全面推进乡村振兴背景下金融扶贫可持续发展的“成都样本”与思考

黄词捷

（中共崇州市委党校，四川 成都 611230）

习近平总书记在2015年中央扶贫开发工作会议上讲话强调：“加大对脱贫攻坚的金融支持力度，特别是要重视发挥好政策性金融和开发性金融在脱贫攻坚中的作用。”[1]91金融扶贫作为新时代党中央扶贫开发的重要制度安排，是脱贫攻坚的重点工程和有效路径。通过加大投入，强化资金支持，发挥撬动农村经济社会发展资源集成的杠杆作用，对巩固脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴具有重要支持作用。总结已有的金融扶贫好的模式，结合“打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫成果，建立解决相对贫困长效机制”新要求，分析和探索未来金融扶贫与乡村振兴战略无缝对接的新思路、新路径，是新时代的又一课题。

一、金融扶贫可持续发展的理性认知

金融扶贫可持续，是在政府政策引导下，以金融系统为依托，以扶贫机制创新为保障，利用市场化手段将金融产品和服务精准匹配给欠发达地区、弱势群体和低收入人群，帮助其发展生产、增加收入、获得配套服务，以达到金融供需协调，让欠发达地区、金融机构、低收入群体三者在乡村振兴战略推进过程中实现更快、更好、可持续的共同发展。

2019年2月，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》指出，要建立完善金融服务乡村振兴的市场体系、组织体系、产品体系，更好满足乡村振兴多样化、多层次的金融需求，就是要推动农村金融综合服务体系的改革，破除融资约束，让资金下乡发挥扶贫开发最大效益。这进一步阐述了金融扶贫的重要性，并为可持续推动乡村振兴发展进一步指明了方向。不仅要及时转变减贫理念，进一步实现金融服务供需双方的精准对接，巩固已有扶贫成果，而且更需要着眼于长远利益创新机制，推动农村金融综合服务体系改革，推动金融扶贫的目标主体互惠互利，实现短、中、长期目标的有机统一。

（一）遵循扶、固、养有序递进的线性逻辑规律

改革开放以来，我国的金融扶贫经历了贴息贷款、小额信贷、普惠金融综合改革三个阶段，由救济式扶贫向开发式扶贫、精准性扶贫有效转变，由临时性有效救济向贫困群体内生动力的培养转变，取得了阶段性成果。在未来发展过程中，金融扶贫也必然要遵循扶、固、养的有序递进的线性逻辑关系，以延续减贫政策、完善城乡公共服务等方式，因地制宜地与产业发展有机结合，阻断返贫路径，进一步缩小群体贫富差距，持续性发挥金融减贫的作用。其可能性发展方向是，继续加大财政金融资金投入，改革创新金融产品精准对接有效需求；继续加大金融基础配套投入，填补数字鸿沟实现农户服务全覆盖；继续加大与产业扶贫的结合度，因地制宜打通可持续增收路径；继续加大金融扶贫意识教育，培育供需双方的意愿和能力。

（二）实现社会、经济、能力相互协同提升的目标统一

在金融扶贫的实践场域中，金融扶贫可持续从宏观上讲，其目标不仅局限于当前贫困线下农村贫困的数量减少，更侧重于未来农村基础设施的持续改善，生产和生活环境的有效提升以及文明乡风的有效塑造，从产业、生态、文化等多个方面振兴乡村。金融扶贫可持续从微观角度来看，其目标在于供需双方的互利共赢，不仅包括金融机构资金增收多、盈利增多，在不借助其他外力资助情况下满足自身的良性发展，也包括贫困农户思想进步、产业增强、收入增加。农村、金融机构、贫困农户三者相互联系，相互促进。金融借贷帮助农户扩大产业，使农户思想进步，收入增加，反过来促进金融机构储蓄增多，市场有序，以此共同推动农村经济环境的改善。从而实现金融扶贫可持续发展的农村社会目标、金融机构经济目标、贫困户能力目标可持续发展的有机统一。

（三）构建供、保、需“三位一体”的科学主体构架

虽然金融扶贫的核心问题在于供需双方不匹配，但根本原因是金融服务体系中政府部门、金融机构和金融服务目标方等多元主体参与的联动性机制未形成。[2]只有从供给方、中间方、需求方三方的利益博弈中考虑，才能有效厘清金融扶贫的主体权责，构建良好的运行机制。一方面，要破解银行侧重于自身利益追求和风险规避的需要，存在“资金不足不能贷、风险难控不愿贷、利率限制不肯贷”的金融排斥与非银行金融机构缺乏严密监管体系，增加融资成本和风险并存的现象，解决金融机构贷给谁、贷得出、收得回的问题。另一方面，要注重金融服务个人素质提升，培养契约意识和“持续”化发展思维，规避金融借贷个人或组织不愿意、不会做、不想还等现象，解决市场主体找谁贷、怎么贷、还得上等问题。这都离不开作为中间方的政府履行政府职能，营造乡村良好的金融生态环境。只有政府部门通过政策宣传解读到位、信用体系建设完善、收储处置体系完备，才能让供需双方吃下“定心丸”。

二、金融扶贫可持续发展的“成都样本”

成都作为2015年7月被确立的全国首个农村金融服务综合改革试点城市，紧紧围绕服务“三农”和乡村振兴战略落实落地，以农业生产流通领域贷款为突破口，发挥政府公共服务职能，2016年初开始按照“一个服务平台、市县镇三级管理互动”思路，瞄准供需矛盾，将“精匹配、化风险、提能力”金融扶贫可持续发展的三个重点任务，贯穿于金融扶贫的前、中、后三个阶段中。“运用现代信息技术、整合农村产权、农业政策、农村金融等各类资源，2017年7月搭建起集信用信息共享、融资供需对接、产权流转服务、农业政策奖励补助申报及咨询、金融风险分担等五大功能于一体、线上线下相结合的农村‘银政担保体’①综合性金融服务平台——‘农贷通’，并同步在组织架构、融资贷款、企业信用信息征集、风险分担、农村电商等方面进行有益探索”[3]，逐步实现了金融市场主体、借贷农户双方“想贷、有贷、能贷、敢贷”的互惠共赢目标。“‘农贷通’平台成立两年来，入驻金融机构275家，其中省市一级机构93家，发布金融产品588个，入库农村新型经营主体近2万户”[4]。成都“农贷通”官网平台数据统计，截至2021年10月，“农贷通”平台已累计申请贷款24613笔，金额399.89亿元，放款22203笔，金额达347.50亿元。

（一）政策扶持体系促进意愿唤醒，解决供需双方“不想贷”问题

为了牢固树立和巩固金融扶贫助农的理念，成都市构建了完善的农村金融综合改革的组织体系，确定联席会制度，将市农业农村局、发改委、财政局、住房和城乡建设局、规划和自然资源局、水务局、成都市地方监督管理局、人民银行成都营管部、成都金控、农发投资公司等市级有关部门和单位联结起来，从贴息政策、奖补政策宣传的角度让金融主体和农户以不同的方式了解国家和地方的政策优惠、目标要求，工作思路。不仅引导金融机构开展金融下乡支农扶贫，解决金融机构“不想贷”问题，更是通过完善线下平台优化金融生态，将农村金融、产权交易和农村电商“三站合一”，全市配备村级服务站近3000个，选派专业金融服务人员灵活地开展金融宣传、融资对接、支付结算业务、农民金融夜校活动。从思想意识层面满足农业生产主体对金融知识的迫切需要，增强消费者风险意识和底线思维，构建了农村地区金融消费者权益保护宣传的常态化和长效机制，逐步解决农户“不想贷”问题。“农业经营主体可以在村站办理信息采集、融资对接、小额存储款、跨行转账、耕保兑付、粮补兑付、便民缴费、农村电商等多项业务。”[2]同时出台贷款贴息、担保费补贴、评估费补贴、农村产权抵押贷款贴息管理等8个配套文件，极大地提升了其借贷意愿。对于建档立卡借贷金额不超过5万元、低于3年期的贷款贫困户，财政提供100%贴息，目前已经吸引成都农商银行在内的17家银行机构和锦泰保险、成都天投融资担保有限公司等多家保险公司入驻平台。

（二）产权评估体系激活产品开发，解决供需双方“无可贷”问题

一方面，为破解农业政策性银行金融借贷“僧多粥少”资金不足问题，构建聚合融资体系，鼓励市场主体投入农业农村项目，发挥财政资金杠杆作用，对金融机构实行奖励。以崇州市为例，在人民银行投放给商业银行支农再贷款4亿元的基础上，引导省市两级银行提供可贷资金外加社会资金累计提供13亿元，带动支农贷款基金额度的大幅提升。另一方面，为破解金融服务需求方“无质权抵押”顾虑，将具备各类农村产权和具有部分自有资金、生产经营状况和信用良好的农业经营主体，统一纳入并匹配到项目库进行管理。通过产权的确认以及政府项目的引导，让贫困户转变“一无所有”的思想，加快产业功能的集聚。“构建农村产权价值评估体系，让老百姓明确自身享有借贷‘资格’，同参与分区域、分产业、分年度进行指导价格评审，实行基准价格指导，对于无法评审的产权，依托产权交易公司对外引进第三方机构，组建评估机构库，随机抽取入库评估机构开展农村产权价值评估。为后续金融机构发放贷款提供可贷基准和各类产权抵押贷款的利率参考。针对性引导鼓励8家商业银行、7家保险公司、2家担保公司创新出涉及农村各类产权抵押融资产品45个”[2]，包括农村土地经营权、林地使用权、林业产业化项目、林产品、林木所有权、林木采伐权、农村房屋所有权、集体经营性建设用地使用权、水面养殖权、农业生产设施所有权、农村集体资产股权、四荒地使用权、小型水利设施使用权等。在“农贷通”的支持下，“果蔬贷”“安置贷”“随贷通”等一项项农村金融创新产品应运而生，助推成都的乡村振兴。2020年，“农贷通”平台联合成都农商银行推出“抗疫惠农贷”产品，精准对接农户需求，在彭州首例贷出10万元。目前农贷通2.0版本已将“生猪”等“可动产”作为融资抵押物，市场经营主体也可享受信誉贷款，进一步拓宽抵押融资的渠道。

（三）信息共享体系助力精准对接，解决供需双方“便捷贷”问题

线下平台借助互联网技术“线上化”，实现涉农政策发布、数据汇集、报表统计展示、大数据分析、贷款在线审批等核心功能聚集。在平台上实现惠农政策信息库、融资主体信息库和金融产品信息库的“三库一体”服务，将政策资源、项目资源、金融资源整合优化，有效实现了银行与融资主体的精准、高效链接。一方面，金融机构自主在平台上推广金融产品，注册后纳入融资主体信息库的农户通过平台网站或者手机APP填报项目申请和资金需求，能快速搜索到所需金融产品，而贷款项目也会第一时间将信息反馈给平台内的金融机构，根据融资主体信息库内容查询，能促成双方快速“结亲家”，尤其是纳入项目库内的重点项目，实行“一款一库一奖补”，享受支农再贷款的财政奖补政策优惠，有序引导农户借贷，极大地缓解了“盲贷”现象。另一方面，信息的共享节约了评估时间和成本，“一站办理、线上办理”，手机贷、线上金融等智慧服务的推出，有效解决了“贷款慢”的问题。贷款流程缩短了三分之一，贷款的时间从5天缩短到3天。三是借助农贷通平台，进一步健全完善涉农信贷政策和制度流程，加大金融监管力度，借贷过程中的每一个主体和环节都严格按照既定政策和流程依法开展，过程进度公开透明，让供需双方更放心、更便捷。

（四）担保收储体系防范金融风险，解决供需双方“不敢贷”问题

按照前、中、后不同阶段，针对性创建风险化解体系。首先，构建信用评价体系。建立银政担保联合信用评价机制，为培育和强化契约意识，实现信用乡镇、信用村、信用主体、信用户评定工作。实施信用激励奖惩“黑白名单”联用制度，目前全市评定信用农户102855户，新型农业经营主体1151个，信用村1692个，信用乡镇173个。信用评价结果作为金融培育、融资对接、政府优先扶持的重要参考，让逾期不还和拒还贷款的主体，5年内不得申报各级财政扶持项目和再贷款。其次，构建风险分担体系。市县两级搭建银政担保多主体参与的风险化解联合平台。不仅贷款优先支持投保主体，引导农户购买保险，分担风险，而且财政要建立风险基金及持续补充机制，对于无法收回的贷款，政府和银行按照比例进行赔付。7家保险公司推出政策性农业保险品种21个，其中包括全国首创的土地流转履约保险、无实名用工意外伤害保险等，最大程度降低市场经营主体的赔付风险。再次，构建收储处置体系。建立“政府+互助合作社+企业”三位一体的农村产权抵押贷款收储体系，依托农村产权交易公司，采取托管、再入股等方式再流转收储产权，化解抵押物违约风险。通过产权交易公司再次交易收储产权，获得的资金用于偿还担保基金。“例如2018年1月，崇州将一笔20万到期无力偿还剩余本息的贷款，通过蜀兴担保公司收储的作为反担保的45.96亩农村土地经营权和农民散居房屋的转租处置方式，成功完成了四川省首宗农村土地经营权收储处置工作。”[2]

三、金融扶贫可持续发展存在的问题与优化思路

成都的农村金融综合服务改革，站在服务乡村振兴的大背景下，以补齐农业生产流通贷款短板为目标，充分发挥政府公共服务职能，坚持金融供给侧结构性改革，以精准对接为重点，尝试性走出了金融扶贫可持续发展的新路子。不仅遵循扶、固、养有序递进的客观规律，也努力实现社会、经济、能力相互协同提升的目标统一，尝试构建供、保、需“三位一体”的科学主体构架及运行机制。这得益于成都构建服务型政府的理念与行动，紧紧抓住“精匹配、化风险、提能力”， 将银行、政府、担保公司、保险公司、经营主体整合，为长效化脱贫、减贫提供了组织、机制保障。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，不仅要深刻总结成都改革创新取得阶段性成绩的经验，更需要及时反思，查漏补缺，为下一步深度发挥金融减贫作用提出相关建议。

（一）目前成都金融扶贫可持续发展面临的问题

成都金融扶贫的实践探索，体现了建立完善良性运行机制，以提升供需双方内生动力的思维逻辑。在有效破解供需双方信息不对称导致的贫困主体等需求方不会贷、不能贷和银行供给方不敢贷等问题方面，取得了阶段性突破。但是在四川全省乡镇行政区划和村级建制调整改革背景下，基于金融高质量服务乡村振兴，巩固精准脱贫成果与全面推进乡村振兴有效衔接的目标，还存在一些不足。

1.借贷主体规范化使用金融扶贫工具的意识与能力不足

一是有借贷需求的欠富裕借贷散户，绝大多数年龄偏大、文化水平低，对于金融扶贫政策、法规的掌握和“农贷通”小额贷款产品的挑选难度较大。在金融扶贫工作者的帮助下，可能扮演“甩手掌柜”角色，因主观或客观原因不了解金融借贷的相关要求，使借贷风险增加。二是有借贷需求的家庭农场、经济合作社等大户，绝大多数资金需求量大，周转周期长，利用各银行之间目前信息共享机制未形成的“漏洞”，可能造成同一时间段同一户在不同银行多笔贷款行为的发生。以上两种类型的借贷主体最终可能将违规成本转嫁给基层政府，大大增加基层政府行政成本。

2.地方政府财政长期跟踪奖补的负担与压力较大

无论是基于激活借贷需求方借贷动力的贴息补息，还是基于提升借贷供给方贷出意愿的相应担保，都需要强大的政府财政作为支撑。虽然巩固扶贫成果，推进乡村全面振兴是每一级党委、政府义不容辞的责任，但是过大的财政补贴负担，会在一定程度上影响其他地方经济社会发展的民生项目投入，一旦优惠、激励政策有所调整，绩效减弱的风险就会凸显。从长远角度看，为在农村金融后改革时期，探索政府有序退出，最终形成政府辅助、市场化运作的可持续服务模式增加难度。

3.“两项改革”后产权交易重新登记赋码流转欠及时

前期人工录入已进入市场抵质押的产权信息登记、赋码、入库、使用的农村产权信息，因四川省乡镇行政区划和村级建制调整改革启动而“过期”。合镇合村后，很多产权的权属信息发生变化，给后续产权抵质押工作带来诸多不便。尤其是在全面推进乡村振兴背景下，充分利用农村产权改革成果，以吸引更多的优质资源要素向乡村倾斜。由于政府各部门掌握的数据未打通共享环节，产权信息变更不及时，产权信息登记不精准，会在金融扶贫助推乡村全面振兴的某一些环节“卡壳”，影响执行效率和项目监管。

（二）金融扶贫可持续发展的优化思路

从长远来看，未来金融扶贫可持续发展要以继续营造和完善市场化环境为重点，以促进乡村振兴实现公共服务均等化为目标。基于成都的金融扶贫实践探索，至少可以从四个方面进行优化。

1.建立常态化宣教体系，进一步树立和巩固农村金融权益保护和脱贫减贫意识

不仅继续加大农村金融服务的基础设施建设，因地制宜优化站点布局，更要打破贫困地区的“数字鸿沟”，专款特聘金融联络员等专业服务人员经集中培训后开展入村宣传、上门登记、信用评估等基础性工作，并设立科学的绩效考评机制，让更多的低收入群体逐步树立健康的金融意识，了解自身金融借贷助力脱贫、减贫的国家政策、自身匹配的基础和条件，以及具体产品和操作流程，为思想转变到行动提供专业化指导和帮助。

2.建立市场化服务体系，进一步探索产业供应链和产业融合发展的金融创新

不仅要坚持政府引导、市场化运作的方式，吸引更多的不同类型、不同规模的银行、保险公司、担保公司等金融机构加入各地区类似于“农贷通”平台中来，更要因地制宜地在农业产业链条中的各个环节，或者农业与其他产业融合发展的领域创新推出针对性强的多元化服务和产品，如构建开放式的聚合借贷服务平台，以产业发展上中下游的贯通思维创新。

3.建立科技化信息体系，进一步打破平台内银政担保间“信息孤岛”

以“低费高效、应贷尽贷”为目标，及时更新和整合财政补贴、税务、环保、信用等各部门掌握的结构性数据，让“农贷通”人工录入信息汇聚的低级阶段提档升级为可适时收录交易场景、社交场景数据产生，通过数据共享、数据匹配、数据比对等功能进一步发挥“大数据”的威力，从而提高借贷的精准性、高效率和提高借贷风险防控能力等。

4.建立科学化政策法律体系，进一步为创新金融服务体系提供“绿色通道”

“试点”的成功，在一定程度上离不开开辟新路径的政策支持和法规突破。成都的改革也是建立在国务院授权的“两权”抵押贷款试点基础上的，实践证明有利于破解“三农”发展中资金瓶颈，推动了《农村土地承包法》《物权法》中关于禁止性权能抵押、担保条款修订。未来金融扶贫脱贫可持续，也必然要在探索中逐步建立支持性相关政策法律体系，从而为其提供法律保障。

注释：

①“银政担保体”，是指银行、政府、担保公司、保险公司和经营主体。