论监察对象的程序性权利：价值、类型与救济

王学辉 唐成余

制约权力，保障权利是现代民主宪政的基本宗旨。“权利”是整个法律制度的基础概念之一，它保证每一个公民都拥有独立于国家和社会权力的自己责任的自由空间。①[德]魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013年版，第37页。我国国家监察体制改革将监察权确立为独立的国家权力，在为我国政治体制的完善注入新的活力的同时，也为公民（主要是监察对象）的权利保障带来新的问题，即监察权作为一项具有强制力的国家公权力，其行权过程与行权结果客观上存在侵犯公民权利的可能，特别是在监察权被滥用的情况下。

正如洛克所言，“人们在参与社会时将他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权交给社会是为了更好地保护自己的自由和财产，社会或由他们组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外”②[英]洛克：《政府论》，瞿橘农、叶启芳译，商务印书馆2020年版，第222页。。人民性是监察权的根本属性，人民创制监察权的目的是出于对廉政的需求，但人民绝不允许监察权滋生出新的腐败。由于监察权滥用可能侵害的对象主要是监察对象，故有必要深入探讨监察对象在监察权运行过程中的权利保障问题。

目前，学界关于监察对象权利保障问题的研究主要存在两种思路：一是以宪法规范为视角，主张发挥宪法权利保护条款的规范保护作用，鼓励公民广泛运用基本权利制约监察权③参见张震、张义云的《论监察权行使对象之权利保障》（载《学习论坛》2019年第7期）、童之伟的《对监察委员；二是以权利救济

会自身的监督制约何以强化》（载《法学评论》2017年第1期）等文献。为视角，主张引入行政复议、行政诉讼等行政救济制度以促进监察纠纷的解决①杨红：《被监察者的权利及其保障研究》，《行政法学研究》2017年第6期。。这两种研究思路均强调监察对象权利保障的重要性，但鼓励公民运用基本权利的方式可能难以保证权利保障的实效性，而将行政救济制度运用于监察对象权利救济领域，则因涉及权力运行的独立性问题而会受到可行性方面的质疑。

笔者认为，研究监察对象的权利保障问题首先应就监察对象的权利本身展开。因而，本文试图以监察对象的程序性权利这一极易受到理论与实践忽视的权利类型为研究对象，围绕监察对象程序性权利的价值、类型以及救济等三个核心要素展开，以期从理论上加深对监察对象程序性权利的认识，为保障监察对象合法权益、加强对监察权运行的制约与监督提供理论指引。

一、监察对象程序性权利的价值分析

监察对象程序性权利是一个兼具历史性、时代性和法律性的概念。其中，历史性体现为不同历史时期对程序价值的讨论；时代性体现为监察对象程序性权利是在我国国家监察体制改革背景下提出来的，具有鲜明的中国特色与时代特色；法律性则体现为程序性权利概念作为程序法所欲实现的实质内容，是一个典型的法的概念。因此，分析监察对象程序性权利的价值必须将其置于历史的、时代的以及法的三重语境之下。

（一）历史语境：实现监察程序的内在价值

抛开历史上对程序价值的争论，程序兼具工具性价值和目的性价值已成为学界共识。著名学者陈瑞华将法律程序的价值分为外在价值和内在价值，法律程序的外在价值是指我们据以评价和判断一项法律程序在形成某一公正决定方面是否有用和有效的价值标准，法律程序的内在价值是指我们据以评价一项法律程序本身是否具有善的品质的标准。②陈瑞华：《程序正义理论》，中国法制出版社2010年版，第138—139页。其中，内在价值对应程序的目的性价值，外在价值对应程序的工具性价值。监察对象程序性权利的根本价值就在于实现监察程序的内在价值，即是否有效保障监察对象的程序性权利是判断监察程序本身是否正义的标准。

监察程序的外在价值，也称工具性价值，是指监察程序作为监察机关作出公正的监察处理决定的工具或手段所体现的价值。客观上，影响监察处理决定是否公正的因素是多元的，监察机关是否严格遵守监察程序以及在执行监察程序的过程中是否充分保障监察对象的程序性权利只会在一定程度上影响监察处理决定的公正性。如采取监察调查措施的监察机关工作人员与监察对象存在利害关系，监察对象申请监察人员回避未获批准，且未获批准是不正当的，但监察人员在采取调查措施时并未徇私，最终的监察处理决定也可以是公正的。相反，即使监察对象申请回避的权利得到认可，监察机关最终作出的监察处理决定仍可能是不公正的。可见，在实现监察程序的外在价值方面，监察对象程序性权利的价值并不明显。

监察程序的内在价值，也称目的性价值，是指监察程序本身所具有的独立的优越品质，是对正当法律程序的自主性的追求。德沃金在批判绝对工具主义程序理论时强调，绝对工具主义程序理论强调程序的工具性价值但忽略了权利，并进一步指出“任何一名无辜的公民都享有一种不受错误定罪的道德权利，对一名事实上无罪的公民予以定罪是一种内在的道德错误，它会带来一种道德成本。”③[美]德沃金：《原则、政策和程序》，转引自陈瑞华：《程序正义理论》，中国法制出版社2010年版，第56页。根据《布莱克法律辞典》对程序性正当程序的解释：“任何权益受判决结果影响的当事人有权获得法庭审判的机会，并且应被告知控诉的性质和理由……合理的告知、获得法庭审判的机会以及提出主张和辩护等都体现在程序性正当程序之中，”④[美]布赖恩加纳：《布莱克法律词典》，West出版社2009年版，第583页。可以看出，正当法律程序的基本要求体现了程序主持人的程序义务与程序相对人的程序性权利的统一，要求程序主持人履行防止偏私的义务，并赋予程序相对人以平等地位参与程序的权利。在监察程序中，法律赋予监察对象程序性权利也即是肯定监察对象在监察程序中的主体地位，使监察对象与监察机关相互牵制①季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，中国法制出版社2004年版，第25—26页。，以最大限度减少“道德错误”，降低“道德成本”。法的最高价值是正义，保障监察对象的程序性权利也即保障监察程序自身的正义，因此实现监察程序的内在价值是监察对象程序性权利的根本价值。

（二）现实语境：实现国家监察体制改革目标

2016年中共中央发布《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，指出“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”②《中共中央办公厅印发〈关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案〉》，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201611/t20161107_125135.html，访问日期：2022年 3 月 8 日。同时，要求加强对监察委员会自身的监督制约。概而言之，改革后的国家监察体制要求做到“集中统一”“全面覆盖”“权威高效”以及“受监督制约”等四项目标。③江国华：《国家监察立法研究》，中国政法大学出版社2018年版，第131页。诚然，实现国家监察体制改革目标需要多元的体制机制建设，监察对象的程序性权利也仅能为部分目标的实现贡献价值，要在四个目标上均有突出贡献是不现实的。

首先，“集中统一”主要是通过整合反腐败资源、建立集中统一的制度体系以及保证党的集中统一领导等方式实现的。其在纵向维度上，以坚持在党的领导下纪检监察合署办公的制度架构为表征；在横向维度上，则体现为建构独立建制的专职化集权模式。④王若磊：《论监察体制的制度逻辑》，《法学评论》2021年第4期。

其次，“全面覆盖”要求把应该覆盖的对象全部覆盖进去，不能有任何的疏忽与遗漏，即“无禁区、零容忍、全方位、无死角”。⑤陈伟：《国家监察全覆盖的内涵、原则及重点》，《学术论坛》2020年第2期。实现“全面覆盖”主要通过对监察范围的明确以实现覆盖全部公职人员、覆盖全部国家权力机关、覆盖公务员法所规定的公务员范围，将“行使公权力”作为判断监察对象的标准，实现由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变，使国家监察全覆盖与党内监督全覆盖相协调⑥吴建雄、廖永安：《监察法学》，中国人民大学出版社2020年版，第112页。。

再次，“权威高效”从内部和外部两个维度对监察权提出了要求。从监察权的内部维度看，“权威高效”要求保证监察委员会具有较高的法律地位，不受其他国家机关干涉，独立行使国家监察权。从监察权的外部维度看，“权威高效”要求监察对象，尤其是普通公民对监察机关行使监察权的主体资格、行为权限、行权过程以及行权结果等能够由衷信服，从而推动监察工作的高效实施。美国法学家马修在《行政性正当程序：对尊严理论的探求》一文中探讨了“尊严理论”是如何使程序对象及其他公民对程序产生由衷信服的。“尊严理论”的核心内容在于，评价法律程序或者裁决制作过程正当性的主要标准是它使人的尊严、自尊得到维护和增强的程度。⑦陈瑞华：《程序正义理论》，中国法制出版社2010年版，第252页。对程序性权利保障的强调即是将人作为一个道德主体予以尊重的表现。⑧徐亚文：《程序正义论》，山东人民出版社2004年版，第309页。若能在监察程序中充分保障监察对象的陈述申辩权、参与权以及其他程序性权利，即使最终的监察处理决定不利于监察对象，也能在最大程度上提高监察对象对监察处理决定的可接受度，促进监察纠纷的实质性化解，并彰显监察权的“权威高效”。

最后，“受监督制约”要求监察权作为负责监督其他公权力的国家权力，自身应受到有效的监督制约。①马怀德：《中华人民共和国监察法理解与适用》，中国法制出版社2018年版，第206页。要实现“受监督制约”，必须建立起完备的监察权内外部制约与监督体系。现行监察立法通过规定监察工作应当接受党的监督、人大监督、强化自我监督以及依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督，从而建立起监察权的内外部监督体系；通过建立监察机关与审判机关、检察机关、执法部门的外部制约体系以及监督检查、调查、案件监督管理、案件审理等内部制约体系，充分发挥权力对权力的制约作用。不过，在当前监察权制约体系的建构中也存在忽视以权利对权力进行制约的一面，主要表现为监察对象的权利性条款供给不足，现行监察立法虽对监察对象的权利保障作出原则性规定并进行了适当列举，但监察对象在监察程序中具体享有哪些具体权利，特别是享有哪些程序性权利缺乏明确规定。“以权利制约权力”阐发于西方现代早期的古典自由主义者，体现了现代民主宪政的基本价值目标与实现这一目标的有效运作机制的统一。在我国，以权利制约权力的民主宪政建设追求已经得到了普遍的社会认同，加强对监察权的制约应当重视权利对权力的制约作用，并以此展开适当的制度建构。

（三）法的语境：实现法的安定性

根据监察对象的程序性权利是否经现行法律规范确定，可将监察对象程序性权利拆分为属于客观的法的部分和属于主观的法的部分。不过，无论是属于客观的法还是属于主观的法，监察对象的程序性权利均是法的有机组成部分，应受法律保护。拉德布鲁赫将法的价值或理念概括为三个要素：正义、合目的性、法安定性。②[德]古斯塔夫·拉德布鲁赫：《法哲学》，王朴译，法律出版社2005年版，第74页。监察对象程序性权利作为法的一部分，其最高价值更直接体现为法的安定性。

法的安定性不是一个描述性概念，而是一个规范性概念；法的安定性不是既定的事实，而是一种价值目标。③雷磊：《法律方法、法的安定性与法治》，《法学家》2015年第4期。拉德布鲁赫的学生考夫曼在其老师的理论基础上进一步提出法的安定性应包括三个要素：实证性、实用性和不变性，并指出法的安定性具有两层含义：第一，透过法律达成的安定性，这种安定性是外部视角的、功能角度的安定性；第二，法律本身的安定性，这种安定性是内部视角的、结构的安定性。针对如何实现法的安定性的价值目标，拉德布鲁赫指出法必须是正义的，这是法的安定性基础；法不能朝令夕改；法必须得到有效的实施。④[德]古斯塔夫·拉德布鲁赫：《法律智慧警句集》，舒国滢译，中国法制出版社2001年版，第16—17页。

笔者认为，法的安定性还要求法律实施过程中的安定性，这是法的安定性的第三种价值目标。首先，法律实施过程中的安定性对法律本身的安定性提出要求，即法律对程序的明确规定，包括程序参加人的程序性义务和程序性权利。只有法律本身是明确的，法律的实施主体在最小的自由裁量空间中实施法律行为才是最为稳定的。其次，法律实施过程中的安定性要求法律的实施是稳定的，尤其要限制实施者的恣意妄为。最后，通过法律本身的安定性与实施过程的安定性，最终达成外部视角的法的安定性。

监察对象程序性权利作为法的价值就在于实现法本身的安定性及其实施过程的安定性。法的安定性原则是公认的现代法治原则，对破解改革创新与法治的关系、树立法治权威等重大法治问题具有无可替代的重大意义。⑤胡建淼：《法治原则与国家治理》，中国法制出版社2021年版，第17页。在监察法领域，法的安定性原则首先要求监察立法的明确性，既包括语言的明确，即尽量少适用不确定法律概念和概括条款；还包括内容的明确，即必须明确规定监察机关的权限和监察对象的权利，同时兼顾实体性和程序性的内容。其次，在监察法律的实施过程中，要严格遵守法定程序，监察机关和监察人员应严格履行程序性义务，监察对象的程序性权利必须得到有效保障。可以说，对监察对象程序性权利的立法确认以及保障是实现监察法领域中法的安定性的应有之义。

二、监察对象程序性权利的类型分析

对监察对象程序性权利进行类型分析是实现监察对象程序性权利价值的重要步骤，也是保障监察对象程序性权利的前提条件。权利是现代民主宪政的核心概念，研究监察对象的程序性权利离不开对宪法权利的探讨。下文从实证主义的立场出发，以宪法与现行监察立法为参照，对监察对象的程序性权利进行类型分析。首先，以宪法是否明确规定为依据，将监察对象的程序性权利分为程序性基本权利和程序性一般权利；其次，以监察立法是否明确规定为依据，将监察对象程序性权利分为明定程序性权利和推定程序性权利。

（一）监察对象的程序性基本权利和程序性一般权利

笔者对程序性基本权利所做的分类直接对应于宪法第41条之规定，即“向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……依照法律规定取得赔偿的权利”。在这意义上，监察对象所享有的程序性基本权利与一般公民所享有的程序性基本权利相同。

实际上，学界对程序性基本权利的内涵存在较大争议，并形成了四种具有代表性的学说：一是诉讼权说，主张程序性基本权利直接等同于诉讼权；①庄国荣：《西德之基本权理论与基本权的功能》，《宪政时代》第15卷第3期。二是救济权利说，主张程序性基本权利是宪法规定的公民针对国家的程序给付请求权②王锴：《论宪法上的程序权》，《比较法研究》2009年第3期。；三是法律程序说，主张程序性基本权利包括司法诉讼程序、立法程序和行政程序中的程序性权利；③李震山：《多元、宽容与人权保障——以宪法未列举权之保障为中心》，元照出版有限公司2005年版，第257页。四是综合权利说，主张程序性基本权利具体包括程序保障请求权、法律明确规定的诉讼权利、程序法明确规定的执法者的程序义务、依照程序公正原则推定的程序性权利。④孙笑侠：《程序的法理》，商务印书馆2005年版，第216页。这些学说从不同视角出发，必然会得出不同结论。从规范主义的角度看，诉讼权说虽然关注到诉讼权的重要性，但对基本权利概念的理解过窄。相反，法律程序说和综合权利说则对基本权利概念的理解过宽，似乎将“基本权利”与“权利”等同。事实上，基本权利应当是那些比较重要的、由宪法确认和保障的权利。⑤于文豪：《基本权利》，江苏人民出版社2016年版，第30页。基本权利虽不能单纯以成文宪法文本确定和认知，但一国宪法所规定的权利的重要性不言自明。⑥郑贤君：《基本权利原理》，法律出版社2010年版，第3页。并且，基本权利作为一个规范性概念，是我国成文宪法的组成部分，若无重大理论意义则不应对其概念内涵进行扩张或缩减。因此，笔者认为救济权说所主张的程序性基本权利是宪法所规定的公民针对国家的程序给付请求权更为恰当。

监察对象的程序性基本权利，即宪法第41条赋予一般公民的申诉、控告、检举以及获得赔偿的权利。需要指出的是，宪法第41条是对公民程序性基本权利的概括授权，不是狭义的具体制度要求，并不要求对应建立申诉制度、控告制度和检举制度，公民的申诉、控告、检举等权利可以通过诉讼、复议、裁决、申诉、信访等多元救济制度实现。现行监察法律制度建立了复审复核、申诉以及国家赔偿制度，若监察对象认为监察机关和监察人员侵犯其合法权益时，可以依法申请复审复核或提起申诉。此外，监察对象在监察工作过程中，若发现监察机关或监察人员存在其他违法违纪行为，还可向其他有关机关进行举报。

监察对象的程序性一般权利是指监察法中规定的监察对象的程序性基本权利以外的其他程序性权利。由于我国宪法尚未对正当程序原则作出规定，监察立法中规定的属于正当程序原则要求的申请回避权、陈述权等同样是监察对象的程序性一般权利，但监察对象的这类程序性一般权利应当适用于监察程序的全过程。此外，监察对象的程序性一般权利还包括仅适用于部分监察程序的程序性权利，如监察对象在接受监察机关讯问时，有权要求负责讯问的监察人员出示证件；在受到留置时，有权要求监察人员出示《留置通知书》等。

区分监察对象的程序性基本权利和程序性一般权利的意义主要有两个方面：一是在“重实体轻程序”的传统思维尚未发生根本转变的情况下，对监察对象程序性权利的重要性做出区分，划出监察对象程序性权利保障的“基准线”；二是指明监察对象的程序性权利的现状，因为不论作为法律规范的程序性权利在监察实践中是否被遵守，相较于监察对象的程序性基本权利，监察对象的程序性一般权利更易受到忽视。由此，利用监察对象的程序性权利制约监察权，必须兼顾监察对象的程序性基本权利和程序性一般权利，同时发挥两种程序性权利的法律效力和现实效力。

（二）监察对象的明定程序性权利和推定程序性权利

程序性权利主要产生于三种语境：第一，法律明确的规定，即明定程序性权利；第二，从执法者程序义务中推定的，即推定程序性权利；第三，依程序正义原则推定的，即正当程序性权利①孙笑侠：《论法律程序中的人权》，《中国法学》1992年第1期。。前两种程序性权利属于法定程序性权利，正当程序性权利经立法程序也可转化为法定程序性权利。由于程序中立性、程序参与性、程序公开性等程序正义的最低限度要求已通过监察回避、监察工作信息公开等制度充分体现，本文主要针对监察对象的明定程序性权利和推定程序性权利展开分析。

1.明定程序性权利。就监督阶段而言，除申请回避等最低限度的程序正义要求外，监察法、监察法实施条例（以下简称《条例》）并未明确赋予监察对象程序性权利。监察法对监察机关的监督工作规定较少，仅在第11条规定了监察机关的监督职责，并通过第18、19条赋予监察机关在监督阶段收集、调取证据和谈话或者要求说明情况的权力。《条例》同样未提及监察对象的权利，仅是对监督工作的监督权限、监督内容、监督渠道、监督方式、监督处理、监督衔接等作了更为详细的规定。值得注意的是，根据《条例》第14条、第19条的规定，监察机关对公职人员政治品行、行使公权力和道德操守情况的监督检查结果以及对群众反映强烈问题的深入了解结果均是反馈给受监督的机关、单位，这意味着在监察对象未涉及职务违法或职务犯罪的情况下，监察对象无法直接获得关于其接受监督检查的结果；加之法律也未赋予其知情权，使得其只能等待所属机关单位主动向其告知监督检查结果。

就调查阶段而言，监察对象的程序性权利集中表现为防御性权利。其中，《条例》第79条第1款规定了监察对象的自行说明权。该条款规定监察机关应当准许被调查人自行书写说明材料，在调查过程中，监察机关应当充分保障监察对象能够充分陈述自己的意见。笔者认为，监察对象的自行说明权不应限于调查阶段，为保证反腐败工作的高效运行，拓宽发现腐败问题的途径，在监督、处置阶段也应允许监察对象进行自行说明，而不论其是否出于自首、立功或其他主观目的。

就处置阶段而言，监察对象的程序性权利集中表现为救济性权利。监察法第49条规定了监察对象申请复审、复核的权利。监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的，可以向作出决定的机关申请复审；对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核。复审、复核制度是监察对象的主要权利救济途径。需要特别指出的是，根据监察法第60条的规定，监察申诉的主体必须是被调查人及其近亲属。被调查人是监察对象在调查阶段的特定称谓，因此，监察申诉制度仅适用于监察对象在调查阶段合法权益受到侵害的情况，如果监察对象的合法权益在监督、处置阶段受到侵害则无法通过申诉制度实现救济。那么，监察对象的合法权益在监督、处置阶段中是否有遭受侵害的可能？笔者认为，至少在监督阶段中完全存在这种可能。此时，监察机关虽不能采取调查阶段中各项强制性调查措施，但仍可通过收集群众反映、座谈走访、查阅资料、召集或者列席会议、听取工作汇报和述职述廉等方式开展监督调查。这些方式虽不具有强制性，但面对监督者天然存在的地位上的不平等，被监督者完全可能会遭受侵权。最后，监察法第67条和《条例》第280条明确授予监察对象申请国家赔偿的权利，但国家赔偿法尚未对监察机关的国家赔偿责任作专门规定。监察对象请求监察机关给予国家赔偿的具体程序，仍按照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定执行②《监察机关国家赔偿责任》，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201807/t20180711_175440.html，访问日期：2022年 3月8日。。

2.推定程序性权利。监察对象的推定程序性权利与监察机关和监察人员的程序性义务相对应，现行监察立法对监察工作的程序规定集中于监察调查阶段。其中，监察法第41条是关于监察机关和监察人员在监察程序中应履行之程序义务的集中规定。该条要求“调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，均应当按照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。”由此，监察人员在调查过程中有四项程序义务：第一，调查人员采取所有调查措施时，均应当依照规定出示证件；第二，调查人员采取所有调查措施时，均应出具书面通知，其形式包括《权利义务告知书》《谈话通知书》《讯问通知书》《询问通知书》《留置决定书》《查封/扣押通知书》等；第三，调查人员在调查过程中形成的笔录、报告等书面材料均需由相关人员签名、盖章；第四，调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像。同时，根据《条例》第74条和83条的规定，调查人员应当将是否进行全程同步录音录像的情况告知被调查人（被讯问人）。相应地，当监察对象作为条文中所称“相关人员”时，可推定其享有以下程序性权利：第一，要求监察人员出示证件的权利；第二，要求监察人员出示书面通知的权利；第三，若监察对象为讯问、询问对象，有要求查阅笔录、报告等书面材料的权利；第四，若监察对象为讯问以及搜查、查封、扣押等调查措施的对象，有要求知晓是否同时进行录音录像的权利。

法谚云，“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现”。将其运用到规范制定领域，则可表述为“正义不仅要实现，而且要以法律明确规定的方式实现”。监察对象的程序性权利是否来自制定法的明确授予将关系到监察对象自身的权利保障意识、程序性权利本身的确定性、权利作用对象义务的明确性等基本权利保障问题，必须得到应有的重视。

（三）监察立法中程序性权利规范的问题与补正

通过对监察对象程序性权利的规范梳理，可以发现当前监察立法对监察对象程序性权利的规定存在以下几个问题：

其一，监察对象在监督阶段缺乏程序性权利保护。前文已提及，监察对象在监督阶段中同样存在权利受侵害的风险。在此阶段，监察机关主要通过教育、谈话、检查等三种方式对监察对象是否“依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况”进行事前预防、事中监督和事后检查。其中，谈话是具有监督功能的典型措施，属于监察机关积极主动防止权力滥用、防止腐败发生、防止由违纪违法向违法犯罪嬗变的初始性举措。①马怀德：《监察法学》，人民出版社2019年版，第158页。监督阶段的谈话同样需要制作谈话笔录，作为被谈话人的监察对象理应享有查阅谈话笔录是否如实记录的权利。此外，监察机关在对公职人员的政治品行、行使公权力和道德操守情况检查完毕后需要提出检查情况报告，若认为监察对象涉嫌职务违法或职务犯罪，监察工作将进入调查阶段，监察对象则可通过调查阶段的权利规定维护自身合法权益。但是，若检查情况报告仅是对监察对象的工作能力、工作态度等做出负面评价并提交监察对象所属单位，监察工作则不会进入到调查阶段，监察对象此时也无权查阅报告并进行陈述申辩。显然，这将对监察对象的权利造成潜在的不利影响。因此，监察对象在受监督过程中的程序性权利同样需要重视，应当享有且不限于查阅谈话记录、查阅检查情况报告、陈述申辩等权利。

其二，监察对象的程序性一般权利多为推定程序性权利。监察对象要求调查人员出示证件、出示书面通知和查阅笔录等程序性一般权利均是由监察法律程序推定而来，法律条文并无直接、明确的规定。现代民主法治要求公权力机关承认公民的推定权利，但实践中，监察机关和监察人员是否承认并切实保障监察对象依监察机关和监察人员的监察程序义务而推定享有的程序性权利犹未可知。加之，相较于明定程序性权利，推定程序性权利欠缺明确性，权利人往往难以从法律条文中全面知晓自身所享有的各项权利。同时，在实践中，监察机关所出示的《权利义务通知书》通常只告知其申请复审复核、申诉等救济性权利。由此，极可能出现监察对象不知其享有的推定程序性权利，而监察机关和监察人员为追求办案效率又不主动告知、不承认监察对象的推定程序性权利，最终导致监察对象的程序性权利被束之高阁。法治的发展一定程度体现为推定权利的明定化，推定权利的内容若已足够清晰则应适时将推定权利明定化，以避免上述情况的出现。

其三，作为监察对象程序性基本权利的救济性权利均为内部救济，缺乏外部救济。当前监察立法尚未规定诉讼、仲裁等外部救济途径，监察对象的救济性权利主要包括复审、复核、申诉、申请国家赔偿等，而复审、复核、申诉处理以及监察赔偿义务主体均是监察机关。现阶段，监察对象权利救济机制未引入外部机制可能出于以下正当考量：第一，国家监察体制改革还处于进行时，各项体制机制建设不完善，随时可能变动，此时尚不是建构监察对象外部救济机制的恰当时机；第二，当前反腐败形势依然严峻复杂，司法权的贸然介入可能会对监察权的行使产生过度干预，难以实现“不敢腐”的目标；第三，在各项体制机制的制约和持续高压反腐的背景之下，应对监察机关和监察干部队伍抱有一定的信心。但是，“任何人不能做自己案件的法官”，随着国家监察体制改革的持续深入，各项体制机制逐步健全，引入监察对象权利的外部救济机制势在必行。

笔者认为，立法者对监察对象在监督、调查、处置阶段中应享有的各项权利作专章规定或在监察程序中作专节规定，是实现保障当事人合法权益基本原则的应有之义。在监察对象程序性权利的规定上，至少应从探索补充监督、处置阶段的程序性权利，推进监察对象的推定程序性权利向明定程序性权利转化，完善监察对象的内部救济机制，逐步构建监察对象的外部救济机制。

三、监察对象程序性权利的救济路径

有权利必有救济。监察对象程序性权利的救济不同于监察对象的救济性程序权利，前者指的是监察对象程序性权利受到侵害时所能寻求的救济途径，后者则是监察对象的一种程序性权利。只有监察对象程序性权利受到侵害后能够实现有效救济，才能使权利规定不流于形式。

（一）监察对象程序性权利的侵害情形

考虑到监察对象的程序性权利在监察工作的不同阶段受到侵害以及受侵害的程度都会对权利救济渠道的选择产生重大影响，因而有必要从监察工作的阶段性和程序性权利受侵害结果的双重视角进行分析。

从监察工作的阶段性视角看，监察对象的程序性权利在监督、调查、处置等各个阶段都可能受到侵犯。在监督阶段，由于监察机关的主要职责是开展廉政教育以及对监察对象依法履职、秉公用权、廉洁从政、从业以及道德操守情况进行监督检查，所以目前的监察立法未对监察机关在监督阶段的程序性义务以及监察对象的程序性权利进行单独、明确的规定。不过，监察对象在接受监督的过程中理应享有最低限度的程序正义，如监察法第58条所规定的申请回避的权利。若监督检查人员与监察对象存在利害关系，特别是不利于监察对象的利害关系，可能存在随意定性等滥用职权的情形，则只要监察对象能证明监察人员与其存在某种利害关系即可申请该监察人员回避。但在实务中，相关人员很可能对回避权的行使阶段存在误解，认为回避权仅可在调查阶段行使。在调查阶段，监察立法对监察调查程序作了大量规定，但实际上，监察对象的程序性权利在此阶段受到侵害的可能性最高，如监察人员在采取调查措施时不出示证件、未出具书面通知、进行录音录像未告知监察对象等。在处置阶段，由于监察对象的程序性权利主要是复审、复核、申诉等法律明确规定的救济性权利，监察机关侵犯这些救济性权利的可能性不大。

从程序性权利的侵害结果视角看，对程序性权利的侵犯可能会对监察机关最终的监察处理决定造成影响。王锡锌教授曾从程序与实体结果的关系角度将侵害行政相对人法定程序性权利的结果分为四种情形，并主张撤销依违法程序作出的行政行为：一是侵犯程序性权利的行为没有影响实体结果，并且结果是公正的；二是侵犯程序性权利的行为没有影响实体结果，而结果是不公正的；三是侵犯程序性权利的行为影响了实体结果，但结果是公正的；四是侵犯程序性权利的行为影响了实体结果，且导致了结果的不公正。①王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，《中国法学》2001年第4期。笔者大体赞同此种分析方法，但此观点仍存在两点不足：其一，前两种情形并无区分之必要，若结果的公正性与程序性权利受到侵犯不存在因果关系，则撤销结果并不能实现对程序性权利的救济；其二，未对侵犯相对人程序性权利的行政行为的违法程度进行区分，对于并未影响实体效果且结果公正的行政行为实无撤销之必要。

笔者认为，监察对象的程序性权利受侵犯的情形可分为三种：第一，侵犯程序性权利的行为并未影响监察处理决定，不论监察处理决定是否公正；第二，侵犯程序性权利的行为会影响监察处理决定，但监察处理决定是公正的；第三，侵犯程序性权利的行为会影响监察处理决定，且监察处理决定不公正。第一、二种情形下的监察程序违法是对监察对象程序性权利目的性价值的侵犯，但未对实体权利造成实质影响，只存在轻微程序违法与明显程序违法的区分，前者如监察人员因过失未出示证件，后者如作为定案重要证据的谈话、询问、讯问笔录未经监察对象签字确认。对于轻微程序违法，可由监察机关发出监察建议但无需撤销、变更监察处理决定；对于明显程序违法的，即使监察处理决定是公正的也应撤销处理决定，重新履行程序并作出处理决定。第三种情况则构成明显且重大的程序违法，监察机关应当撤销或变更监察处理决定。

（二）监察对象程序性权利救济的路径分析

国家监察体制改革赋予我国监察体制以鲜明的时代性，监察对象程序性权利的救济问题应从传统的权利救济途径与改革后监察对象所特有的救济途径两个方面进行探讨。

1.监察对象权利救济体系的理论分析。虽然监察对象的程序性权利不能与公民权利画等号，但公民权利的救济途径应同样适用于监察对象程序性权利的救济。

首先，以行使救济的主体为标准，监察对象程序性权利救济路径可分为私力救济和公力救济。私力救济是监察对象凭借自己的力量对受侵害的权利进行恢复和补救；公力救济是以国家的名义，由特定的国家机关依照一定程序对监察对象的程序性权利进行恢复和补救。②陈焱光：《公民权利救济》，中国社会科学出版社2008年版，第85—86页。监察对象程序性权利的私力救济与公力救济的关系在一定程度上体现为私力救济的适用条件。监察对象欲使用自卫或自助等私力救济手段应当满足两项前提条件：第一，监察对象的程序性权利正面临不法侵害；第二，公力救济的缺位，也即一般情况下，监察对象必须在穷尽公力救济之后才能使用私力救济的手段。

其次，以行使救济的机关不同为标准，监察对象程序性权利的救济路径理论上可分为立法救济、监察救济、司法救济。立法救济是指立法机关或监察机关依照法定职权和法定程序，对侵害监察对象程序性权利的行为以法律法规或监察法规以及审查的形式进行救济的总称。③陈焱光：《公民权利救济基本理论与制度体系建构研究》，长江出版社2013年版，第157—214页。立法救济的作用方式主要有两种：其一，如果实践中监察机关存在普遍且严重地侵犯法律未明确规定的监察对象程序性权利的现象，立法机关可通过制定法律法规的方式予以救济；其二，如果部分监察立法或监察规范性文件的内容存在明显侵犯监察对象程序性权利的情况，立法机关可通过审查并宣布部分内容无效的方式予以救济。监察救济是指监察机关依照法定职权和法定程序，对侵犯监察对象程序性权利的行为以复审复核、申诉等方式进行救济。根据当前监察立法，监察救济主要包括复审复核制度、申诉制度以及国家赔偿制度。司法救济则是指司法机关通过法定程序对具体案件的审理以实现对监察对象程序性权利的救济。然而，当前我国的司法制度并未将监察纠纷纳入到司法审查的范围，在现阶段我国监察对象的程序性权利尚不能通过司法手段实现救济。

监察工作的高效运行应与监察对象的程序性权利救济保持平衡，这要求监察对象程序性权利救济路径应具有及时性、全面性以及适当性。由上述分析可知，在监察对象程序性权利救济体系中，私力救济、立法救济在及时性和救济效能上明显不足，司法救济在短时期内将持续缺位。应当明确的是，监察对象程序性权利的救济将长期依赖于监察救济制度，而作为监察救济核心的复审复核制度及申诉制度是否能够担负起权利救济的重任还需进一步考察。

2.现行监察救济制度的现状分析。当前监察立法确立了复审复核、申诉以及国家赔偿等权利救济制度①褚宸舸：《监察法学》，中国政法大学出版社2020年版，第211页。，此外，通过对2022年2月25日发布但尚未正式实施的《信访工作条例》第2条的文义解释，监察机关同样具有开展信访工作的职责。不过， 以上权利救济制度是否均适用于监察对象程序性权利的救济以及如何适用还需进一步思考，若现行权利救济制度无法实现应有的价值目标则必须进行补正或创设新的权利救济制度。

复审、复核制度被规定于“监察程序”一章中的最后一条，可被理解为监察救济程序，也是监察对象最主要的救济路径。根据监察法第49条，复审、复核制度所确定的审查、核查对象是已经作出的涉及本人的监察处理决定，而审查、核查的标准是监察决定的合法性。监察对象虽不能直接以监察机关侵犯程序性权利为由申请监察机关进行复审、复核，但可以不服监察处理决定为由，要求监察机关启动复审、复核程序，对监察机关的程序性行为进行合法性审查。只要监察机关的程序违法行为对最终的监察处理决定造成影响，就应对原处理决定进行撤销或变更。即使监察机关的程序违法行为未对最终的监察处理决定造成影响，导致程序违法的直接责任人员也会受到相应惩戒，这种惩戒也不失为一种救济。但是，监察法第49条所指的“涉及本人的处理决定”仍需要进一步明确。这不仅是实现监察对象程序性权利救济要解决的首要问题，也是监察对象不服监察处理决定是否能够进入复审、复核的首要问题。此外，复审、复核制度的救济实效性一定程度上取决于其独立性，为避免监察机关既做“运动员”又做“裁判员”，在外部监督不足的情况下，应当在监察机关内部实行“审复分离”，把复审复核职能同案件审理职能划分给不同职能部门分别行使，强化对监督执法权的内部制衡。

监察法第60条确立了监察申诉制度，规定监察机关及其工作人员侵犯被调查人的合法权益的，被调查人及其近亲属均有权向该机关提出申诉。从制度定位上看，立法者将监察申诉制度置于“对监察机关和监察人员的监督”一章而不是“监察程序”中，表明监察申诉的制度功能主要体现为监督功能。实务界同样持此种观点，主张申诉复查是检验纪检监察工作办案质量和效率的最后一道关口，是纪检监察机关查处案件内部监督制约的重要组成部分，起到案件审理的纠错和监督作用。监察申诉制度在审查对象上与传统的行政申诉制度相同，是指监察对象对所受到的党纪、政务处分决定或审查结论不服，提出申诉，纪检监察机关依据有关规定对原处分决定或审查结论进行全面审核处理的制度。②常利娟：《纪检监察案件审理工作概论》，中国政法大学出版社2019年版，第26、159页。从这个角度讲，监察申诉制度在审查对象上与复审、复核制度相同，均只能针对监察处理决定，即监察对象或其近亲属欲提起申诉必须在监察处理决定作出之后进行。对此观点，笔者并不赞同。首先，监察对象的救济需求可分为两类：一是对不利的监察处理决定的救济；二是对监察过程中受侵害权利的救济。我们必须认识到，监察权的行使与单纯的行政处分权的行使不同，监察权行使的同时伴随着大量具有强制性的调查措施，极易对监察对象的人身权、财产权等实体性权利以及程序性权利造成侵害；而在行政机关作出行政处分的过程中发生严重权利侵害情况的可能性较小。将监察申诉制度的审查对象限制于监察处理决定无疑是对监察申诉制度监督功能的极大限制，难以保证对监督检查、调查工作的全过程监督。要求监察对象仅能在监察处理决定作出之后才能向监察机关提出申诉，也难以保证监察对象合法权益的及时救济。此外，若监察申诉制度与复审、复核制度均强调对监察处理决定的审查，即使负责申诉复查的部门与复审复核部门不同，但两者采取的审查程序大致相同，甚至申诉复查的程序会更为简捷，因而也难以发现问题。

现阶段，国家赔偿不是监察对象程序性权利的主要救济途径。首先，就国家赔偿的范围来看，《条例》第279条通过列举加兜底的方式对监察对象可以申请国家赔偿的范围作出规定，包括：采取留置措施后，决定撤销案件的；违法没收、追缴或者违法查封、扣押、冻结财物造成损害的；违法行使职权，造成被调查人、涉案人员或者证人身体伤害或者死亡的；非法剥夺他人人身自由的；其他侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的。与国家赔偿法对赔偿范围的规定一致，以上所列举的均是对监察对象人身权或财产权等实体性权利的侵犯，对程序性权利的侵犯并不适用国家赔偿。其次，从国家赔偿责任的构成要件来看，我国国家赔偿构成要件的主流学说为四要件说，即包括侵权主体、侵权行为、损害事实和因果关系。其中，损害事实必须是对公民、法人或者其他组织人身权、财产权的损害。①参见姜明安的《行政法与行政诉讼法》（北京大学出版社2015年版）、沈岿的《国家赔偿法原理与案例》（北京大学出版社2017年版）等文献。监察对象程序性权利的救济不宜适用国家赔偿的深层次原因在于，监察机关及其工作人员侵犯监察对象的程序性权利所造成的损失无法通过现实的金钱或财物进行衡量。

信访制度作为是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，其制度定位不在于权利救济以及救济的实效性。《信访工作条例》第2条明确将监察机关纳入信访工作的适用主体范围，要求监察机关依法开展信访工作。根据该条例第31条的规定，若监察对象程序性权利受到侵害后尚未申请复审复核或申诉，直接向监察机关信访机构提出信访事项的，应先导入相应的复审复核程序或申诉程序。如果监察对象已经经过复审复核以及申诉程序，相应的监察处理决定已发生最终法律效力的，监察对象仍可作为信访人向监察机关的信访机构陈述其程序性权利受侵害的事实和理由，监察机关应对信访事项进行调查核实并出具信访处理意见书；若属于重大、复杂、疑难的信访事项，监察机关还可举行听证。

（三）监察对象程序性权利救济的路径完善

根据现有制度，监察对象的程序性权利主要是通过复审、复核制度和申诉制度实现救济。这种制度安排存在两个明显的问题：其一，在制度内容上，复审、复核制度的受理门槛并不清晰，对“涉及本人的处理决定”的范围缺乏清晰的界定；其二，在制度分工上，过度强调了申诉制度的全过程监督作用，忽视了“点”上的精准监督，复审、复核制度与申诉制度均在监察处理决定作出之后才能启动，申诉制度甚至可能在复核决定作出后才启动，监察对象的程序性权利难以得到及时、有效救济。

首先，“涉及本人的处理决定”存在狭义和广义两种理解。从狭义上讲，其专指监察机关对被监察人员作出的警告、记过、记大过等政务处分；从广义上讲，其等同于监察法第45条关于监察机关处置权限的规定，即“涉及本人的处理决定”等于“涉及本人的处置”。监察法第45条第1款针对监察对象存在职务违法、职务犯罪以及廉政建设不足、履职不力等情形列举了监察机关的5种处置权限，包括谈话提醒、批评教育、责令检查、予以诫勉、政务处分、作出问责决定、提出问责建议、移送人民检察院依法审查起诉、提出监察建议等处置决定；第2款针对没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的情形，规定了撤销案件的处置决定。笔者认为，复审、复核受案范围的设置应坚持最有利于监察对象权利救济原则，即应对“涉及本人的处理决定”作广义理解。必须承认，有时监察对象受到的处分并不严重，但并不因此保证其在接受监察过程中自身的程序性权利不会受到侵犯。若将“涉及本人的处理决定”作狭义理解，那么监察对象的程序性权利则无法通过复审、复核制度实现救济。因此，只有将监察法第49条所称的“涉及本人的处理决定”作广义解释，涵盖谈话提醒、批评教育、责令检查、予以诫勉、政务处分决定、作出问责决定、提出问责建议、移送人民检察院依法审查起诉、提出监察建议、撤销案件等所有处置决定，畅通监察对象的救济渠道，才能充分保障监察对象的程序性权利救济得到有效实现。

此外，为防止监察申诉制度与复审、复核制度在功能上的重复，监察申诉的启动时间与申诉对象应当与复审、复核的相关规定有所区别。首先，应改变实务中将监察申诉的启动时间限定在监察处理决定之后的现状，明确规定在监督、调查、处置各个阶段，只要监察对象的合法权益受到侵犯均可提出监察申诉。由此，一方面可实现权利的及时救济，另一方面可以加强对监督检查、案件调查等部门的全过程监督，而无需等到监察对象合法权益遭到无法挽回的实质性损害后再通过国家赔偿的方式进行救济。其次，要赋予监察对象随时提起监察申诉的权利，扩大监察申诉的审查对象。除监察处理决定外，监察申诉的审查对象还应包括监察机关及其工作人员实施的其他侵犯实体或程序性权利的行为。通过对监察申诉制度的适当改造，不仅可以实现对监察机关及其工作人员的全过程监督，还能实现对监察对象的全过程救济。

四、余论

近年来，我国程序法律制度发展迅速，特别是在行政法领域，部分地区在行政程序立法方面已取得显著成就，由北京大学姜明安教授主持的“行政程序法典化”课题组甚至已草拟出了《行政程序法（专家建议稿）》①曹颖逊：《行政程序法专家建议稿研讨会举行》，《人民法院报》2015年10月13日。。可以说，我国并不缺乏程序法律制度，而是缺乏以保障程序性权利为导向的程序法律制度。②孙祥生：《程序性基本权利法律保障研究》，法律出版社2018年版，第1页。相较于立法程序、行政程序和司法程序，监察程序中的主导者与监察对象在地位上的优劣势差距更为明显。监察机关与监察对象构成的监察法律关系既是一种权力关系，也是一种权利关系，只有建立以保障监察对象程序性权利为导向的监察程序法律制度，才能够有效平衡这两类关系。