对策研究的协商式方法

李 亚（北京航空航天大学公共管理学院，北京 100083）

一、对策研究的重要性

在公共管理与政策领域，研究取向和相应的方法一直受到学者的关注，特别是如何看待定性研究和定量研究、规范研究和实证研究，总是成为公共管理领域争论的热点［1-2］。另外，对于案例方法［3］、文本研究方法［4］、社会网络研究方法［5］、大数据方法［6］等传统方法或新方法学界也多有讨论。就研究取向和方法有热烈的探索、反思和争论是一个学科生命力的表现，然而，在研究方法的讨论中，有一个领域少有涉及，那就是如何开展对策研究。与学界关注的经验性、解释性乃至批判性的研究相比［7］，在当前的学术圈，对策研究俨然处于较为边缘化的地位。所谓“对策研究”，是指一种更紧贴现实需求的研究取向，它始于公共管理与政策实践中问题解决需求，试图通过研究探索，为解决或缓解这些问题直接提供解决方案或对策建议。

追溯历史，对策研究反映了中国传承已久的治学思想和传统。儒家自古有“经世济用”“治国平天下”的情怀，无论是汉代的贤良还是唐代的科举，都要涉及“策问”，即要求儒生就国家紧要的政策问题提出对策和看法。着眼现实，近年来中央也大力倡导学术研究服务于国家建设和社会治理，一些重大的基金项目更是直接源自迫切的政策需求。可见，对策研究有着丰厚的历史土壤和明显的现实需求。

目前，国内较为聚焦的对策研究主体有三类：第一类是各类智库，智库中的专家或研究者面向政策制定需求，围绕现实问题开展对策研究，并以研究报告或咨政建言的形式呈现其研究结果。第二类是公共管理或相关学科的研究生，尤其是公共管理硕士（MPA）。在全国MPA 教学指导委员会颁布的指导性培养方案中，明确其学位论文“选题紧密结合公共管理实践中的具体问题，特别鼓励学生选择与自己的工作领域和工作岗位相关的问题展开研究。学生应该运用所学理论、知识和方法，展开调查研究与分析论述，并提出相关政策建议或改进管理的措施”。此外，一部分学术性硕士研究生和少量博士研究生也开展对策研究。第三类是高校的部分学者。需要说明的是，身处高校的学者对于是否亲身开展对策研究有两种态度：主流的态度认为，学术界和政策实务圈子不同，学者更应关注领域新知识的扩展、规律的发现而不是对具体的公共管理和政策问题提出因应之策。还有观点认为，除了依托高校智库的少数学者以外，大多数高校学者既没有渠道也没有能力获取政策制定的相关信息，提出的对策建议多是隔靴搔痒，很难在现实中得到认同。在学术评价中，虽然对策研究的评价远低于理论研究，这似乎成为学术界的惯例，但近年来学术界也出现了另一种声音，担忧学术界在国家的改革和发展中的缺位。类似的忧虑在管理学界和其他社会科学领域也清晰可见。2019 年年底，北京大学光华管理学院、清华大学经济管理学院等10 所管理学院或商学院联合发布《服务社会的管理研究行动纲要》指出：“中国管理学者急需反思管理理论‘为谁研究’‘研究什么’‘如何研究’等根本性问题了……中国管理学术的正当性不仅仅表现为国际学术期刊上发表的论文，不仅仅表现为建多少个一流学科，更应反映在揭示中国管理智慧，解决社会发展的现实问题。”

本文无意介入上述争论，但鉴于对策研究广受智库的重视和在职学生的青睐，在学术界也有部分支持者，因此，有必要关注这一研究取向，进而检视和反思对策研究，发展新型的研究方法与工具，从而为对策研究提供方法层面的指导，本文就是在这方面的一个尝试。

二、对策研究的传统方法及其局限

先看开展对策研究的主流方法。除了经典的政策分析文献以外［8-9］，近年来学界并没有专门的论著去探讨对策研究，其方法似乎也被视为常识，未见系统梳理。本文就对策研究传统方法的概括来自三种渠道：一是笔者早年有在体制内智库工作并作为项目负责人的五年经验，在此期间和之后与其他智库也有密切的接触，熟悉智库的对策研究方法；二是笔者近期访谈了三家智库的核心研究人员或负责人，包括两家有影响的高校智库和一个部委智库，围绕其研究方式进行了访谈；三是鉴于智库的研究报告难以系统获得，且在高层级的学术期刊上也少见对策研究，笔者对相关学位论文进行了考察和文献分析，例如，在MPA 学位论文中涉及对策研究仍占有相当大的比例，笔者过去三年评审的MPA 学位论文，涉及三个高校，可归为对策研究的共计35 篇。另外，笔者以“对策研究”为关键词检索中国知网的论文篇名，单是2019 年“行政学与国家行政管理”学科就有693 篇，其中学位论文452 篇；笔者按知网检索排序隔五抽一选择了其中的90 篇论文进行研读，就其对策研究的方法进行考察，这里所说的“方法”，不是指访谈、问卷调查、模型分析等方法，而是指对策研究的“元方法”或者工作模式。

就对策研究而言，无论是智库还是学位论文，其研究思路有不少共性。一般是研究者了解问题情境，对相关方进行调研或访谈，加上对问题的来龙去脉进行历史考察，从各方面了解对问题所在、成因、解决之策的看法，很多还借鉴其他地方的成败得失，通过研究者的总结和分析，提出相关的问题解决对策。在此概括为典型的“问题—原因—对策”“三部曲”式研究，也是一种专家诊断式研究。

就对策研究方法而言，智库的研究和很多学位论文没有本质上的不同。一般来说，前者在把握决策需求的程度上，在调研的渠道、深度、广度和可信性上，分析的视野、见解以及研究的精细程度上远胜于后者。概括起来，主流的对策研究方法有以下四个特点：一是调研大多分别进行，研究者分别对相关方进行信息收集；二是研究者对收集来的各种信息，进行分析处理和评判；三是在提出对策建议时，基于给定的价值或研究者本身的价值；四是对策建议是否得到认可或有效，一般以实际案例或应用试点来检验。

对策研究针对的问题大体可以分为两类：第一类是问题明显，较少争议的，这里姑且称之为“常规的问题和对策研究”。此类的研究题目，如“基层公务员职业倦怠问题及对策研究”“提升区县级政务微信影响力的对策研究”，其实质是在目标确定的情况下（目标无争议或少争议）的政策寻优，解决的关键是如何找到更合理、更优的对策。对于此类问题，上述传统的“三部曲”式对策研究方法可以较好地应对。第二类则涉及复杂、冲突、难解的政策问题，主流的对策研究方法就会面临较多挑战。对于该类问题，学者有不同的表述或提炼，如不良结构的问题（ill-structured problem）［10］、劣问题（wicked problem）［11-12］或棘手的问题（intractable problem）［13］，类似的研究，如“某市网约车安全监管对策研究”“某市邻避设施建设困境与对策研究”“某市垃圾治理困境及对策研究”“某市单用途商业预付卡政府监管现状及对策研究”“某地停车难问题与对策研究”“某市流动摊贩治理的对策研究”等。这些问题都不是单向度的，很多存在价值或利益的对抗或纠结，或者在某些资源方面受到严重制约，比如，网约车和商业预付卡安全监管的某些规制措施将对市场主体形成冲击并影响服务使用的可得性和便利性；再比如，政府部门打算治理摊贩、整治市容市貌，但又牵扯弱势群体的生计和某些群众的生活需求。

针对此类问题，主流的对策研究方法存在明显局限，具体体现在以下三个方面：

首先，分别进行的调研或访谈很难还原故事，研究者难以辨清不同说法的真伪和脉络。在政策讨论中常常出现对问题前因后果的争议。而这种争议表现为人们叙述的不同“故事”，这源自讲述者不同的价值、利益或视角。研究者不得不从众说纷纭、很可能相互矛盾的叙述中去厘清脉络、还原真实。冲突的观点和看法有必要同台接受质疑和检验，但由于研究者分别去访谈相关方，使得各方的意见、看法很少有面对面交锋的机会，研究者看到的多是各种意见的隔空交锋，或者将各种意见和看法汇总后在研究者的脑中“碰撞”，这就缺乏分辨的手段和力度。

其次，各方利益和所持价值为研究者视角所过滤，导致由此推出的对策和结论难以让相关方信服。很多难解问题都是为多元利益和价值所困扰。不同群体从自身的需要和偏好出发，对于公共生活以及政策有不同诉求，这种诉求之间的不一致既是政策争论的重要起点，也是理解和化解分歧的关键因素。如果缺乏对利益和价值问题的深入、系统考察，疏于协调不同政策目标群体的利益关系，理论上再科学的对策建议往往也会在现实中由于利益阻碍而寸步难行。主流的对策研究方法不乏利益分析和价值考量，但或多或少会叠加上研究者的价值判断或者经由研究者过滤。而越是涉及公众利益、越是有争议的政策问题，公众的情绪就越敏感，政策制定和对策研究就越应充分考虑公众的态度与感受，真正将人视为“人”而非“客体”。由于专家对各方利益、价值和诉求的主观解读或取舍，未必能让相关方接受，甚至可能引起社会舆论的哗然，这时，专家也被斥之为“砖家”。

最后，对策建议主要基于研究者的主观判断和权衡。面对政策中的各种争论与冲突，传统的对策研究者充当了类似“裁决者”的角色［14］。他们致力于帮助政策制定者调研实际问题，获取并加工相关信息，通过号称是“价值中立”的专业研究或植入自己的价值取向寻求解决问题的方案。在此过程中，相关方的观点通常被视为一种有待评判的建议，是否被采纳由政策研究者主观决定。如今，公共管理已进入一个强调参与和协作的新时代，多元主体形成政策网络，网络中各主体之间相互依赖，协作治理的必要性和紧迫性日益凸显［15］。协作与共赢成为冲突情境下政策制定的终极目标。传统的对策研究本质上服务于政策制定者而不对其他相关方负责，其工作的逻辑是自上而下的传统精英主义模式，研究者更多地思考如何辅助政策制定者作出决断，至于如何构建社会共识则不是重点。依靠研究者对各种利益和价值取舍与权衡提出的对策建议，恐怕过于主观，甚至成为“专家暴政”［16］，难以为主要的利益相关方所接受，最终往往沦为空中楼阁。

综上分析，可以看到对于复杂、冲突、难解的政策问题，传统的对策研究方法具有较大的局限性。在问题界定与对策选择上难以摆脱研究者个体视角、利益、思维框架的局限，难以摆脱研究者的“自由裁量”和“先入为主”，且这种研究过程难以被评估和检验，极易造成研究结论与现实复杂性、多元性之间的鸿沟，使对策建议缺乏现实社会的认同基础。借助传统的手段，若要提出有效、可行的对策建议，分析者需要具备高超的信息鉴别力、判断力，超越并包容相关方的价值站位，须像一个高明的法官一样明断是非，有能力和视野去平衡各方利益。这在现实中是不切实际的假设，事实上也给予研究者过度的价值裁量权。因此，对于高度争议的政策问题，对策研究需要有新的思路。

三、协商式政策分析及其对策研究思路

（一）协商式政策分析的核心理念

协商式政策分析（Deliberative Policy Analysis,DPA）是21 世纪发展起来的新型政策分析方法［17-18］，其核心理念如下［18-19］：

首先，将各方利益和价值作为分析的核心和重点，将各方共识作为政策建议的着眼点。

其次，将政策分析者或研究者自身的价值取向置于一边，通过相关方参与式、合作式的探索构建共识。研究过程本身就是一个共识达成的过程，在研究者的协调下多方进行开放式对话，避免武断的裁决或零和博弈式的对抗，最终得出的方案即使不能达到理想的共赢，至少也更有助于得到各方的认可，从而有利于最终的政策执行。

再次，合作探索共识的前提是沟通、对话与协商。研究者以相关方的对话、论辩和协商过程为分析对象，在互动中观察与解读公众，特别是利益相关方的政策逻辑，充分了解他们的诉求和感受。研究者为此提供条件、架设平台，为相关方提供表达观点、争取利益的机会，协助公众和利益相关者进行探索式的交流。

最后，在协商与共识的探索中引入专业支持。政策情境可能涉及不少领域的专门知识，在研究中需要将专家的专业支持引入各方的互动中，促进专业知识和参与者本地知识（local knowledge）的聚合，并确保专家不“越位”地进行价值判断。

由此可见，协商式政策分析的特色在于产出“共识性”的政策输出，它强调政策制定和分析的民主性、参与性和公平性。对于众说纷纭、各有道理，但政策制定者左右为难的政策问题，协商式政策分析有着独特的优势，其对策建议不再是来自研究者的判断，而是源自相关方的协商互动和（可能的）共识，如此为各方所接受并落实的可能性会大很多。

“争议”“协商”“共识”是协商式政策分析的支柱。“争议”是问题复杂性分析的着眼点，侧重刻画不同主体对问题的不同看法及分歧；“协商”和之后的“共识”则是对策的落脚点，对策建议不是基于某方主体的一厢情愿，也不是基于研究者的主观推演，而是以相关方在协商基础上均可接受的共识为依据。当然，研究者需要搭建或协助搭建有助于相关方对话和协商的平台，哪怕是简易的，以此来探索可能的问题解决途径。

显然，根据协商式政策分析的设计，研究者的角色发生了重大变化。他们不再作为专家直接给出结论，而是搭设平台，促进协商与共识，支持协作式问题解决，研究者成为协商过程的组织者、协调者、支持者、观察者和分析者［14］。

（二）操作程序

协商式政策分析开展对策研究的操作程序可概括为四个环节：

1.冲突分析。研究者通过调研和访谈了解问题情境、相关方的看法和意见。这与传统的调研方法相似，但调研基于冲突分析的半结构化框架进行，且更有针对性地采集信息，特别是问题涉及的相关方（包括相关群体和有关部门）、存在争议的议题、各方的立场、利益诉求及主张等。这些信息的采集，不是为了研究者去作评判和取舍，而是为了描绘整体的问题情景，从而为接下来的邀请参与和“协商—共识”互动提供基础。

2.协商设计。本环节确定协商的参与者及其产生方式、协商的规模和形式、协商的时间安排以及流程设计。协商设计既要考虑协商的包容性和深入性，也要考虑现实的可行性和操作的简便性，需要把握两个方面的平衡。

3.组织相关方开展“协商—共识”互动。在前述设计的基础上以及研究者的组织下，相关方的参与者开展协作式问题解决，寻求公平合理并能为各方所接受的行动方案。“协商—共识”互动的形式可以非常灵活，但需要满足三项要求：一是有较充分的观点表达，使大家能面对面地表达自己对问题的看法、主要关切和利益诉求；二是有沟通对话和协商，彼此可以提问、交流、质疑，尽力去澄清一些关键事实和论据，鉴于多数复杂或难解问题都有一定的专业性，因此有必要邀请相关专家为协商参与者的沟通和探讨提供技术支持；三是有寻求共识的安排，即协商不能空发议论、议而不决，为此需要运用冲突解决和共识构建技术帮助大家尽力缩小分歧。

4.提出对策建议。通过开展相关方的“协商—共识”互动，研究者可以有很多发现。最终的对策建议建立在对“协商—共识”过程的观察、总结和分析基础上，包括：政策问题涉及的主要争议和分歧，涉及的各种利益和诉求；各观点背后的主要理据，在论辩和对话中核心论据的可信性和说服力；各方对不同方案的反应，参与和协商过程中提出哪些有价值的想法或建议；可以取得哪些共识，在何处还有分歧等。如果取得较好的共识，观察和分析就应集中在各方是如何实现从分歧到共识的认识转变的，有哪些关键的因素促成共识的达成；如果分歧依旧，那么观察的重点则是主要的制约何在，再投入何种资源或具备什么条件有可能缩小分歧。无论哪种情况，相关发现都会对决策有启迪。由于参加协商的只有少数人，还需要通过对利益相关方的评测，验证对策建议在现实世界中的可接受性。总之，政策建议将不再是研究者的自说自话，而会具有更好的可接受性。

（三）方法运用的若干关键问题

协商式政策分析的应用会有一些挑战或难点，接下来讨论四个关键问题：

1.协商参与者的代表性问题。在冲突分析的基础上，研究者需要邀请相关方参与协商，以协作的方式寻求问题解决。一个首要的问题就是由相关方的哪些人参与协商。权威的“代表性”参与受制于现实的双重制约：社会组织性不足带来的代表选择困难以及研究者的组织能力及号召力。有鉴于此，协商式政策分析方法只要求具有“典型性”的参加人参与。所谓典型性，就是指所选人员的观点、诉求和思维方式等在相应群体中具备一定的普遍性，能够在协商中比较充分地反映该群体的立场和利益。这种“典型性”已经足以将政策场景中的主要利益及观点带到协商的舞台上，如此就降低了协商的参与门槛。

2.相关方参与协商的意愿欠缺问题。相关方包括相关政府部门参加“协商—共识”互动是本方法的核心。如果某些相关方不能或不愿参与协商，那么本方法就失去了根基。参与到这样的过程中，哪怕是小范围、简易的协商，相关方（特别是涉及的政府部门）或多或少会有对新方法的顾虑，或有“多一事不如少一事”的心理，或有“出了问题怎么办”等担心，或有“领导不同意”这样的现实制约。作为应对，笔者以传统的政治—军事对抗模拟和教学模拟为基础，探索了一种应用于政策分析的协商式角色模拟方法［20］，该方法是指由参与者通过角色扮演的方式在较为逼真的设定场景中模拟复杂政策冲突的互动和问题解决，研究者对此过程观察分析，从而为现实世界的政策制定提供启迪。角色模拟参与者，不是来自现实世界政策相关方的代表，而是拥有给定的相关信息、经过一定培训的人员。为了更好地模拟，需要在模拟剧情准备上投入大量的时间和精力，为模拟参加人准备详细而逼真的背景材料，并为每个角色分别配备细致的角色材料，而这要以先期的深度政策调研为基础。模拟参加人也要精心选择，确保参与质量。所以说，角色模拟是相关方参与缺失时的一个替代方案，如果设计和准备得当，就可取得很好的效果。

3.“协商—共识”的最低标准。“协商—共识”的形式可以灵活多样，但为了现实中的落地，该过程最好做到“三低一高”，即低费用、低时间成本、低组织工作量、较高的收获。只有这样，才能降低方法运用门槛，使协商式政策分析成为易操作、易推广、易复制的对策研究方法。协商参与人员可以设定为主要的相关方，以聚焦主要议题并控制协商复杂性。根据问题的复杂程度，协商参与者可以低至六七人，涉及两三个关键的相关方。协商可采用简化程序，使会期控制在一天之内，在多数情况下足以完成观点表达、沟通对话和协商共识等工作。在实践中，多将协商会议分为两个阶段进行：第一阶段侧重表达和沟通，第二阶段重点磋商问题解决、促进共识，每个阶段2—4 个小时。这样的安排，可以产生有价值的发现，能够满足多数需求。

4.协商式政策分析的适用条件。协商式政策分析的运用当然需要特定的条件。一般来说，以下四个条件需要同时具备：一是政策问题具有较大的争议性，不同方面有明显不同的利益诉求或价值，而相关政策的制定难以绕开这些争议；二是决策者还没有明确的政策意图或意志，决策具有一定的开放性，或者尽管已有政策决断，但在政策细则上需要认真考虑反对意见；三是相关方“典型”人士能够参与协商，或作为替代，有在深度调研的基础上开发模拟剧情并开展协商式角色模拟的条件；四是研究者需要具备协商式政策分析的基本技能。在这些条件下，协商式政策分析的优势最能体现。

四、协商式方法的实践案例

近年来，笔者所在的协商式政策实验室运用前述方法开展了多项对策研究，这些实践初步验证了该方法的价值和可行性。接下来简要介绍两个案例：一个是由利益相关方直接参与协商的，另一个是通过协商式角色模拟的形式进行的。

（一）胡同更新整治的协商式政策分析

2019 年，北京市东城区以雨儿胡同为试点开启了旧城胡同区的更新整治工作。胡同修缮整治有改善居住环境和恢复胡同风貌的双重目标，涉及政府、胡同居民、产权单位、设计单位等多方，胡同居民诉求多元，院落与房屋产权关系错综复杂，使得更新整治非常复杂，在工作推进中出现一些矛盾和难点。

受东城区政府、民政局以及交道口街道办事处委托，协商式政策实验室和合作方社区参与行动中心一道，针对这些挑战开展冲突协商。通过大量的冲突分析访谈和多次调研会议，最终决定针对胡同整治中最为紧迫和突出的三个问题召开“协商—共识”会议。其中，三个焦点议题是：胡同居住环境与公共空间改善的整体思路和方向，特殊产权院落的疏解整治工作如何推进，如何利用基本腾空院落更好地提供公共服务。

2019 年春季，我们设计的“协商—共识”会议分三个轮次举行，参与方包括雨儿胡同居民、东城区政府、民政局、交道口街道办事处、清华大学建筑设计研究院、东城区规划分局、物业管理公司、社区居委会等利益相关方，以及部分人大代表、政协委员、专家学者等，三个轮次的协商累计近百人次出席，达成较多的共识。根据系列协商会议的成果，形成了研究报告并提出对策建议，放弃“共生院”安排、腾退院落的功能定位、重新设计厨卫盒子等建议被采纳并在后续的更新整治中得以落地实施。

（二）散煤治理的协商式角色模拟

近几年，华北农村地区的散煤综合治理成为雾霾防治的重点。大气污染防治达标的压力促使部分地区采取一些强力措施，包括禁绝散煤，超常规推动电、气等替代能源，成本高昂的替代能源给农村群众带来较大的经济压力，某些地方由于替代能源不到位使百姓生活受到较大影响。此问题的核心是环保压力和民生保障之间的张力，以及地方政府和群众的不同诉求间的矛盾。

2017 年，笔者团队拟就某市散煤治理开展实地政策协商，很快发现地方政府难以实质性地参与进来。但相关部门愿意接受深度调研，这为开发高度逼真的剧情创造了条件，最终我们采用协商式角色模拟的形式开展政策分析［20］。

当年秋季，团队成员在华北多地市访谈40 人次，调研对象主要针对散煤治理的相关方，包括省环境保护厅、省中小企业发展局、省工业与信息化局以及市环境保护局、自然资源与规划局、发展改革局、市场监督管理局、农业农村局等政府部门，还有燃气公司、煤场、电厂等企业以及实施不同替代方案的村民。在此基础上进行了利益相关者以及冲突分析，开发了近两万字的角色模拟剧情，设定了九个关键角色，即环保、发改委、商务部门等三个政府角色，型煤厂、电厂、小工业企业等三个企业角色，分别采用清洁煤代煤、气代煤、电代煤等不同能源替代方案的三个村民角色。

经过两次、每次历时9 小时的“协商—共识”模拟，获得24 项共识结果，将其加以提炼、汇总，汇集成五组对策建议，并就五组对策建议，对华北地区的7 位地方环保官员和使用不同能源替代方案的22位村民进行了深入访谈，其中三组建议得到环保官员和村民双方较高的评价，说明此方法得出的对策建议具有一定的公平性和可行性。

五、结语

长久以来，对策研究的方法游离于学界关注之外，学界对其单一性和局限性缺乏相应的反思与改进。“问题—原因—对策”“三部曲”式研究往往植入过多研究者的价值，提出的对策建议过于主观，很难在复杂和冲突的利益格局中得到认同。笔者近年来探索将协商式政策分析方法用于对策研究。本文介绍了方法的基本思路和操作程序，并简要介绍了两个案例，初步展示了该方法在实践中的可行性。

近十年来，国内各公共管理学院在学生培养中越来越注重方法的学习和训练，开设多门“定量分析方法”“定性分析方法”等课程成为常态，然而，在协作治理时代，在更注重学界服务社会的新阶段，只有主流的定量和定性方法恐怕是不够的。学界需要拓展对方法的理解，更加重视方法的实践性，关注能够促进协作式问题解决、针对困境开展对策研究的新型方法。协商式政策分析为此提供了一种有潜力的新方案。

同样需要反思的是公共管理学科的能力培养。在政策争议多发的时代，只培养有着专业知识、凡事亲力亲为、直接出谋划策的专业型研究者已不能满足要求。公共管理与政策等领域的学生和未来的研究者，还需要具备一定的协调、协作、化解冲突、促进共识的能力。在很多场合下，研究者谦逊地收敛自己的价值判断，超然地促对话、谋共识，并在此基础上去梳理、分析和建言，才是获得社会认同、帮助化解政策僵局的“金钥匙”。