提升国家治理效能视域下现代财税体制构建研究

程 珽

（中共西安市委党校，陕西 西安 710054）

国家治理现代化是新时代中国特色社会主义的重要理论创新，这一理论既强调了现代财税体制是国家治理现代化的重要构成，又明确了其保障和支撑国家治理体系和治理能力现代化的作用。在全面推进深化改革和提升国家治理现代化效能的基础上，建立现代财税体制，统筹配置财政税收等资源，可有效夯实国家治理现代化的财税基础，调整和优化经济社会发展结构，降低国家治理过程中出现的各种风险[1]。新时代，社会发展的不平衡、不充分问题成了满足人民向往美好生活需要的主要阻碍因素。财税体制作为调节社会、政府和个人利益关系的枢纽，其现代化建设的方向只有匹配社会发展主要矛盾转化的需要，才能充分展现财税服务社会经济发展大局的职能作用，引导经济社会发展提质增效。

一、相关文献梳理

关于财税体制改革与国家治理现代化关系的研究主要散见于国家治理现代化和现代财政制度与税收体系的文献之中，对于现代财税体制构建的研究主要分为三类，这些研究为全面深化财税体制改革的整体构建提供了现实的理论基础。

（一）一定时间跨度内财税改革问题

高培勇、温来成等人研究了1978年—1999年间中国财政收支和财政管理机制，强化地方政府财政收入与支出的关联，在传统财政收支管理运行机制的基础上，介绍了市场化进程中的重大财税改革措施；贾康和阎坤探究了1978年—1998年间财税改革问题，他们将财税改革置于经济转轨背景进行分析，主要关注了这一时期的财政困境、财政包干制、预算外与制度外资金、税收制度、分税制、财政政策等问题。贾康等认为，优化财政与税制政策协调配合，需要提高财政与税制及其实施系统的完善程度，同时财政与税制的政策效果受其协同发展情况的影响，需要建立保障财政、税务政策设计和协调配合的决策程序、协调机制以及执行、修正程序与应急机制[2]。吴俊培、张帆从税收管理体制角度探讨我国税制改革中的难点和焦点问题，并提出在整体税制顶层设计方面把握税制改革基本方向，强调以稳定宏观税负为前提，以分税制改革为方向完善税收征管制度。

（二）具体财税改革问题

何帆主要围绕“财政压力引起制度变迁”这一命题展开，将财政压力视为1978年中国改革的起因，将财政压力与后来的改革结合起来研究；胡书东用实证方法分析了中国政府间财政关系问题，内容涉及财政集权与分权，对财政集权与分权的绩效进行了考察；高培勇等人论证了财政体制改革目标以及实现目标所要选择的措施，他们对市场化进程中的财税改革举措进行了简要描述，在此基础之上，提出公共财政的目标模式，并结合现实对如何实现目标提出看法；杨之刚等主要涉及基层财政收支、财政转移支付、地方债务等事项，集中关注中国基层财税改革问题，旨在探讨中国基层财政体制改革之路；王宁主要研究了在“营改增”政策实施后产生的减税效应、产业结构调整、财政收入等经济问题，并提出完善小规模纳税人制度、简化增值税税率档次、强化地方税体系、深化税收征管体制等建议[3]。

（三）财税体制改革的理论

叶振鹏等基于中国特色社会主义市场经济体制改革的目标，提出“双元结构财政论”，将计划经济体制下的财政模式视为“单元财政”，在他们看来，随着经济体制改革的进一步深化，“单元财政”显示出种种向“双元财政”转换的迹象，对此，他们对比中西财政实践，结合中国经济体制改革目标，从理论上探讨了“公共财政”和“国有资产财政”这一“双元财政”在实际运行中对公共预算和国有资产经营预算、预算平衡与赤字、财政信用和财政宏观调控的影响，致力构建与市场改革目标相适应的未来财政模式；马海涛、肖鹏将改革开放以来的税制改革进程进行梳理，提炼出中国税制改革成功的主要经验，税制改革必须由理论突破为先导、充分考虑财政可承受能力、走渐进式的改革道路、与国企改革协调推进、强化税收的调控功能等内容；石亚军、施正文提出了以财税体制改革作为突破口，筑牢推进国家治理现代化的基础，主要观点是“深化公共财政改革，推动政府职能转变，建立现代预算管理制度、税收制度、深化分税制财政体制改革”[3]，认为税收是国家实施宏观调控的重要工具，可通过完善立法、改革税收制度、稳定税负等措施，深化分税制体制改革，为财税体制改革指明了方向。

二、“十三五”时期财税政策实施情况概述

“十三五”时期，我国经济由高速发展转向高质量发展，财税体制建设也取得显著成效，尤其是十八届三中全会以来， 按照中央决策部署，财税体制改革全面发力、多点突破、纵深推进，预算管理制度更加完善，财政体制进一步健全，税收制度建设取得重大进展，现代财政制度框架基本建立。

（一）科学实施积极的财政政策

“十三五”时期，为了应对国内外经济不确定性的冲击及新冠肺炎疫情的影响，我国实行了积极的财政政策。在政府债务方面，健全政府举债融资机制，积极完善债务性资金管理制度改革，通过适度扩大赤字率及增加政府债务规模来刺激投资，促进社会经济持续稳定发展；在转移支付方面，理顺财政资金直达基层的机制，确保基层基本民生等保障性支出正常实施，实现“六稳”“六保”的目标；在预算管理方面，完善“四本预算”之间的统筹管理体系，强化对预算编制的宏观指导和审查监督；在涉农、扶贫等项目的资金管理上，制定了更为有效的监督管理机制；在绩效考评管理方面，完善预算绩效考核机制，增强预算约束及监督，使财政资金的使用更为规范化、透明化，提高了财政资金的使用效益。

（二）全面实施减税降费等税费政策

“十三五”时期最重要的财政政策主要是大力推行减税降费及其配套政策的实施，减税降费政策的覆盖面广、受益面大，涉及的税费主要有 “营改增”、增值税抵扣、个税、社保缴费、进出口退税等，仅“十三五”时期累计新增减税降费额达 7.6 万亿元，这些减税减费政策的实施，对逆周期调节经济发展发挥了重要的作用，尤其在疫情期间，一系列税收减免和延期纳税等举措的实施，对缓解小微企业的资金压力、激活市场活力、促进经济结构转型等起到了积极的作用。

（三）持续推进税收征管的立法进程

“十三五”时期主要通过税制改革来推进税收立法，建立健全现代税费制度，确保税费征管有法可依，强化税费征收的确定性。在税制改革方面主要有：全面实现“营改增”税制改革、深入推进个税制度改革、分类税制转为综合与分类相结合的税制改革、进一步完善绿色税制体系。绿色资源类税收的试点开征和增值税在中央与地方之间的划分比例的优化调整，缓解了地方财政收支压力，提高了地方政府财权与事权的匹配性，有效促进了国家营商环境的优化和治理水平的提升，为我国经济社会稳定发展提供了有力的保障[4]。

三、现行财税体制存在的主要问题

现行财税体制与国家治理体系和治理能力现代化的需求还存在一定差距，主要体现在预算管理制度、现代税收制度、央地财政关系、政府债务管理制度等方面。

（一）预算管理约束偏软，财政资源配置率较低

1.预算编制管理不严谨

预算编制缺乏科学性，精细化和透明度不足，年度预算执行进度前松后紧，财政预算安排的项目资金支付后延。预算管理偏重收支平衡，支出预算约束偏软；政府预算的编制与执行缺乏经常性的社会监督，未从根本上实现人大对政府行政权力的刚性约束，预算编制与执行的基础工作不扎实，造成财政资金资源配置效益较低。

2.预算体系不完善

预算具有效率、公平、稳定三项基本功能，而“四本预算”功能定位不够清晰，各自侧重其中一个功能。一般公共预算侧重保障政府公共管理职能的履行，强调财政的公平功能；国有资本经营预算侧重保障政府国有资产管理职能的履行，强调财政的效率功能；政府性基金预算侧重保障经济社会发展特定目标的实现，强调财政的效率功能；社会保险基金预算侧重保障居民的基本生活需要，强调财政的稳定功能。在预算被分解成四个独立预算分别侧重行使某项功能后，且各项预算之间的统筹衔接不足，相互之间资金统筹安排使用不到位，导致其各项功能和作用大打折扣。

3.预算绩效管理落实不到位

各单位预算绩效管理不统一，对预算绩效管理认识不足，重视不够，一些政府部门依然没有树立预算绩效理念，加之外部约束不足、社会监督缺位、立法层次不高等因素，预算绩效评价缺乏有效性、整体性，财政资金的使用未达到预期效益。预算绩效管理具有很强的专业性要求，而地方预算单位对预算绩效不够重视，未将预算绩效的评价结果作为编制预算的依据[5]，预算绩效管理失去意义。

（二）税制结构不合理，征管效能较低

1.税收结构不合理

在现行税制中，税种主要分为中央税、地方税以及中央地方共享税，其中增值税由中央与地方按照各50%分成，使中央财政获得的财源较多；在税制结构方面，直接税的比重较低，间接税的比重偏高。从表1可见，近十年来我国各项税收收入逐年递增，从2011年的8.97万亿元增加至2020年的15.43万亿元，税制结构中直接税的比重从2011年的25.43%逐步提高到2020年的31.1%，税制结构有所优化，但仍存在较大的结构性矛盾和体制性问题，如房产税、遗产税、社会保险税等对存量财产进行税制征管的改革受诸多因素制约，使地方税体系的税种和税源少、规模小，用于调节收入分配的个人所得税制不够完善，重复征税现象依然存在，不能充分释放经济活力，不利于调节收入分配和发挥地方政府的积极性，导致地方政府的财力保障能力降低。

表1 2011年——2020年各项税收情况

2.地方政府主体税种欠缺

在现行分税制体制下，地方政府主体税种的稳定性较差，属于地方政府税收权限受限较大，市场主体税种税收立法权被集中于中央后再按比例返还，随着“营改增”税制政策的实施，作为地方主体税种的营业税消失，而消费税、房产税、资源税等税种的配套措施改革缓慢；据国家税务总局统计，“十三五”时期，累计新增减税降费额高达 7.6万亿元，这种减税降费政策效应的出现，减少了地方政府特别是基层政府稳定合法的税收，使其保障和调节社会经济发展的能力大幅降低。

3.税收征管效能偏低

依法治税理念缺位依然存在，税收征管法律体制保障不足，数据信息利用能力弱化，导致税收征管、纳税评估、税源监控、税务稽查各个环节之间业务衔接不顺畅，无法实现有机联动，阻碍了税收征管整体效能的发挥，不适应经济社会的快速发展。

（三）中央与地方财政关系和权责划分不清，财力不协调

1.中央与地方政府间收入划分缺乏科学合理性

在国家税制改制后，在中央与地方的共享税分享比例中，中央财政获得了较大的财源，尤其是“营改增”税收政策和国家减税降费政策实施后，中央和地方共享的增值税收入大幅度减少，地方财政增收幅度锐减，加之中央和地方在共享税收的划分比例和方式上科学合理性不足[5]，增加了地方政府的财政压力和政府性债务风险（见表2）。

表2 1993年—2020年中央与地方财政收支及所占比重

2.政府间事权与财权责任划分不清

在现行分税制体制下，财税征收权上移，属于地方的财政收入大幅度减少；社会事务性支出下移地方政府，地方政府财政支出比例大幅度提高。据统计，1994年分税制改革后，地方政府的财政收入占比从 1993年的77.98%跌到了2020年的54.75%，地方政府的财政支出比例却由 71.74% 提高到了2020年的85.71%，地方政府财政资金紧张导致基层公共服务的保障能力降低，甚至出现连保基本民生、保工资、保运转等基本支出都比较艰难的状况。

3.转移支付机制不完善

中央财力雄厚，对地方尤其是基层政府的资金转移支付机制不完善，主体地位不突出。中央财政对地方转移支付中，一般性转移逐年递增，由2011年1.83万亿元增加至2020年的6.95万亿元，且近两年增速持续加大，而专项转移支付却在降低，由2011年1.66万亿元降至2020年的0.78万亿元（见表3），转移总额虽然逐年增加，但分散性较大，对地方政府构建与本级政府能力相适应的财政体制的事权和支出责任不匹配，未能从根本上改善欠发达地区财政状况，地方政府难以有效推进基本公共服务均等化，导致有限的财政资源未实现应有的资金效益。

表3 2011年—2020年中央财政转移支付情况

（四）政府债务管理制度不健全，财政发展持续性较低

1.政府债务管理机制不健全

地方政府债务管理政策缺乏稳定性、科学性、规范性和约束性，政府性债务预算管理、规模控制和风险预警等仍显薄弱，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。据财政部统计，截至2020年12月末，全国地方政府债务余额达25.66万亿元，但地方政府债券剩余平均年限仅有6.9年；部分地方和单位还存在违规融资、违规使用政府性债务资金现象，使得债务偿还压力较大，债务管理和风险防范没有做到责任清晰、公开透明，债务风险随着政府公共服务力度增加而加大，导致各级政府的举债规模和债务风险同时增加，进一步增加了地方政府性债务对土地出让金收入的依赖。

2.债务资金分配使用不够科学规范

在政府债务发行中，债务限额管理机制不完善，债务资金分配不合理、不规范，没有对各级政府融资的需求、风险防控、财政实力等情况全面综合考虑，挤占、挪用债务资金等违反规定的问题时有发生，未按照新增债务分配管理办法进行合理分配债务权限，使得政府债务率居高不下，增大了政府的债务风险。

3.地方债务风险评估和管理方法不健全

现行债务风险评估制度和管理方式只对已经发生的债务进行风险评估，无法对以后发生的债务进行科学的风险预判，导致政府风险抵御能力不足。债务管理机制欠缺，在实际政府债务风险管理中，一方面缺乏有效的法律约束，不少地方政府为了扩大经济规模而采取融资举债等激进方式，增加了债务风险；另一方面缺乏有效的应急预警机制，债务风险难以防控。

四、构建现代财税体制的路径选择

为推动国家治理体系和治理能力现代化，应从预算管理制度、现代税收制度、央地财政关系、政府债务管理制度等四个方面着手，着力构建现代财税体制。

（一）深化预算管理制度改革，积极推进预算绩效管理

强化财政资源配置和绩效评价，加强财政支出政策管控，可全面提升预算资金使用效益，在“十四五”期间，要进一步深化预算管理制度改革，积极推进预算绩效管理。

1.完善预算编制管理制度，健全政府预算管理体系

建立适应现代财政制度的预算管理体系，要科学完整地编制预算，规范有效地执行预算，公开透明地监督预算，以推进预算公开为核心，建立透明预算制度，加强政府预算公开透明化制度建设，落实政府财务报告制度；进一步提高政府经常性预算的透明度；完善政府预算体系，推进财政支出标准化建设，强化标准应用，建立标准动态调整机制，充分发挥标准在预算编制过程中的基础性作用，根据经济和财力状况逐步提高保障标准和保障范围；建立全口径预算编制管理机制，实现以一般公共财政拨款、国有资本经营、政府性基金、社会保险基金等“四本预算”为一体的全口径政府预算编制管理体系[6]，在预算编制中，按照经济社会发展目标和宏观调控总体要求统筹各类财政资源，实现各预算项目和以“四本预算”为基础的政府预算体系间有机衔接，强化公共财政预算约束力。

2.加强预算绩效管理，提升财政资源效益

进一步探索建立项目预算绩效管理体系，将绩效管理理念注入预算编制的全过程，提升财政资源配置效率和资金使用效益。加强预算绩效管理的法律规章建设，健全以预算绩效评价为导向的预算分配体系，树立“用钱需问效，无效要问责”的绩效理念，构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制；加强绩效信息的采集和分析，加快预算绩效管理信息系统研究，建立完善绩效报告机制、反馈整改机制以及与预算安排有机结合机制，推进绩效信息公开，规范预算绩效管理工作开展；强化绩效目标管理，推进绩效指标体系建设，设置科学、合理的评价指标，完善评价结果应用管理和预算绩效考核管理制度，形成预算安排与绩效考核结果相匹配的约束机制，提高财政预算资金的使用效益。

3.加强中期财政预算规划

改进年度预算控制方式，建立滚动预算管理机制，根据经济社会发展政策和宏观调控目标进行未来年度财政收支的预测，在周期内合理确定财政支出结构，以此分年度编制预算和实施周期性管理的预算管理方式；积极推进权责发生制政府会计制度改革，通过政府财务报告等信息，全面、系统地反映政府财务状况，为科学测算政府预算执行结果和未来运行成本，准确编制中期财政规划及预算提供基础信息；通过进一步完善跨年度预算平衡机制，强化中期财政规划编制的科学性、指导性和约束性，实现预算周期性平衡的长期性、动态性和整体性。

（二）完善现代税收制度，切实发挥税收功能

税收具有调节国家宏观经济发展、平衡收入分配的职能，在“十四五”期间，要着力健全有利于社会公平发展的税收体系。

1.强化税制结构改革，健全地方税体系

全面落实税收法定原则，根据税种特点，通过立法授权，适当扩大地方的税收管理权限，积极培育地方主体税种，扩充地方税收来源，夯实地方税体系；适当充分考虑税种属性，兼顾各地区间利益分配关系，提高资源配置效率，促进社会经济增长，提高地方公共服务的保障能力；继续优化更加公平、简洁的增值税制度，建立健全间接税体系，发挥税赋引导生产和消费的社会功能，通过对部分产品和服务选择性开征如环境保护税、消费税等，在实现经济高质量发展中，促进环境保护和资源节约；形成以共享税为主、专享税为辅的中央和地方收入划分体系，科学确定中央和地方共享税的分享方式和比例划分，使地方政府有可掌控的财税资源。

2.健全直接税体系，逐步提高直接税比重

推动直接税比重逐步提升，能充分发挥其调节收入分配、筹集财政收入和稳定宏观经济的作用。健全地方税体系，深化地方税制改革，统筹安排地方专享税和中央地方共享税等各税种的衔接，逐步将条件成熟的消费税税目后移征收环节并下划地方，科学合理确定专享税的制度规范和共享税的标准依据；健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，积极稳妥推进房地产税立法和其他地方税种改革，完善综合与分类相结合的个人所得税制度，统筹推进非税收入改革，促进税费结构的平衡；以税收立法强化地方税权，合理配置地方税权，依法确定地方税具体税率、税收优惠政策等事项，增强税制完整性、规范性和公平性，地方税种须与地方经济发展水平及调控需求相匹配，加强税收征管，强化地方政府税权以保证地方财政收入，夯实基层政府社会治理能力。

3.深化税收征管制度改革，提升税收征管效率

完善税收征管制度，提高政府税收和非税收入的法治化、规范化水平，坚持依法治税理念，按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，深化税收征管制度改革；通过立法授权，适当扩大地方税收管理权限，建立权责清晰、规范统一的税收征管制度，统筹推进非税收入改革；分步推进建成全国税收征管信息库和涉税信息共享平台，整合数据资源，提升信息共享化水平；打造科学专业的政策信息平台，破除部门单位间的信息壁垒，建成综合性、全国性的多边法定信息互通共享平台，使各项信息可有限度、可控制、受约束的实现互通，形成更有效率、更加侧重绩效追求的政府统一调控管理局面。

（三）理顺中央和地方财政关系，优化财政支出结构

推动形成与各级政府事权、支出责任相匹配和适应的财力保障机制，是国家治理现代化建设的重要方面。“十四五”期间要着力理顺中央和地方财权、事权与支出责任，建立权责清晰、区域均衡、财力协调的央地财政关系。

1.健全地方税收体系，合理划分财税收入

落实税收法定原则，积极稳妥推进房地产税改革、调整所得税体系、强化地方非税收入立法进程和“费改税”改革力度，加快推动形成税法统一、税负公平、调节有度的税收制度体系；健全地方税收配置体系，完善增值税留抵退税分担机制，充分考虑税种属性，拓展地方税的范围，调整中央与地方财政收入分配关系，健全基层政府的收入体系，赋予地方政府更大的自主权；按照分税制原则科学合理确定中央和地方财税收入划分，进一步推进省以下财政事权和支出责任划分改革，科学确定共享税分享方式和比例，调动各级政府尤其是基层政府发展本地经济、防范社会风险的积极性，稳定本地经济社会发展预期。

2.明晰中央与地方政府的权责关系

建立财政事务权责划分的动态调整机制，明确提供基本公共服务职能的责任主体，划分为中央、地方或中央与地方共同承担的财政事权支出责任；适度增加中央的财政事权和支出责任，加强中央在体现社会公平正义、维护全国市场统一、推动区域协调发展、保障国家安全及跨区域外部性事务等方面的事权和支出责任；保障地方履行财政事权，加强地方政府公共服务、社会管理等职责，将由地方政府提供基本公共服务事项确定为地方财政事权，充分发挥地方政府的自主权，激励地方政府积极履职；厘清中央政府和地方政府之间共同事务权的支出责任，明确和细化各级政府承担的职责范围，强化中央与地方共同承担的支出责任[7]。

3.完善转移支付制度，优化转移支付结构

加快完善省以下转移支付制度，根据财政事权属性，健全转移支付体系，形成以均等化转移支付和以专项拨款相结合的政府间转移支付结构模式，提升均衡性转移支付的比重，强化经济欠发达地区政府的财力支撑能力；优化转移支付结构和增长模式，健全转移支付定期评估机制，充分发挥中央财政的调控作用，合理安排共同财政事权转移支付和专项转移支付规模，增强基层公共服务的保障能力；发挥转移支付的属性功能，完善地区间支出成本差异体系，强化转移支付资金分配的科学性和合理性，增强各地区间财政事权责任划分衔接的有效性。

（四）规范政府举债融资机制，健全政府债务管理制度

为强化政府债务融资和防范化解债务风险能力，增强财政可持续性发展，“十四五”期间要进一步规范政府举债融资机制，健全政府债务管理制度。

1.优化政府债务融资管理体制

依法构建责任清晰、风险可控、公开透明、管理规范的地方政府举债融资机制，强化政府性债务制度化管理，提高债务发行的科学合理性和具体操作的实践性，完善政府债务管理体制机制。

政府性债务举借应严格遵循社会经济发展规律，举债时要增强债务审批管理的针对性和前瞻性，做到举债规模与偿债能力相匹配，强化绩效管理理念的运用，坚持“举债必问效、无效必问责”的原则，提高债务资金的使用效率；合理确定政府债务规模，完善地方政府债务限额确定机制，根据各级政府融资需求和财政实力、风险防控能力，分配政府性债券的限额和债务资金。

2.增强化解政府隐形债务风险能力

健全债务风险评估和控制方法，强化债务发行的事前审核和社会监督，决不允许变相举债和新增隐形债务，从而提高防范债务风险的能力；健全市场化、法治化的地方政府债务风险预警和应急处置机制，强化预算约束能力，加强督查审计问责，完善债务风险常态化监控机制；涉及财政支出的项目全部依法纳入预算管理，全面加强债务项目的财政承受能力和论证评审能力，坚决制止地方政府违法违规融资行为，提高政府防范化解隐性债务风险能力。

3.完善政府债券发行管理机制

健全政府债务信息公开机制，形成法治化、规范化和市场化的融资约束理念；优化政府发行的债券品种结构和期限结构，明确债务规模和期限管理的具体办法，完善国债运行管理制度，提高国债市场对外开放程度和健康发展能力，做好地方政府债务发行工作；进一步有序推进国债余额管理改革，创造条件实施预算差额与国债限额相结合的管理制度，并与国家财政政策和货币政策有效衔接，积极发挥国债稳定市场预期的基础性作用；构建风险可控的财政赤字管理模式，优化财政盈余和预算稳定调节基金使用的管理办法，将其作为预算调节基金和财政储备基金，提高政府应对系统性风险的能力。