提升现代城市治理法治化水平研究

姜田龙

（中共大连市委党校 法学教研部，辽宁 大连 116013）

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，实现以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。城市居民的居住条件、生活配套、通勤设施、公共空间、生活和生态的满意度、认同感和归属感不断增强［1］。与此同时，在高质量发展阶段，我国城市化道路怎么走仍然是个重大问题［2］。习近平总书记围绕新时代城市治理问题，提出了“中国特色现代化城市”的治理目标、 “以人民为中心”的价值取向、 “创新协调绿色开放共享”的治理理念、 “打造智慧城市”的治理手段，指出了“社会化、法治化、智能化、专业化”的实践路径［3］。因此，提升现代城市治理法治化水平必然是一个值得深入研究的命题。

一、提升现代城市治理法治化水平的意义

（一）有助于应对我国社会主要矛盾的转化

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。社会主要矛盾已经转化的论断直接影响到各级党委和政府的各项政策和发展措施，是谋划、决策、实施和检验各方面工作的重要遵循。解决不平衡不充分发展问题，满足人民美好生活的需要，需要法治建设同步跟进。

根据全国第七次人口普查数据显示，2020年我国常住人口城镇化率达到63.89%。对比2000年的36.09%和2010年的49.68%这两个数字，可以看到，这20年间我国城镇化率保持了高速增长。中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯在其所做的研究中也预测：2035年，我国城镇化率有望达到74%［4］。越来越多的人进入城市，对现代城市治理提出了新的挑战和机遇。只有应对好这些挑战和利用好这些机遇，才能满足人民群众在城市治理中的民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求。实现这一目标的最好路径就是通过法治思维和法治方式来解决现代城市治理过程中出现的问题和矛盾，即提升现代城市治理法治化水平。

根据新经济地理和新增长理论，中心城市的发展一定程度上会推动外围地区的经济增长，尤其是在城市群的不断发展，知识溢出、基础设施共建、企业转移、人才流动等因素作用下，会使中心城市的扩散效应不断加强，更快地促进外围地区的经济总量增加和共同繁荣［5］。从这个意义上讲，实现现代城市治理法治化不仅会实现城市本身的经济社会文化发展，满足人民美好生活的需要，也会通过城市的溢出效应，让发展的成果扩散到更广大的周边地区，从而实现城乡协调发展，使得全体民众都享受到现代城市治理的优良成果，更好地应对我国社会主要矛盾的转化。

（二）有助于加快推进市域社会治理现代化

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》 （以下称 《治理现代化的决定》）明确提出：加快推进市域社会治理现代化。全国市域社会治理现代化工作会议（2019）进一步要求，切实提高市域社会治理系统化、社会化、精细化、法治化、智能化水平［6］。市域是国家各级区域的中级枢纽，能够起到国家治理体系和治理能力现代化的带头示范与承上启下作用，市域社会治理现代化必须以所在中心城市的良好治理为依托；相对而言，这些中心城市拥有更多的资源、人才和治理经验，具有解决社会和城市治理中的重大矛盾与问题的能力，也只有市域才能构建起全面的社会治理现代化体系［7］。法治作为治国理政的基本方式，应当在推进市域社会治理现代化进程中发挥重要作用。

提高市域社会治理的法治化水平与实现现代城市治理法治化具有统一性，二者之间是面与点之间的关系，即市域社会治理法治化与现代城市治理法治化的底层逻辑和具体实践是完全一致的，二者的区别是前者的治理半径和影响范围大于后者的治理区域；同时，后者是而且必须是市域治理法治化的重点单位和核心区域，从这一角度而言，后者是前者的中心点，只有城市治理的法治化取得成效，市域社会治理法治化水平才能真正得以提升。换言之，加快推进市域社会治理法治化必须依靠现代城市治理过程中的法治保障，没有现代城市治理的法治化，市域社会治理现代化就是无源之水、无水之舟。

（三）有助于“实现法治政府建设全面突破”

2021年8月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》 （以下简称《纲要》）。《纲要》提出，要把法治政府建设放在党和国家事业发展全局中统筹谋划，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府；到2025年，政府行为全面纳入法治轨道，各地区各层级法治政府建设协调并进，更多地区实现率先突破，为到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。《纲要》所提出的“更多地区实现率先突破”的着眼点和立足点就是实现现代城市治理法治化。

法治是国家治理现代化的基本原则与重要标志，而政府治理的法治化是城市治理现代化的关键所在。政府治理法治化的集中体现就是法治政府建设。善于用法治理念、法治思维和法治方式去治理城市，实现从 “统治”向 “治理”、从 “人治”向“法治”、从“管制”向“服务”的转变，这是城市现代化发展的必然趋势，也是法治政府建设的最核心体现。靠一套完善的法治体系管理城市，可以一通百通、事半功倍；摒弃法治、推崇“人治”，则会疲于奔命、一事无成［8］。因此，基于城市本身的集聚与扩散效应，叠加我国不同层级政府结构中所具有的“行政发包制”特征，结合中国基层治理活动中存在的“新单位制”所形成的“体制内—体制外”的内外结构特点［9］，实现现代城市治理法治化，自然就实现了法治政府建设的新突破。

二、现代城市治理法治化的逻辑基础

（一）现代城市治理法治化应强化公平正义的引领作用

“社会公平正义与现代化有着相互促进的关系。缺乏以社会公平正义为价值导向的现代化是不可能持续的，而缺乏以现代化经济为基础的社会公平正义，也仅仅是空中楼阁。”［10］习近平总书记多次强调公平正义的重要性，如“在不断发展的基础上尽量把促进社会公平正义的事情做好” “改革发展成果更公平惠及全体人民” “不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证”等。公平正义已经成为我国现代化建设的重要指导目标和发展方向。不仅要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，也要在现代城市治理过程中让人民群众感受到公平正义。因此，现代城市治理法治化必须重视公平正义的引领作用。以公平正义为导向，通过法治化轨道将其贯彻到城市治理的各方面，有助于实现城市治理现代化。

同时实现程序正义与实体（结果）正义，无疑是法治的最高境界。在法律实践中，实体正义往往具有不确定性，这种不确定性主要来源于两个因素的影响：一是案件事实认定的不确定性，二是法律适用的不确定性；与此同时，程序正义又具有确定性的特点，即程序正义同时具有独立性和稳定性［11］。即使实体正义存在不确定性，二者之间实际上并不存在冲突，仍然可以用确定性的程序正义来追求和保障实体（结果）正义，正如有的学者指出： “正是因为我们无法直接对结果的正义与否作出判断，从而必须借助于对程序品质的判断来评价结果的品质，或者说，正是因为我们无法直接对结果的正义与否作出判断，才必须从程序的正义中为结果的正义寻找根据”［12］。在治理活动中， “感受到公平正义”的重心在于“感受到程序正义”，要关注程序参与者对法律程序的主观感受及对程序公正性的道德判断，其核心目的乃是在增进程序“获得感”的基础上说服当事人及社会公众信赖正当法律程序［13］。因此，在城市治理法治化的进程中，强化公平正义的引领作用，将程序正义放在最重要的位置，这样才更可能让每个公民在治理过程中感受到公平正义。

（二）现代城市治理法治化应确立良法善治的体制机制

法治精神的要义就是良法善治，良法善治是法治的最本质特征；良法包含有制定完备且各个条文之间保持大致协调的法律体系、制定过程中吸纳大多数成员的参与和意见、不断通过修改补充等方法使法律符合社会需求和社会发展等要素；善治是指制度之治、规则之治、法律之治，而非人治［14］。如果一个城市不仅具有完备、有效、公众参与的良好法律规范，也有一套能够保证上述法律规范正常、高效、合目的性和合法性的体制与机制，就能够基本实现城市治理法治化。

现代城市治理法治化必须做到良法与善治相结合。这是因为，一是只有良法才能促善治、保善治；二是善治是以贯彻实施良法为核心；三是良法和善治必须有机结合，才能体现法治的基本内涵［15］。良法善治的价值追求要求在现代城市治理活动中，治理主体要把制度建设和运行机制放在核心地位，同时在规范制定、行政执法、法律适用、社会治理、民生保障等领域要倾听、回应、尊重和保证治理对象的诉求与需要，按照法治的基本要求，构建科学、客观、高效并符合程序正义标准的治理体系和运行规则，以最大限度地减少或消除人治的不当影响。因此，只有良法善治的体制机制真正建立并运行起来，才能说现代城市治理法治化获得成功。

（三）现代城市治理法治化应实现参与治理活动中各个主体间的平等竞争

现代城市呈现出典型的陌生人社会特征：一是城市化使得人们对土地的依赖大大减弱，并导致人口迁徙的频繁，世代为邻的情形不复存在；二是城市化使人际关系发生了变化，工作地点与栖居地点分离，私人生活的多元化和公共领域、私人领域两分模式相继出现；三是伴随前两点的变化，邻居不再是人们联络的主要对象，以陌生人交互作用为主的新型社会关系被不断建构［16］。陌生人社会不再具有原来熟人社会由村庄或家族天然形成的熟人之间的纽带与信任关系。如果无法在陌生人社会建立信任关系，城市中的个体间必然充满猜疑、嫉妒甚至是忌恨，现代城市所追求的秩序、合作、安居和繁荣等治理目标就难以实现。重建城市中各个主体间的信任关系，核心问题是城市治理活动能否让每个主体的权利都得到同样尊重与同等对待，从这个角度而言，法治是恢复他们之间信任关系，促进平等竞争，实现城市治理现代化的最好手段。

法治通过调整两类关系来实现现代城市各个主体间的平等竞争关系：法治能够公平确定并划分城市治理过程中可能产生冲突的私权与公权之间的边界；法治能够公正处理并解决具有同等地位的权利主体之间直接的矛盾与纠纷。前者的作用是约束处于管理主体地位的公权力，防止其滥用权力来侵蚀受法律保护的个体权益，法治的这个职能使公权力也不能享有超越宪法或法律的特权，从而真正确立公权与私权在法律面前的平等地位，即使他们之间产生争议，也要接受法律的公正审理和裁决。后者的作用是保障私权利主体之间的平等竞争地位，确保城市中的每个人，无论其出身如何，无论其财产状况如何，无论其社会地位或社会关系如何，其在占有、利用、创造城市空间与资源方面都是平等的，实现同等地位的个体之间的竞争公平性。

三、提升现代城市治理法治化水平的实践路径

习近平总书记指出： “城市的竞争力、活力、魅力，离不开高水平管理，这些年城镇化中出现的问题，许多都与管理不到位有关” “要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局”［17］。当前，我国城市治理的法治化水平确实存在短板，归纳起来，主要有以下几个方面：城市治理的法律规范仍不健全，无法可依的状况依然存在；城市管理综合行政执法难以应对城市治理所面临的复杂局势；司法人员办金钱案、关系案、人情案问题时有发生，司法公正仍有提升空间；城市治理活动中的法治思维仍需加强［18］。提升城市治理法治化水平应针对实践中存在的具体问题开展工作，分别从立法、执法、司法、法治思维等方面综合施治，才能取得最好的治理效能。

（一）立法先行，完善现代城市治理的法律规则基础

2015年修改后的《中华人民共和国立法法》，赋予我国全部289个设区的市、30个自治州及4个不设区的市的地方立法权，这无疑为各个城市提供了坚实的立法权依据，有利于解决当前城市治理活动中部分领域无法可依问题。各个城市的管理者要摈弃等待全国立法的稳、等、要、靠思想，及时针对各自城市的突出问题和现实需要，积极主动地开展地方性立法工作，为城市治理的法治化提供规范、务实、良好的地方性法规保障。

地方性立法过程中，立法机关一是要依据《立法法》，按照科学、民主、透明的原则开展立法工作。只有按照这些原则所制定的法规，才能保证其真正反映整个城市最大多数人民的根本和长远利益，实现地方性立法的科学性。二是在立法活动中要体现公民权利本位、公共利益本位、宪法法律本位的原则，实现良法治城。公民权利本位有利于实现以人为本的立法目的，公共利益本位有利于保障城市整体利益，消除公权力主体滥用权力的道德风险，宪法法律本位有利于实现宪法和法律在全国范围内的统一权威。三是要针对城市治理活动中遇到的突出和紧迫问题进行立法，如民生保障、公共安全与治理、城乡融合发展、政府公信力建设、优化营商环境等领域。四是地方性法规也要重视程序正义的引入。良好的程序规范可以保证治理主体严格按照实体法的规定来实施治理活动，优化或消除实体法规范可能存在的疏漏或缺陷，限制治理主体不当的自由裁量空间，最大程度消除人治的不良影响，更好实现地方性法规的立法目的。

（二）文明执法，提升现代城市治理的规范化水平

《治理现代化的决定》提出 “坚持有法必依、执法必严、违法必究，严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权，加大关系人民群众切身利益的重点领域执法力度”的要求。《纲要》指出，要健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法，并将深化行政执法体制改革、加大重点领域执法力度、完善行政执法程序、创新行政执法方式作为近期推进执法工作的重要内容。两个文件针对执法工作所提出的要求，是针对当前行政执法工作中的难点和痛点所作出的针对性部署。这些要求和部署对于做好当前城市治理活动中的执法工作同样具有指导和借鉴意义。

实现城市治理法治化的文明执法目标，一是要继续深化综合行政执法体制改革，加强综合执法、联合执法、协作执法，坚持权随事转、编随事转、钱随事转，确保执法主体明确、事项清晰、处理高效、结果合法。二是要回应城市和社会关切，开展集中专项整治。针对关系城市公共安全和顺畅运行具有重大影响的事项，人民群众反映强烈的领域，执法机关应当加大执法力度，提高执法效率。三是要同步创新和加强执法监督机制，如可以借鉴部分地区在生态环境保护领域的执法监督工作先进经验，实行“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的监督模式，扩大公众的参与权和知情权［19］，让城市治理的执法工作更加高效、规范。

（三）公正司法，以法治方式处理城市治理争议

伴随着我国城镇化的迅猛发展，在城市中生活的各个主体间必然会产生矛盾和摩擦，这也符合美国政治学者塞缪尔·亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》所得出的结论： “现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着混乱”。解决城镇化过程中所产生的争议与混乱，法治是最好的应对手段。实践证明，通过法治方式实现的司法公正，会强化法律在确定城市争议主体的利益边界、化解矛盾争议等方面的权威地位，会将经济发展和城市治理中的纠纷导入主体平等、程序公正、结果公开、救济得力的司法程序。司法公正是全球城市发展的必然要求［20］，现代城市治理法治化离不开公正的司法环境。

以法治方式解决城市治理中的争议，要把公正司法放在重要位置。一是司法机关要尊重个体权利。 “在常态化的社会运行过程中，法院在法律赋予的权限下为个体权利的实现提供基本规则，为正常的市场活动提供公正透明的竞争环境，保障国家机关、社会组织和个人，即所有的社会主体在法治规则既定的模式下，有序地在各自轨道上运行。”［21］二是司法机关要坚守程序正义。司法机关尤其是法官，要站在当事人及社会民众的立场上来严格执行程序正义的标准，充分认识和把握影响民众感受程序正义的诸项因素，满足当事人及社会公众对法律程序的“信任感” “尊严感”等情感型需求，最大程度提升人民群众的程序获得感［22］。三是司法机关要处理好公正与效率之间的关系。与行政执法更为专注于效率不同，司法工作应当将公正放在更为优先的位置，因为司法公正是社会公平正义的最后一道防线。同时，在我国社会主要矛盾发生转化的背景下，城市治理活动中的每个个体更为关注包括公平、正义在内的美好生活需要，此时，司法机关必须顺应这一趋势，为公平提供更好的司法保障，实现公正司法。

（四）以人民为中心，树立现代城市治理的法治思维

《国家新型城市化规划（2012-2020）》提出要推动人口市民化进程，使人民与市民合二为一，这充分体现了“城市是人民的城市，人民城市人民建”的要求，指出了城市治理活动必须以人民为中心。以人民为中心，要求治理主体必须了解市民的需求，认可他们的理想，尊重他们的权利。因此，现代城市治理法治化必须回应这一要求，要实现这一目的，参与城市治理活动的每个组织和个人必须树立法治思维。

姜明安教授认为，法治思维是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、整合、判断、推理和形成结论。这个概念强调执政者即掌握公权力的机关或个人首先也要接受法律的约束，并在其具体工作中按照法治思维的要求来履行城市治理职责。但是，现代城市治理的法治化，具有法治思维的主体应当是广泛的，即身处城市治理活动中的每个个体都应当树立法治思维。只有这样，才能在城市治理活动中真正形成遇事找法、办事依法、解决争议靠法、监督权力用法、维护权益尚法的法治文化氛围。当现代城市中的每个个体都具有这样的法治思维，其所追求的治理目标就通过法治化的轨道统一到一起，从而真正体现城市治理的人民性特点。也就是说，法治思维是实现以人民为中心的现代城市治理目标的重要手段。