制度治党的整体共识度仍然亟待加强。因此，要警惕制度治党中的形式主义，切实把全党思想和行动统一到制度治党的伟大实践中来，不断提高制度治党效能。

四、新时代中国共产党加强党内法规制度建设的对策

首先，制定科学严密的制度体系。习近平总书记指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的！要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。”①习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》2014年10月9日。制度的质量决定制度的效能。加强党内法规制度设计，必须顺应新时代要求，坚持于法周延、于事简便、清晰明确的原则。一是以党章为根本遵循完善党内法规制度设计标准。党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。党内法规制度设计要以党章为根本遵循是由党章的地位和特性决定的。党内法规制度设计要坚持以党章为根本，贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略。现阶段要坚持目标导向和问题导向，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即以党章为核心，党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度为支撑的党内法规制度体系。二是要注重与国家法律体系的协调衔接。党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。依法执政中的“法”既包括国法，也包括党规。党内法规的制定和完善，坚持党必须在宪法和法律范围内活动，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。习近平总书记指出：“要系统完备、衔接配套。要立志有体、施治有序，零打碎敲不行，碎片化修补也不行，要把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢，必须做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。”①中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版，第63页。实现党内法规同国家法律的衔接和协调，必须坚持党纪严于国法。党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。要坚持与时俱进，及时修改完善党风廉政法规制度。凡是法律已有明确规定的违反法律的行为，也一定是违反党纪的行为。凡是党员和党员领导干部违法犯罪的，必是违纪在前。三是党内法规制度设计要注重科学性。党内法规制度的科学性是指制度的内容和形式都是科学的，植根于中国国情，根据中国共产党的基本理论、基本路线、基本方略而制定的，遵循了党的建设规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律，具有充分的科学性。

其次，强化党内法规制度执行。制度的生命力在于执行，制度的权威在于实施。首先明晰党内法规制度执行的主体。一是各级党组织要切实履行制度执行主体职责；二是各级纪委、监察机关要切实履行制度执行的执纪责任和监察责任；三是各级领导干部要以身作则、率先垂范。各个责任主体要在思想认识、责任担当、方法措施上贯彻制度治党的要求，增强管党治党的使命感和紧迫感，把制度建设贯穿于党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设始终。制度重在执行，党员领导干部是关键。广大党员领导干部要以身作则、率先垂范。其次要严控党内法规制度执行的过程。程序正义是实质正义的必要条件，没有程序正义就没有实质正义。要严控制度执行的程序，做好过程管控。习近平总书记高度重视制度治党程序管理，指出：“要强化程序观念，该报告的必须报告，该打招呼的必须打招呼，该履行的职责必须履行，该承担的责任必须承担，少些迈过锅台上炕的做法，也少些事后诸葛亮的行为。要有担当意识，遇事不推诿、不退避、不说谎，向组织说实话道实情，勇于承担责任。”②《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第133页。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留“暗门”、不开“天窗”，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为。

再次，培育制度文化是实现制度治党的根本。法治中国建设的最终目的是使全国形成法治文化、法治思维和法治理念，为依规治党奠定文化基础。要加快党内法治文化建设进程，就要做到刚柔并济。要加强党员的法治文化、法治思维教育，加强党的作风建设，坚守党的纪律红线、底线和高压线；要广泛开展党内法制教育和先进性教育活动，树立社会主义核心价值观；还要加强正反两个方面典型案例的宣传教育活动，提高法治文化的感染力，切实发挥警示教育作用；坚持用好批评与自我批评的武器，让批评与自我批评成为党内常态化的生活方式。法治思维的形成、法治理念的转变、法治文化的培养，不是一朝一夕、一劳永逸的，要以润物细无声的方式营造全员遵守制度、敬畏制度、按制度办事的氛围，使之成为一种自觉、一种习惯、一种行为方式。一是增强党内法规制度自觉。要增强对制度建设战略地位和重要作用的深刻认识、对制度演进规律的正确把握、对建立和完善制度历史责任的主动担当。要提高制度意识，培育制度自觉，在全社会形成良好的制度风尚。二是要坚定党内法规制度自信。坚定党内法规制度自信，强化制度信仰。增强制度自信源于制度优势。中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。在中国共产党的坚强有力领导下，开创中国特色社会主义新时代。

最后，思想建党和制度治党紧密结合。理论上清醒，政治上才能坚定。党员干部的党性修养、思想觉悟、制度意识、制度自信、制度自强、制度自觉、道德水平不会随着党龄、年龄、工龄的增加而自然提高，也不会随着职务的升迁而自然提高，需要终身教育，需要终生努力。实现党内法规制度自强需要着手做好以下四个方面的工作：一是要抓好思想理论建设，教育引导广大党员、干部认真学习和实践马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想。教育引导广大党员、干部做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者和忠实实践者。要以理论上的坚定保证行动上的坚定，以思想上的清醒保证用权上的清醒。二是要抓好党员干部的党性教育和党性修养。教育引导党员、干部牢固树立正确的世界观、权力观、事业观，增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识；教育引导党员干部不断弘扬党的光荣传统和优良作风，能够跨过权力关、金钱关、美色关、人情关，练就“金刚不坏之身”，在大是大非面前旗帜鲜明，在风浪考验面前无所畏惧，在形形色色诱惑面前立场坚定。教育引导广大党员干部在关键时刻能够站得出、靠得住、行得稳、立得住。三是抓好道德建设。教育引导党员、干部学习、践行社会主义核心价值观，树立良好道德风尚，党内生活当先锋，社会生活作表率。党员干部做党内制度、社会主义道德的示范者、引领者、维护者，始终以昂扬锐气、浩然正气保持共产党人的高尚品格和廉洁操守。四是抓好制度意识建设。意识是行动的先导，教育引导各级党组织和党员培育制度意识，从而形成制度思维和制度文化，是制度治党的前提和基础。教育引导各级党组织和党员系统地学习党内法规制度，引导广大党员干部遵守制度、敬畏制度、自觉按制度办事，在实践中不断提高运用制度思维和制度方式办事的能力。制度是一个社会结构的灵魂，制度要化人，要掌握人民群众，要化为党员干部的自觉行动，就需要加强制度文化建设，通过培育良好制度场，切实增强制度文化的社会认同，筑牢中国共产党的执政根基。

新时代加强党内法规制度建设不仅仅是一个重大的理论问题，更是一个重大的实践命题。中国共产党人要胸怀“国之大者”，永葆自我革命，全面加强党的建设，切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，永葆政治本色，以为党分忧、为国尽责、为民奉献的实际行动夯实对党忠诚的制度基础。