乡村振兴战略视角下乡村社会治理创新研究

闫书华（中国人民大学马克思主义学院，北京 100872）

对于进入新时代的中国而言，实现乡村全面振兴是全面建成社会主义现代化强国的重点任务、重要部署和重大安排。基于此，必须深化推进乡村社会治理创新，加快实现基层乡村治理体系和治理能力现代化，进而支撑保障农业农村现代化。

一、问题的提出

党的十九大提出实施乡村振兴战略，要求按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，加快实现农业农村现代化，加快推进乡村全面振兴。围绕“治理有效”这个基础性、系统性和社会性工程，以习近平同志为核心的党中央提出了建立自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系的目标，加强和完善社会治理创新，切实为实施乡村振兴战略、推动乡村全面振兴提供有效治理支撑。习近平指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”［1］改革开放以来，随着我国经济社会发展的深入推进，社会面貌发生了历史性变化，社会治理实现了历史性变革，推动了社会治理理论创新和实践创新。从党的十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”［2］，到党的十八大提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”［3］，再到党的十九届四中全会明确提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”［4］，强调在推进社会治理创新中建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”［5］，不断完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，不断健全完善基层社会治理的管理和服务机制，确保乡村社会充满活力、和谐有序。现实表明，当前农村社会的流动性、开放性日益明显，农村基层的异质化特征日益凸显，农村成员的思想观念、生活方式、价值导向的多层性、多样性日益显现，这都要求我们党的农村社会治理不断变革和创新。可以说，党和国家之所以高度重视社会治理创新特别是乡村社会治理体系和治理能力现代化，有着深刻的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑。

从历史演进维度来看，在乡村振兴背景下推进社会治理创新，是对新中国成立以来建立的乡村治理体制机制的继承和演进，具有深刻的历史必然性。自新中国成立以来，我国无论是城市化建设，还是农业农村工作，都发生了历史性变化，使得城乡面貌焕然一新。进入新时代，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标总要求，既为进一步深化社会治理创新提供了新的机遇和条件，也为乡村社会治理体系和治理能力现代化建设提供了基础和保障。

从制度完善维度来看，在乡村振兴背景下加强社会治理制度建设，是对中国特色社会主义制度体系的拓展和丰富，具有深刻的逻辑必然性。社会治理制度建设是个动态性过程，其需要根据新时代新阶段的发展要求、发展实践和发展目标，在实践中不断调整和完善。

从实践创新维度来看，在乡村振兴背景下，“以健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系方式实现‘治理有效’目标是党中央立足全面依法治国、创新基层自治制度国情，结合中国传统治理智慧作出的重要决策”［6］，对推进和完善国家治理体系和治理能力现代化的细化和实化，具有深刻的现实必然性。农业农村现代化直接关系到社会主义现代化的进程和成效，深入推进乡村治理创新，是建成社会主义现代化强国的重要内容、重点任务和重大举措。

二、乡村振兴战略与社会治理创新的逻辑关联

实施乡村振兴战略，推进乡村全面振兴，就是要统筹谋划和协调推进乡村产业、人才、文化、生态、组织等“五个振兴”，这是一个具有系统性、社会性和协同性的重大工程。而以加强社会治理创新为目标指向的“治理有效”是贯穿乡村振兴全过程、各方面和多领域的红线，发挥着重要的支撑、保障和助推作用。一方面，社会治理创新，有助于解决乡村振兴战略实施中的诸多现实矛盾、问题和困难，有助于克服实践进程中的体制性、机制性、固有性的障碍、阻隔和制约；另一方面，乡村振兴战略的实施，为加强和推进社会治理创新提供了重要契机和现实依托，是社会治理创新的检验场和动力源。实践表明，社会治理创新不是一朝一夕之功，也不是一地一隅之事，其涵盖的范围广、领域宽、内容多，必须针对性完善、系统性提升、联动性兼顾，只有这样，才能落到实处、见到实效。就乡村振兴战略背景下深化基层社会治理创新而言，必须深刻认识到乡村社会治理的自身特点、自身特色和自身特征，不断增强基层乡村社会治理创新的针对性、适配性和实效性，为推动乡村全面振兴提供有力支撑和治理保障。

（一）乡村振兴为社会治理创新提供了实践场域

推进社会治理创新，基层乡村是重要场域和重要方向，是全社会治理的现实基础，也是推进实施乡村振兴战略的有效保障。没有基层乡村社会治理能力的现代化，就不会有国家社会治理体系的现代化，也不会有农业农村的现代化，乡村全面振兴也就无法实现。较之城市治理，乡村治理的实践场域范围非常广，涉及农村社会生产生活的方方面面，更多体现在细致入微的小事、琐事、苦事，更多体现在生产生活基本公共服务的保障领域，更多体现在乡村振兴战略的具体落实环节。这种实践场域特点，要求社会治理创新必须信息感知精准度高、信息反馈精准度高、信息交互精准度高、信息处置精准度高，对社会治理的人力、物力、财力、精力的投入精准度需求更加具体而细微、面广而点深。因此，必须健全完善乡村社会治理体系，有效动员基层农村群众参与社会治理的积极性、主动性和创造性，在横向组织能力的整合、塑造和提升上花大功夫、下大力气、做好小事情。

（二）“治理有效”为社会治理创新提供了目标方向

与一般城市中相对健全完善的治理途径不同，乡村社会治理由多元社会治理主体构成，且在很大程度上直接融入日常生活各方面，既有权利利益的诉求，也有社会关系的协调，还有乡约民俗的约束。要真正实现“治理有效”，需要统筹好兼顾好协调好乡村治理各主体之间的资源和组织优势，让基层党组织“唱主角”发挥绝对权威领导主体作用，构建自治、法治和德治“三治”融合治理体系。在自治范畴内，如何具体落实全过程人民民主，如何让基层乡村群众真正参与社会治理，对治理途径提出了新要求；在法治规则内，社会治理创新如何在保障法律规定的权威性基础上体现“高度”“温度”“力度”，对治理途径提出了新挑战；在德治领域内，社会治理创新如何传承弘扬传统乡约民俗的“软”塑造力和影响力，彰显道德伦理观念的时代价值和现实作用，对治理途径提出了新期待。如果不能准确把握乡村社会治理途径的多样多变，离开了乡村社会治理现实环境的有效支撑，乡村社会治理很难落地生根、走入“寻常百姓家”。

（三）社会治理创新为乡村振兴提供了保障支撑

只有深入推进社会治理创新，才能实现乡村振兴战略的“治理有效”目标，进而为实现乡村全面振兴提供治理保障。作为引导重要指向的社会治理创新是一项复合性系统工程，既要有相应的物质条件保障，也要有精神智力支撑，是软硬件必须同时兼备、同向强化、同频共振的综合治理，其治理方式、理念、手段、模式等具有相应的伦理精神和价值追求。如果只注重社会治理的某个方面，就会出现“木桶原理”的短板效应，难以为实现乡村全面振兴提供保障支撑。著名教育家陶行知指出：“到处是生活，即到处是教育；整个社会是生活的场所，亦即教育之场所。”［7］乡村社会治理创新，要求能够科学准确判断基层乡村治理的重点难点热点，及时回应基层农村群众的所思所想所盼，有效应对乡村社会治理实践出现的新形势新情况新问题，并通过拓展完善社会治理方式，最大限度覆盖乡村社会治理领域，为营造积极健康、广泛持久的乡村社会治理环境、推进乡村全面振兴提供群众基础和思想共识。

三、乡村振兴战略视角下乡村社会治理面临的新挑战

现实表明，社会治理的创新和完善既是一个持续性过程，也是一个动态性进程，不可能一蹴而就、一劳永逸。特别是随着乡村振兴战略的深入推进，乡村社会治理同样需要不断适应新形势、新变化、新要求，在构建信息化、智能化、常态化、社会化的社会治理机制上不断发力、持续用力、不遗余力。因此，加强乡村振兴背景下社会治理创新，要着重应对好以下三个方面的不足和挑战：

一是乡村社会治理的运行管理体制机制不够健全。综合推进乡村振兴战略涉及社会治理特别是乡村社会治理的治理主体、治理对象、治理方法、治理路径、治理措施等一系列运行管理体制机制因素，其规范化、程序化、协同化的内在要求与客观工作现状存在一定脱节。比如，一些乡村的治理主体力量与治理主导力量相互不协调，基层群众参与社会治理的积极性、主动性和能动性相对不足，没能形成社会治理创新的整体合力，造成工作被动、疲于应付、流于形式等问题。

二是乡村社会整体治理能力与基层群众综合性需求契合度不足。无论是社会整体治理机制创新，还是乡村社会治理能力提升，其本质要求都是从“单向管理”系统性转向“双向治理”，不能仅仅满足一般性事务业务处理，而是要围绕乡村全面振兴的综合需求，提供专业化、个性化、社会化的治理服务，解决推进农业农村现代化的制约因素和机制阻碍等问题，既是整体性的重塑和变革，也是更好地回应基层乡村群众的多方面利益诉求。当前，基层乡村整体治理能力还在不断提升完善中，与信息化社会的多样化、社会化、个性化的综合需求还不完全契合，一些治理服务供给能力与基层乡村群众的要求期待相比还存在较大差距。

三是乡村社会治理的现实基础和保障机制不够完善。一直以来，党和国家始终把“三农”工作作为经济社会发展的重中之重战略予以贯彻落实，但是受限于各种主客观条件，目前乡村社会治理的现实基础还不完全稳固，不同程度地存在资金投入、技术供给、人员配备等不足问题，在保障条件、保障资源、保障机制的建立健全方面还有一些短板弱项，需要继续予以重点关注、重点关照和重点扶持。

四、乡村振兴战略视角下乡村社会治理创新的实施路径

习近平指出：“治理有效，是乡村振兴的重要保障，从‘管理民主’到‘治理有效’，是要推进乡村治理能力和治理水平现代化，让农村既充满活力又和谐有序。”［8］259因此，在实施乡村振兴战略过程中，“治理有效”是关系到乡村全面振兴的重大课题和现实命题，是推进基层乡村治理体系和治理能力现代化的集中彰显和实践依托。同时，公共政策是实现国家治理现代化的重要工具，科学的公共政策更是实现善治的保障［9］。深化社会治理创新，必须在围绕实现乡村振兴战略重大部署安排上实化细化，相关政策精准到位，切实发挥重要的机制支撑和制度保障作用。

（一）全面提升基层党组织的领导力，为社会治理创新提供坚强政治保障

党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是完善和发展国家治理体系和治理能力现代化的根本保证，也是推进和加强社会治理创新的坚强组织保障。农村基层党组织是中国共产党执政的重要组织基础，是贯彻执行党和国家农村政策的前沿力量［11］。在实施乡村振兴战略、推动乡村全面振兴的进程中，要进一步发挥党的领导核心作用，紧紧依靠党的领导深化社会治理创新，紧紧依靠党的领导推进基层乡村治理体系和治理能力现代化，切实将“治理有效”谋到实处、落到实处、干到实处。

1.完善党的领导体系。加强党对“三农”工作的全面领导是做好新发展阶段“三农”工作的根本政治保障。实现农业农村现代化，必须全面落实党对农业农村工作的全面领导，必须严格落实“五级书记抓乡村振兴”［11］的领导体制，必须系统落实“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”［5］，深入推进基层乡村社会治理创新，为实施乡村振兴战略提供战略性、方向性、根本性的指引作用。要选优配强基层乡村“两委”工作队伍，优化基层乡村社会治理主导力量结构层次。通过多种形式的专项定向培养计划，大力培养农村基层社会治理后备力量，积极吸引社会力量参与乡村振兴、参与基层社会治理实践。

2.彰显治理核心功能。农业农村现代化既是物质层面的现代化，也是制度层面和治理层面的现代化。没有社会治理领域的现代化作为机制支撑，就难以保障乡村实现全面振兴，也难以实现农业农村现代化。这就要求在实施乡村振兴战略中要充分发挥党的治理核心的地位和作用，彰显“一核多元”治理结构中“一核”的功能，将基层党组织的领导始终贯穿于基层乡村社会治理创新全过程和各方面，以党的全面领导坚强有力、严格落实，形塑乡村社会治理体制，推动乡村社会治理创新。要注重发挥基层党组织的战斗堡垒作用，强化其引领示范功能。现实表明，基层党组织是党和政府做好基层群众工作的“桥头堡“”微探头”“感应器”，与基层群众联系最密切，服务百姓生活最直接，需要不断创新组织设置方式、活动开展样式、服务群众形式，发挥其在关键节点的功能。

3.细化实化任务要求。切实落实《中国共产党农村工作条例》（以下简称《条例》），严格按照《条例》工作要求，积极推进基层乡村党组织建设，不断增强基层党组织的凝聚力、组织力和战斗力，把基层党组织建设成为推进社会治理创新的“压舱石”“动力源”“稳定器”。要主动适应信息化社会条件下联系群众、组织群众、服务群众、领导群众的新形势新要求新特点，及时回应群众多元化、个性化、社会化综合诉求，不断提升服务群众能力，有效应对治理问题，切实把推进乡村振兴战略的具体要求细化实化，切实把基层乡村社会治理创新的具体安排“落地生根”。

（二）打造共建共治共享治理共同体，为社会治理创新提供组织体制保障

在实施乡村战略中推进社会治理创新，必须牢固树立“治理共同体”理念，推动社会治理重心下移，要加强各级党政机关与人民群众的沟通联系，打造基层乡村群众共建共治共享的社会治理共同体，使基层群众的呼声和诉求能够有效传导、及时传导、便捷传导，不断密切社会治理共同体内各参与对象的纵横向联系，把党的正确主张转变为群众的自觉行动，实现新型群众路线优势转变为新时代社会治理的效能。乡村社会治理是一项系统工程，涉及的范围广、规模大、领域多，要有“一张蓝图干到底”的韧劲和担当，深刻认识到“构建乡村治理共同体是提升基层治理效能的关键所在”［11］，实现力量配置、资源配置、条件配置等方面向基层社会治理一线倾斜和优先保障。

1.完善“网格化”治理布局。习近平指出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”［8］25。基层社会治理面广、线长、点多，如果“撒胡椒面”均匀用力，则力量分散，难以形成聚合效应。因此，要着力在“网格化”治理布局中健全完善基层治理关键节点，为推进社会治理创新提供依托载体和工作抓手。要按照主体精细化、运行多元化、服务专业化、手段现代化、资源集成化的总体要求，从顶层设计上制定出台具体实施意见和办法，确保乡村社会治理建设工作摸到石头、走对路子，形成上下协调联动、体系融合互动、信息双向流动的“大思路、大视野、大服务”建设格局。要改善提升动态化运行管理机制的针对性、适用性和实效性，通过信息化、社会化、智能化、个性化等新兴技术和手段，不断提升基层乡村社会治理效能。同时，构建乡村社会治理风险评估、监测和预警体系，落实政府、乡村和群众责任，形成协同治理网络，组织好信息通报、群众参与、资源保障和困难帮扶等具体工作。

2.构建“一键化”指挥体系。主动适应乡村治理现代化新形势新要求，按照指挥体系扁平化、智能化、终端化要求，促进基层乡村治理实现工作一线落实、资源一线集聚、服务一线开展。针对农村社会老龄化人口、低龄化人口比重较高的现实情况，大力提供现代化信息科技应用水平，注重发挥大数据和智慧科技支撑作用，用好人脸识别、红外线成像等新技术、新模式、新产品，建立智慧化预警多点触发机制，强化日常监测能力，推进乡村社会治理领域技术装备现代化，实现管理指挥的精细化、智能化、便捷化、动态化，及时、高效地处理日常事务，更好地适应农村社会现实发展状况。

3.建立“模块化”人才队伍。加强乡村社会治理共建共治共享平台建设，形成多模式、多层次、多规模的“模块化”社会治理队伍体系。一方面，针对乡村治理中广泛存在的力量分散、资源分散和保障分散的现状，想方设法配齐基层治理工作人员，使基层治理服务供给能够实现定量化、规范化和标准化，为基层乡村群众提供更加便利高效的服务供给；另一方面，结合基层乡村治理工作的实际困难，优先保障基层乡村治理队伍人员的经费、待遇、平台和空间等配套条件，增强社会成员和社会力量从事基层社会治理的积极性和主动性，不断夯实基层乡村治理的人才基础。

4.推动“扁平化”资源配置。要紧密结合乡村实际情况，有效整合基层审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能，设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理。同时，要有序推进社区综合信息管理和服务平台向农村延伸，形成完善的乡村便民服务体系；切实落实乡村治理中心下移工作，将更多资源、力量、条件、服务向基层农村、基层农民、基层单位倾斜，不断推进基本公共服务均等化，增强基层治理岗位的吸引力、辐射力和服务力。

（三）有效推动多元主体的协同共治，为社会治理创新提供活力源泉

随着全过程人民民主实践形式的不断丰富、全过程人民民主实践内容的不断拓展，围绕治理变革的内在要求和发展规律，需要积极引导多元主体参与社会事务，调动多元主体的参与性、主动性，激发社会活力，进而推进人民群众行使民主权利、参与公共管理。“在多元共治的治理结构下，乡村治理的主体拓展至包括乡镇政府、村民委员会、农村社会组织、新型农业经营主体在内的政府、农民、市场、社会等四维治理主体”［12］。基层乡村治理涉及的治理对象来源多样、身份多样、需求多样，同时又直接关联基层群众日常生产生活，为开展便捷化、个性化、专业化有效治理带来不少挑战和考验，需要理顺治理关系、形成治理主体整体合力、营造协同共治良好氛围，确保在横向连接上不缺漏，在纵向关联上不缺位，实现纵向横向交叉相连、运行顺畅、协调有序。

实践表明，推进乡镇政府社会治理能力建设对于国家政治稳定、社会秩序安定、行政管理有效实施及公共服务有效供给具有举足轻重的作用［13］。乡镇政府既是县域治理的基础单位，也是国家治理体系的基本单元，还是与基层群众日常打交道最频繁、解决基层乡村矛盾问题最集中的治理场域和治理载体。

当前，要以不断完善乡镇综合治理中心相关功能和作用为重点，优化公共服务和行政审批职责，按照“一窗多能、一岗多责、定岗定责”要求，建立规范化“一门式办理”“一站式服务”综合服务平台。同时，围绕基层乡村普遍关注关心的安全卫生工作，不断健全农村公共安全体系，持续开展农村安全隐患治理，深入开展基层平安创建活动，扩大覆盖面和建成率，提高农民群众的安全感和满意度。

1.不断凸显基层群众治理主体地位。推进社会治理创新，特别是基层乡村社会治理现代化，社会成员、基层群众的广泛参与、支持和融入，具有十分重要的作用。在创新基层社会治理机制中，必须注重村民自治能力的培养和提升，不断增强基层村民群众参与基层社会治理的融入度、贡献度和美誉度。要依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。同时，创新基层管理体制机制，加强农村社区治理创新，积极开展基层社会治理实践探索。比如，以基层村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作，完善乡村多元矛盾纠纷化解机制，做到矛盾不上交、小事不出乡村，提升村民自治的实效和成效。

2.积极发展农村社会工作和志愿服务。为更好地发挥社会组织在乡村振兴和乡村治理中的作用，政府要给予社会组织更多的支持，认同、宣传、赋权给社会组织［14］，应大力培育具有服务性、公益性和互助性特征的农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务，不断完善乡村便民服务站点，逐步形成完善的乡村便民服务体系。要积极发挥新乡贤作用，制定鼓励退休公职人员、致富能手、复转军人、教师、医生等参与村庄治理的措施和办法。努力探索建立农村社区公共空间、公共设施、公共绿化等认捐、认建、认管机制，吸纳非户籍居民参与农村社区协商，维护外出务工居民在户籍所在地农村社区权利，引导农村居民参与社区公共事务和公益事业管理。

3.有效彰显新型农业经营主体关键变量作用。懂经营、善管理、会技术的新型农业经营主体，具有市场意识敏感、思路视野开阔、经营管理熟练的优势，是乡村社会治理的关键变量。要鼓励以专业大户、家庭农场经营者、农民专业合作社带头人、农业企业负责人和农业社会化服务组织负责人为主力军的新型农业经营主体积极参与新时代村规民约制定和治安维稳、民主协商工作，将新理念、新思维、新风尚融入当地生产生活，积极服务邻里乡亲，踊跃投身乡村振兴事业。

4.深入推进“良法善治”融入乡村社会治理。加大农村普法力度，深入推进“法律进乡村”，广泛开展民主法治示范村创建活动，持续推进省级中心村法治宣传教育工作，不断提高农民法治素养，引导广大农民增强尊法学法守法用法意识。落实“一村一法律顾问”制度，积极推进村级公共法律服务实体平台建设，充分发挥法律服务微信群的作用，为农村群众提供普惠性、及时性、公益性的法律服务。当前，我们已迈入建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标的新历程，正前所未有地接近实现中华民族伟大复兴的光明前景。无论是全面建成社会主义现代化强国，还是实现中华民族伟大复兴，农业农村现代化都是不可缺少、不可替代、不可忽视的重要任务、重要领域和重要标志。因此，实施乡村振兴战略，推进乡村全面振兴，是党和国家必须下大力气、花大功夫做实做好做优的战略性、基础性、先导性工作，是推进国家治理体系和治理能力现代化的保底性、托底性、守底性工作，我们必须以深化社会治理创新为契机，在不断推进乡村基层治理现代化的过程中，稳步实现乡村振兴的战略目标。