“双碳”背景下温室气体区域协同治理机制研究

陈 伟，申荣荣

（1.辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110000；2.山东建筑大学 法学院，山东 济南 250100）

一、问题的提出

2021年4月22日，习近平总书记在领导人气候峰会上再次重申，中国将力争于2030年前实现碳达峰，争取在2060年前实现碳中和。此外，中国已决定接受 《〈蒙特利尔议定书〉基加利修正案》，加强非二氧化碳温室气体管控，还将启动全国碳市场上线交易。在政策层面，我国已将碳达峰、碳中和的“双碳”治理目标纳入中国特色社会主义生态文明建设的总体布局，积极落实减污降碳具体行动方案，发布《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，出台《碳排放权交易管理办法（试行）》。这些行动表明了我国按时完成“双碳”治理目标的坚定决心，展现了对气候变化问题的负责任态度和大国担当。

碳达峰是指某一地区的城市、企业、居民等个体的碳排放总量，在某一时间点达到历史峰值，在这一峰值之后，我们的碳排放量会逐渐降低，总体上呈下降趋势。碳中和是指在碳排放量下降的过程中，通过节能减排、生物固碳、能源转型等方式，使得二氧化碳等温室气体的排放量与吸收量相抵，逐步实现 “零排放”［1］。 “碳”不仅包括二氧化碳而且包含其他温室气体，因此实现碳达峰和碳中和的关键在于温室气体的治理和控制。我国是温室气体排放大国，如何实现经济发展与温室气体减排的协调发展，是我们当前亟待解决的问题。

为了有效解决温室气体引起的气候变化问题，确保按时完成“双碳”治理任务，国家出台了一系列方针政策。国家的政策指标需要各个地方予以落实，地方政府会将节能减排的任务分配给各个企业、工厂等碳排放主体，可以说各个地区才是温室气体治理的关键所在。因温室气体具有流动性，所以说由温室气体引起的气候变化属于典型的区域性环境问题。对此，各个地区之间应打破政治藩篱和权力壁垒，采取区域协同治理的方式来解决温室气体排放问题。

二、温室气体区域协同治理机制概况

当第一缕烟出现时，人们对大气成分的扰动便开始了［2］。工业时代到来后，由于二氧化碳等温室气体的大量排放，带来了严重的大气污染和气候变化问题。区域协同治理在环境法学中并不是一个全新的概念，我国早有这方面的探索和实践，并且也发现了区域协同治理的价值所在。在碳达峰、碳中和的背景下，采取区域协同的方式来治理温室气体是时代的选择。

（一）区域协同治理机制的概念

区域协同治理机制作为一个新兴的环境名词尚未有明确的定义，我们可以将其分解为区域、协同治理、机制三个部分来理解。

首先， “区域”主要是指我国的行政区划，在宪法的视野下我们可以将“区域”理解为省、市、县、乡。考虑到地域性和独立性，本文中的区域以省为界限划分。省内的区域协同优势明显，省政府的统一领导能力强，省内主体合作意愿也较强，协同的阻碍较小。相反，省外的区域协同优势尚未充分发挥，由于地域间隔、权力壁垒等因素，省际之间的合作意愿较弱，协同的阻碍较大。

其次， “协同治理”是由德国物理学家哈肯首先提出的，其核心理念是不同的系统要素遵循共同的规律法则，通过相互协作、配合，实现协调发展［3］。本文中的区域协同治理是协同控制理论在环境治理领域的应用，主要是指一个环境区域内的各个利益主体相互联系，相互配合，共同治理区域内温室气体的排放问题。

最后， “机制”是指正式或者非正式组织起来的行为规范、行为模式［4］。本文中的机制主要是指法律机制，即人为设定的以法律为手段的温室气体排放控制规则。总的来说，区域协同治理机制是以法律为手段，通过一定的规则、规范，使区域内的各个行政主体打破壁垒相互合作，共同治理温室气体排放问题，进而发挥区域优势，实现碳达峰和碳中和的治理目标。

（二）区域协同治理机制的实践探索

温室气体具有流动性的天然属性，气候变化问题属于典型的区域性环境问题，具有外溢性强、地域范围广的特征，于是区域协同治理机制应运而生。

2015年施行的《环境保护法》第20条明确提出了建立跨行政区域的联合防治协调机制。同样，2018年的《大气污染防治法》第2条提出了对温室气体的治理要进行协同控制。之所以选择区域协同治理的方式来应对温室气体排放问题，既有自然原因，也有社会原因。自然原因是二氧化碳等温室气体具有流动性和外溢性，会随着大气循环外溢到周边地区，仅对温室气体发源地进行管控治理并不能解决问题。社会原因是随着气候变化等环境问题的加剧，人们具有一致的环境保护目的和动机，并且以碳捕捉和封存技术（CCS）为代表的末端治理方式，不仅不会起到全局优化的作用，反而可能会造成成本浪费［5］。

京津冀作为大气污染防治的重点地区，早在2004年已经开始探索大气污染的协同治理机制，但早期的协同治理行动方案没有得到很好的落实，协同治理的效果并不显著［6］。直到2008年奥运会期间出现了“奥运蓝”，2014年APEC峰会期间出现了“APEC蓝”，人们才认识到区域协同治理的重要意义，环境法学界也看到了温室气体治理的法律路径。但2021年9、10月的《全国城市空气质量报告》显示，河北部分城市的空气质量依然较差。这说明采取区域协同治理机制虽然在总体上提高了区域内的空气质量，但部分城市的空气质量仍然没有得到有效改善。

通过对实践案例进行分析，可以看出区域协同治理机制在实际运作过程中存在短板，区域内部分地区的环境问题没有得到有效治理，区域协同治理的方案没有落实到位。对此，我们一方面需要找出区域协同治理机制效果欠佳的原因；另一方面，我们要针对温室气体区域协同治理的现实困境，审视在区域协同治理过程中出现的问题，进一步完善温室气体区域协同治理机制，实现碳达峰、碳中和的治理目标。

三、温室气体区域协同治理机制的现实困境

（一）协同治理依据缺陷

在碳达峰、碳中和法治化的背景下，温室气体的区域协同治理必须具有法律依据。但目前二氧化碳等温室气体的法律属性尚不明确，难以对其进行法律规制。立法方面，高位阶法律缺失，软法（各地温室气体排放方案、规范性文件）较多， “自下而上”的立法模式不利于温室气体的协同治理。有关温室气体协同治理的法律已经滞后于各地的环保政策，区域协同治理的依据存在缺陷。

现行的《大气污染防治法》第2条提到了对大气污染和温室气体进行协同控制，但关于二氧化碳等温室气体是否属于大气污染物，学界尚存在争议。从法律的规定可以看出，我国将温室气体与其他大气污染物区分开来，只是提到对温室气体可以进行协同规制，没有明确将温室气体纳入《大气污染防治法》的范围，温室气体最多可以被视为是“准污染物”。有的学者提出，温室气体本就属于大气的一部分，不能将其视为“大气污染物”进行管控［7］。在温室气体的法律定性不明确的情况下，难以对温室气体进行法律规制，只能通过政策、规范性文件进行临时应对。

从法律位阶角度来看，缺少作为指导性的气候变化立法。由于温室气体引起的主要环境问题是气候变化问题，所以将温室气体的治理问题纳入到有关气候变化的法律中规制最为适宜。2009年我国曾将应对气候变化立法纳入立法进程［8］，但至今尚未有具体的成果或草案，其他涉及到应对气候变化问题的法律，如《大气污染防治法》受制于其特有的调整范围和调整对象，对于温室气体和气候变化问题的规制是不足的。距离碳达峰的完成时间还有不到10年的时间，有必要加快应对气候变化问题的立法，为碳达峰和碳中和提供法制保障。

在指导性法律欠缺的情况下，各地为了治理温室气体引起的环境问题，纷纷出台相应的地方性法规、规范性文件和地方政府规章等，例如《天津市碳达峰碳中和促进条例》 《山西省应对气候变化管理办法》 《石家庄市低碳发展促进条例》等。应当肯定的是，这些地方性立法发挥了一定的积极作用，为其他地区立法起到了示范作用，也为中央立法的出台提供了参考。但是，这些立法大多是宣誓性的框架立法，具体的实施执行方案尚待补足。

（二）协同治理动机不足

“公地悲剧”理论可以适用于温室气体治理问题，仅仅依靠一个或几个主体不能有效解决温室气体引起的气候变化问题。在治理的过程中，难免会存在“搭便车行为”和“溢出效应”，为了避免这种问题，各地应该加强协同合作，共同解决环境问题［9］。目前，各地政府协同治理的动力不足，缺少协同治理的内部和外部驱动力，温室气体区域协同治理机制也因此无法充分发挥效用。

实践中，经济发展与温室气体排放呈正比关系，倘若加强对温室气体的控制，必然对所在区域当前的经济发展造成影响，由此产生了内部治理动机不足的问题。

我国的协同治理机制主要是在中央政府的领导下展开的，具有明显的行政管理性，是“自上而下”的协同治理模式。目前，在中央政府干预下，京津冀及周边地区等部分省市内外积极展开合作，大气污染和水污染环境问题已经得到明显的改善，但是对于温室气体的协同规制，只有《大气污染防治法》第2条有所提及，除此之外鲜有立法提到要对温室气体进行协同规制。由于缺少外在强制力的干预，温室气体协同治理外在动机存在不足。

区域协同治理机制只有在内外驱动力的共同作用下才能发挥最大效用，进而解决温室气体流动性和外溢性强的问题。各地政府受制于经济发展的现实需求，缺少协同治理的内在动机。此外，在协同治理发展的初级阶段，外在强制力的不足也让区域协同治理机制缺少生机。 “各自为战”的治理方式，不仅不利于温室气体的全局优化，还会导致行政区划与问题区域不一致，造成资源浪费等问题。

（三）协同治理主体单一

温室气体问题的治理不仅仅是各级政府及其职能部门的责任，环境属于典型的公共物品，依靠环境而生存的个人、社会组织和公权力机关都应该承担起自己的责任，一同参与区域协同治理机制。在这一机制的运行过程中，政府作为人民群众服务者，应当扮演 “管家”的角色［10］，承担协同治理的首要责任，其他主体在自身的能力范围内承担相应的责任。目前，由政府主导控制的模式已经不足以应对温室气体排放引起的环境问题，协同治理的主体过于单一，未能充分发挥公众参与在区域协同治理机制中的积极作用。

有学者指出，对环境决策享有利益的自然人、法人、非法人组织都属于公众［11］。调查显示，公众对温室气体的治理持肯定态度，具有较强的参与意识，但公众参与度却较低，导致区域协同治理机制缺少合力［12。］通过分析问题，可以将其成因归结为公众对温室气体问题的认知有限，缺少对区域协同治理机制的认识；政府信息公开不足，公众参与渠道有限。

首先，公众虽然对环境问题的治理持肯定态度，但自身却缺乏对气候变化问题的了解，包括此次提出的碳达峰和碳中和，很多公众不了解这些专业名词。同样，大多数公众对温室气体只具有表层理解，缺少对温室气体能够引起什么样的后果、我们该如何行动等关键问题的认知。而“认知”是“行动”的前提，在缺少认知的情况下，公众无法对自身的行动做出准确判断，有学者也指出公众对温室气体排放引起的气候变化问题的认知程度与其自身能否主动采取减排措施密切相关［13］。由于公众缺乏对温室气体治理问题的认知以及对区域协同治理机制的了解，导致了公众在温室气体区域协同治理机制中的参与度较低。

其次，由于政府公开信息不充分，公众难以获得参与的渠道、方式、内容，总是成为环境问题决策的“末端参与者”。《环境保护法》第53条规定，各级政府应当依法公开信息，确保公众参与。在大气、水、土壤污染防治的法律中信息公开原则被具体化，但在温室气体的治理方面缺少顶层规范，政府对温室气体有关信息进行公开的行为缺少法律规制。能够被大众接触到的《环境公报》也是在2019年才对温室气体信息进行统计报告［14］，公权力机关公开信息不充分，公众获取的信息内容有限，导致其不能有效地参与温室气体区域协同治理工作。

温室气体区域协同治理机制不仅需要政府的主导，更需要社会组织和个人的积极参与。由于公众对温室气体问题的认知有限，且政府公开信息不充分，公众难以参与到温室气体区域协同治理的工作中。协同治理的主体单一不仅不利于区域协同治理机制的普及和运行，而且会侵犯公众参与环境治理的权益。

四、温室气体区域协同治理机制的完善

尽管区域协同治理机制面临着种种现实困境，在实践中难以发挥其应有的作用，但区域协同治理机制仍是解决温室气体排放引起的气候变化问题，实现碳达峰和碳中和的最佳法律路径。我们应从协同治理的依据、协同治理的动机、协同治理的主体三个方面入手，弥补温室气体区域协同治理机制的现存缺陷，进一步完善该机制，实现多元化的协同共治。

（一）明确温室气体法律属性，加强立法供给

目前，我国缺少关于温室气体治理的有关法律规定，二氧化碳等温室气体作为影响气候环境的重要因素，可以将其纳入应对气候变化防治法中加以规制。立法是温室气体区域协同治理的前提和依据，只有在法律的框架下开展区域协同治理才能获得遵循与支持，地方性立法缺少权威性并且地域性较强不利于进行协同治理。因此，有必要加强立法供给，将温室气体的协同治理问题纳入法律的框架中，为实践中的区域协同治理机制提供法律依据。

在加强立法供给的过程中，我们首先要明确二氧化碳等温室气体的法律属性，对此不同的国家有不同的做法。美国将二氧化碳等温室气体规定为污染物，将温室气体与大气污染物进行协同规制，并以普通法的方式予以确认［15］。日本对温室气体进行专门立法，通过专项法律的形式对温室气体进行规制，其中包括二氧化碳等温室气体的排放问题以及温室气体的吸收问题［16］。

明确温室气体的法律属性涉及到对温室气体进行治理的正当性和采取手段合法性问题［17］，结合我国经济发展现状，将温室气体区别于大气污染物，作为一种独立的“准大气污染物”进行规制更加适宜，如此可以减少不必要的立法，防止在进行制度创新时阻碍我国的经济发展。我国是温室气体排放大国，倘若将温室气体规定为污染物， “一刀切”地减少所有地区温室气体排放，囿于国际条约，会对我国的经济发展造成巨大冲击。因此，将二氧化碳等温室气体界定为“准大气污染物”更有利于协调环境保护与经济发展之间的矛盾。

在明确温室气体法律属性的同时，高位阶的法律文件也应随之完善，温室气体协同治理需要省内和省际之间密切合作，所以必须有一个适用效力高、涉及范围广的法律文件来进行规范。目前，法律层面只有《环境保护法》和《大气污染防治法》提到了协同治理，对温室气体进行协同治理的依据主要是中央层面的《控制温室气体排放工作方案》以及各地的《温室气体排放实施方案》，碳排放主体承担更多的管理上的义务而不是法律上的义务。对此，我们应该为区域协同治理提供法律根据，将碳排放主体的管理性义务转换为法律性义务，积极探索温室气体中央和区域性立法，实现不同行政区域的联合治理。

（二）构建内外双重驱动模式，增强合作动机

对于温室气体引起的气候变化等环境问题通常是跨行政区划的，仅仅依靠一方治理是不能解决问题的，同时也存在“搭便车”现象，所以对于区域性的环境问题大家都不愿主动进行治理，缺少协同治理的内部动机。是否存在合作动机，是区域协同治理能否发挥效用的关键，我们可以构建内部激励机制为主，外部强制约束力为辅的双重驱动模式，增强问题区域内行政主体的合作动机，确保温室气体能够得到有效治理。

在温室气体区域协同治理的过程中必然涉及到行政权的让渡，这种让渡主要是将关于温室气体管理的部分权力归于一个行政主体行使或者将行政权力归集于区域性环境问题管理机构行使。在行政权的让渡过程中，对于本行政区域的利益始终是摆在首位的，经济发达地区的合作意愿明显高于经济欠发达地区［18］，协同治理需要内部激励机制来增强合作的动机，例如可以通过生态补偿横向转移支付来协调区域内各方的利益。内部激励机制是增强区域内各方治理动机的首要手段，地方政府在有利益激励的情况下合作的意愿和动机更加强烈。生态补偿机制可以在一定程度上协调温室气体治理与发展地区经济之间的关系，补偿形式包括温室气体减排补偿、低碳转型补偿等［19］，这也解决了部分经济不发达的地区缺乏温室气体治理动机的问题。

《环境保护法》第6条第2款规定，地方各级政府对本行政区域内的环境质量负责，这是对区域协同治理机制的一个铺垫和外在强制力，因为对于区域环境问题只有在协同治理机制的作用下，才能保证整个区域的环境质量，地方各级政府履行好自己的职责。中央层面应施加必要的强制力进行干预，一方面通过法律法规形式明确地方政府在治理温室气体时应加强合作，共同维护区域内的大气环境；另一方面通过任务指标、绩效考核制度的方式来督促地方各级政府积极参与温室气体的区域协同治理。

（三）扩充区域协同治理主体，实现多元共治

温室气体的治理以及“双碳”治理目标的实现不仅是政府的责任，也是区域内每一主体共同的责任。在温室气体区域协同治理机制中，公权力机关要承担首要责任，发挥引领作用。企业、社会组织、个人等也应积极参与到温室气体区域协同治理的过程中，发挥对温室气体治理的基础性作用。对此，各级政府及其职能部门应确保温室气体信息公开，保障公众的知情权，提高公众参与协同治理的热情和意愿。通过扩充区域协同治理的主体，发挥不同主体在区域协同治理中的不同作用，形成区域协同治理多元共治的新格局。

温室气体信息公开主体，应当及时公布有关温室气体的环境信息，依法保障公众的知情权。各级政府作为温室气体治理的主要责任主体，应进一步完善有关信息公开的制度规范，定期公布区域内温室气体控制排放规划，共享温室气体重点监测信息，让公众能够及时了解区域内的温室气体治理情况，主动参与到温室气体协同治理机制当中。各类企业是温室气体的主要排放单位，在温室气体的治理过程中，企业应当主动公开自身温室气体的排放情况、本年度分配的碳排放额、本企业能源转型情况等。关于信息公开的形式不能仅仅局限于报纸、书籍、公告等传统媒介，还应当充分利用互联网时代的大数据优势，以微信、微博、抖音等新媒体形式，对温室气体信息进行充分公开，拓宽公众获取信息的渠道。

结合上文所述，目前公众对温室气体引起的气候变化等环境问题的认知有限，这也是阻碍公众参与温室气体区域协同治理的问题之一。对此，可以通过环境保护公益教育、环保小视频、环境保护宣传手册等宣传教育手段提高公众对温室气体协同治理的认知，树立公众对温室气体治理的主人翁意识。作为区域协同治理的主体之一，公众可以参与温室气体区域协同治理的环境决策、政策制定，使得环境决策、政策更具民主性。同时，公众还可以监督非法排放温室气体的行为，参与有关温室气体排放的公益诉讼，督促自身以及其他碳排放主体依法履行自身的减排义务。

在温室气体区域协同治理机制中，政府是治理的主要主体，但不是唯一主体，区域内的公众对于温室气体的治理都负有社会责任，我们应该摒弃政府本位环境治理模式［20］，让广大公众参与到区域温室气体治理的决策、实施、践行、监督的过程，将民主和科学贯彻到温室气体区域协同治理的全过程。公众应当充分认识到温室气体治理的重要性，规范自身的碳排放行为，监督温室气体的治理情况，发挥自身在温室气体区域协同治理机制中的独特作用。总之，温室气体区域协同治理机制的完善需要政府和公众的共同努力，通过政府与公众的双向互动，形成温室气体多元共治的新格局。

五、结语

区域协同治理机制对于温室气体的治理、碳达峰和碳中和目标的实现具有十分重要的作用，而且在实践中也取得了一定的效果，这是我国在温室气体治理过程中的一次成功探索，也是达成“双碳”治理目标的主要路径遵循。温室气体区域协同治理机制不仅不会阻碍经济发展，而且还会带来更大的远期利益，成为我国经济发展的新动能。温室气体区域协同治理机制可以减少单独治理、末端治理造成的成本浪费，实现区域内大气环境的全局优化，从根本上解决温室气体引起的气候变化等环境问题。