新时代专业社会工作参与基层社会治理本土化的困境与路径

桑果果 马秀霞

（1.中共宁夏区委党校/宁夏行政学院 科研处，宁夏 银川 750021 2.中共中央党校/国家行政学院 图书和文化馆，北京 100091）

基层社会治理方式创新和治理能力的提升是加强和创新社会治理的基础。近年来，专业社会工作通过政府购买服务等方式嵌入基层社会治理，成为满足基层多元化利益诉求、解决基层治理实际问题的重要社会力量，在协同基层社会治理、协调民族关系、服务困难群体、促进社会和谐、实现多元有效合作治理中发挥了服务型治理[1]的重要作用。

一、文献梳理与分析

20世纪80年代末我国社会工作专业教育开始重建，但直至2006年党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会，社会工作才真正迎来发展实践期。尤其是党的十八届三中全会提出国家推进社会治理现代化的改革发展目标，“发展专业社会工作”作为完善现代社会服务体系、创新社会治理的重要举措，连续4年（2015—2018年）在政府工作报告中提及，一系列社会工作政策相继出台。一直以来，关于如何使社会工作充分发挥专业优势，深入了解人民群众的实际生活状况及需求，提供更精细化、更人性化的服务，帮助社会弱势群体共享改革开放成果，服务基层社会治理，完善共建共治共享的社会治理制度，学界和实践领域的社会工作者不懈地进行了从理论到实践、再从实践到理论的探索。其间，社会工作作为回应社会转型矛盾和问题的产物，更确切地说是一种体制内治理社会的专业与技术[2]，本土化一直是其核心议题[3]。

在引入西方专业社会工作的实践中，由于其伦理价值观与我国文化有冲突、其社会现实与我国实际有差别，要将社会工作推进到基层社会治理，必须要进行本土化改造。如学者顾东辉所言，有些西方社会工作伦理价值观在中国并不适用，需要对其进行改造，吸取中国传统思想以及中国主流意识形态，使之适应中国本土土壤，将传统的伦理探讨与中国社会的特殊性相结合[4]。也有学者提出，社会工作要明确关注人民群众的知识体系和思想观念, 利用本土思想资源进行创造性转化，重构社会工作的知识框架，为中国社会工作的发展提供智识支持[5]。还有学者强调西方社会工作的中国化，将西方社会工作理论依据中国文化、政治、经济等社会现实需要做出适应性变化[6]。

从根本上说，社会工作本土化就是要使西方社会工作理论中国化。众多学者提出的路径有重构社会工作的专业伦理原则、以中国文化基础构建社会工作知识框架、中西方社会工作理论与方法融合以及社会工作制度的变革与创新等。社会工作作为新生的社会治理主体在创新社会治理体制的过程中本土实践经验不足，参与社会治理本土化发展面临诸多困境[7]，因此进一步探究社会工作本土化的困境与路径成为必然。

二、新时代专业社会工作参与基层社会治理本土化的困境

目前全国60多万持证的社会工作者有2/3以上服务在基层社会治理领域，专业社会工作在嵌入我国基层社会服务体制的过程中取得了一定成效，如“三社联动”实现了资源共享和优势互补协同推动的和谐局面[8]，但也面临着重重困境。

（一）公众对专业社会工作的认知度不够影响参与基层社会治理的广度

中国专业社会工作的发展是“教育先行”[9]，20世纪80年代末社会工作专业教育开始重建，但社会公众对专业社会工作并没有广泛的认知。党的十六届六中全会明确提出要“建设宏大的社会工作人才队伍”。这是第一次将社会工作的内容写入党的文件中，极大地推动了我国社会工作的发展。尽管政府相关部门积极宣传并强力推动，但专业社会工作的社会认知度一直不高，尤其是在经济不发达地区，基层群众不知道有专业社工，更不会主动向专业社工求助，致使专业社会工作参与基层社会治理作用发挥不充分。

（二）社会工作专业性不足制约参与基层社会治理的深度

起源于西方的社会工作要在中国找到出路，本土化是必然选择。嵌入性是专业社会工作在中国生存和发展的重要特征[10]。嵌入后本土化过程中，社会工作专业理念不能完全被认可，专业方法也没有被大多数社会工作者所完全掌握。虽然在政府的大力推进下，中国社会工作进入专业化和职业化发展的关键时期，但服务专业化的不足已成为限制本土社会工作发展的基本难题之一[11]。同时，专业社会工作者与政府部门进行合作时在保持专业自主性[12]方面依旧面临一些障碍。

（三）专业社会工作社会化程度不高削弱了参与基层社会治理的力度

社会治理倡导国家对社会增能赋权，重视所有社会力量的共同参与。现阶段，我国发展专业社会工作的财政来源相对单一。社会工作机构缺少其他社会财源，自身造血功能不足，发展专业社会工作没有充足的经费保障，导致数年来社会工作者薪酬低、行业发展前景并不乐观。尽管基层社会工作者缺口大，但社会工作专业学生的对口就业率及就业意愿非常低。一项关于上海某高校社会工作专业本科毕业生就业情况的调查表明，从事社会工作专业对口工作的毕业生仅有16.4%，从事相关职业的人数比例也只有28.4%，其余55.2%的毕业生从事的工作与社会工作专业毫无关系[13]。另一项研究发现，某级46名社会工作专业硕士毕业生中，只有7名学生进入了社会工作专业对口领域工作[14]。由此可见，社会工作专业人才的流失尤为严重。

三、新时代专业社会工作参与基层社会治理本土化的路径及其选择

从社会工作本土化的困境来看，发展专业社会工作，既要从外部寻求政策支持、制度保障，又要从自身要素进行完善，让专业社会工作更好地参与基层社会治理。

（一）专业社会工作与党组织协同加强创新基层社会治理

社会治理的重点领域在基层，基层最具凝聚力和战斗力的是党组织的领导。新时代专业社会工作要始终坚持党的领导，在加强和创新基层社会治理中发挥积极作用。

1.明确专业社会工作与基层党组织价值目标的一致性

专业社会工作在“助人自助”理念主导下，遵循平等、民主、尊重、接纳、差别化、个别化的价值和职业伦理。专业社会工作嵌入基层社会治理，要深入了解人民群众的实际生活状况和需求，提供更人性化、更精细化的服务，促进社会进步。基层党组织的宗旨和目的也是为了实现、维护、发展最广大人民的根本利益，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步。共同的价值目标是助推专业社会工作参与社会治理的发展逻辑。一方面，着重发挥社会工作在基层治理中的积极作用，是当下中国社会工作实现本土化最有效的途径。另一方面，加快社会工作专业融入我国国家治理现代化，是中国共产党治国理政、巩固执政的群众基础的内在需要。[15]

2.基层党组织与专业社会工作协同基层社会治理

基层党组织与专业社会工作的协同在一定意义上是党（政）社协同。相关公共治理理论表明，公共服务问题是触发治理的主要原因。对于改善公共服务，党（政）与社会的要求和意见是一致的，这是二者之间协同治理的基础和主要目的。新时代背景下，党要实现全面领导，更好地为人民服务，需要探索党在行政体制之外领导社会、联系群众的新路径。通过社会工作，中国共产党能够将领导整合社会与为人民服务进行有机结合，实现政党与社会的良性互动，最终巩固党对一切工作的领导和提升党的执政能力。[16]

3.基层党组织为专业社会工作参与社会治理搭建平台

党的十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，党的十九届四中全会提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，可以看出中国共产党在社会领域强调党的领导、倡导多元主体参与。针对专业社会工作力量较为薄弱的现状，基层党组织要本着改善公共服务协同治理的目的，主动引入并搭建平台，通过提高社会公众对社会工作的认知度、树立社会工作价值理念和培育社会工作文化，提升基层群众的参与意愿；建立以党员志愿者为支撑的志愿体系，为志愿者联系专业社会工作项目，服务基层群众；建立健全多元参与基层社会治理的相关制度，如居民代表大会制度、基层重大事项公示制度、基层治理听证制度等，拓宽基层群众和专业社会工作参与社会治理的渠道；将专业社会工作纳入基层协商治理制度体系，保证社会工作者在基层社会治理中有广泛持续深入参与的权利。

4.专业社会工作补齐基层党组织服务群众的短板

基层党组织人员配备不足，没有提供全部公共服务的能力和功能。社会工作者作为推动创新基层治理的重要力量，能够运用专业工作方法深入居民群众，构建国家与社会、党和人民的纽带，以需求为导向整合社会资源，在满足社区发展需求中贯彻党和国家的方针政策。一方面，社会工作者能够提供各种基础服务、常规服务、特色服务，为健全基层公共服务体系提供党联系群众的工具和方法。另一方面，社会工作者可以充分发挥其多方联动促进者、专业服务提供者、使能者、决策影响者的角色，帮助社会弱势群体共享改革开放成果，完善共建共治共享的社会治理制度。

（二）构建中国专业社会工作的伦理规范和行为准则

2012年民政部发布《社会工作者职业道德指引》，对专业社会工作伦理规范提出了指导性意见，但从实践看，其内容不够具体明确。尤其在社会治理现代化的背景下，专业社会工作作为基层社会治理的创新举措，其服务领域得到迅速扩展：由民政为主的常规服务逐渐深入到跨部门服务，并且与国家的重大发展战略紧密结合，通过政府购买服务及社会各界捐助项目等形式，参与原国务院扶贫办的脱贫攻坚和教育部的农村留守儿童服务。那么，根据国情与基层社会治理服务对象的特性，制定更具体、更契合、更有操作性的伦理规范和行为准则，对于专业社会工作参与基层社会治理尤为重要。

1.要站在马克思主义的立场观点上进行考量

习近平2016年在哲学社会科学工作座谈会上指出：“坚持以马克思主义为指导，核心要解决好为什么人的问题。”[17]毫无疑问，坚持以马克思主义为指导，就是要坚守人民立场，立足群众利益优先的原则。从群众利益出发，力求解决困难群体面临的生存发展问题，通过服务满足其需求，这是构建专业社会工作伦理规范和行为准则的立足点。

2.要在中国特色社会主义制度的框架下构建

制度优势已然是我国的最大优势，逐步形成且发展了党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度，确立并巩固了我国的国体、政体、根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度和各方面的重要制度。在这一严密完整的科学制度体系中，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，具有统领地位的是党的领导制度。坚持党的领导是执行一切制度的基础，社会治理制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，专业社会工作的伦理规范和行为准则也是在社会治理制度框架下发挥作用。

3.要借鉴和吸收西方已有的文明成果

习近平2015 年在第70届联合国大会主旨发言时曾指出：“‘大道之行也，天下为公。’和平、发展、公平、正义、民主、自由，是全人类的共同价值。”[18]对于这些基本的价值，世界人民对其追求的本质是相同的，这也是人类命运共同体表达的根基。要借鉴吸收西方专业社会工作的中立、接纳、个人化、保密和案主自决的原则，这是社会工作走向专业化的基础。

4.要充分考虑本土文化传统和实践

在吸收借鉴西方社会工作发展众长的同时，我们要充分认识到我国自有文化资源的现代普适性和丰富性。要彻底摆脱西方伦理价值对于建构中国专业社会工作伦理规范和行为准则的影响，必须要植根于中国特色社会主义文化，这是一个绕不开的重要议题。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义文化，源自于中华民族五千多年文明历史所孕育的中华优秀传统文化，熔铸于党领导人民在革命、建设、改革中创造的革命文化和社会主义先进文化，植根于中国特色社会主义伟大实践。”[19]中华民族历史悠久的传统文化、革命文化和社会主义先进文化，蕴含着深厚的人文理念、福利思想价值和丰富的智慧经验。在社会工作开展服务的过程中，中国特色社会主义文化通过国家福利政策传递助人价值理念，蕴含在当代中国社会工作本土化发展中，是社会工作伦理规范和行为准则建构的重要源泉。中国传统文化倡导的仁爱、互助、友善、孝敬长辈等融入了社会主义核心价值观，为塑造我国社会工作专业精神提供了丰富的土壤。中国共产党在社会主义革命、建设、改革时期形成的“两弹一星”精神、长征精神、雷锋精神、抗洪精神、抗疫精神等以及产生这些精神的实践经验，都为建构专业社会工作伦理规范和行为准则提供了智慧和经验。有关学者认为，相关部门可以细化当前已出台的伦理守则，并整合我国社会文化传统和社会工作者的实践理性，形成契合我国自身特点的本土的伦理守则。[20]

（三）在基层社会治理中大力发展民办社会工作服务机构

社会工作在参与基层社会治理中要实现专业化、社会化，需要大力发展民办社会工作服务机构。

1.多渠道拓展购买服务项目的主体

2012年民政部、财政部出台《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，政府购买社会工作服务作为一项重要的制度安排被确定。这为民办社会工作服务机构提供了更好的服务人民群众的有效途径，在一定程度上满足了人民群众对于社会工作服务的需求。但多年来，经费短缺是制约民办社会工作服务机构发展的主要因素。因此，需要不断探索完善多元化、制度化、稳定化的经费保障机制，多渠道拓展购买服务的主体。一是积极争取财政支持，在加大纳入财政预算经费及统筹社会救助专项经费的基础上，进一步增加福利彩票公益金支持民办社会工作服务机构发展的力度。二是联合政府相关部门，积极协调妇联、团委等有关部门，形成部门联动合作机制，促进政府资源、社会资源、市场资源的整合，优化和培育资源配置，推动项目资助和社工岗位购买。三是弘扬慈善文化、培育志愿者精神，推动传统慈善与现代公益融合、志愿者与专业社工并进，鼓励、引导社会资金参与支持民办社会工作服务机构发展。四是适当拓展一些使用者付费或者第三方付费的服务项目，引入社会工作激励机制，在提高社会工作专业化水平过程中，使民办社会工作服务机构不断进行自我完善并发展壮大。

2.建立以服务对象为中心的科学评估机制

有研究者认为，在实际社会工作服务项目评估的重要环节中，我国目前普遍存在社会工作项目评估无力的状态，导致服务水准不高，公信力下降。[21]因此，要建立科学的评估机制，以服务对象的满意度为检验服务成效的标尺，以服务对象的需求决定社会工作机构的去留。要充分发挥社会工作专业协会的作用，建立评估新模式：把评估的现场放在服务对象生活的环境中，评估考察的内容主要通过对服务对象进行调查问卷或访谈等方式获得，同时采取随机抽样的方式对服务对象周边的居民进行问卷或访谈，将其内容作为评估考察指标；要认识到社会工作是做人的工作，人的改变是一个复杂、漫长的过程，并不会在短时间内通过量化的指标体现，要充分考虑评估的长效性。通过真实、有效、可信的评估环节，使社工把时间和精力投入到扎扎实实的实践服务以及对实践服务的反思性提炼深化中，让社会工作回归到以服务对象的需求为本的宗旨，真正彰显社会工作的专业性。

3.拓展民办社会工作服务机构从事社会服务事业的空间

民办社会工作服务机构扎根基层社会治理，通过提高社会工作的公众认可度和社会熟知度拓展服务空间。民办社会工作服务机构通过专业化、精细化、个性化的服务，得到公众口碑，使其从内心接受社会工作，进而认可社会工作服务机构的服务；在宣传推介方面，民办社会工作服务机构要通过推介活动简报、基层现场宣传及借助媒体宣传，让公众逐步了解社会工作、走进社会工作，提升公众对社会工作的熟知度；通过积极参与和政策倡导，让社会和公众听到社会工作的声音，认识社会工作维护弱势群体的利益、促进社会公平的本质，进而推动社会工作服务机构的发展。同时，努力探索“社企”“社校”等合作机制，借助合力推动民办社会工作机构不断发展壮大。民办社会工作机构要加强与企业对接和合作，让企业精准地帮扶受助者，激发企业参与社会服务、获得独特价值的动能；开展“社校”联动，建设学生实习实践基地，争取社工专业教师参与社会服务项目的教育、评估和督导等工作，提升机构社会工作者的专业能力，推动社会工作人才和教育的本土化；积极与慈善基金会开展合作，通过开展公益项目，筹集资金、服务公众。

4.统筹做好民办社会工作服务机构的功能互补和联动

为推动民办社会工作机构有序发展，政府和社会工作行业协会要发挥扶持引导、统筹协调的积极作用。一是做好民办社会工作服务机构的统筹规划发展方案。政府和社会工作行业协会要根据本地公众对社会工作服务需求的实际情况，做出本地民办社会工作服务机构发展的前瞻性规划，做到统筹协调发展。例如，对民办社会工作服务机构的服务内容进行分类，把每个内容作为一个项目进行预算和评估，在发展数量、规模等方面做出严格要求。二是扶持和鼓励民办社会工作服务机构走特色品牌发展之路。根据发展民办社会工作服务机构的规划，指导有潜力和发展愿望的民办社会工作机构正确评估自身的优势劣势，找准自身的定位，下足功夫完成精细化和精准化发展，有的放矢地承接服务项目，摒弃盲目投标和全盘接标，最终实现大多数机构拥有优势领域和特色品牌，在竞争中处于主动，专业化得到最大程度的发展。三是提升政府购买社会工作服务的管理水平。依托信息网络技术，建立政府购买社会工作服务信息管理平台。及时公开服务项目招标计划、任务目标和项目管理的相关政策，为民办社会工作服务机构制定实施行动计划提供必要参考。同时依托行业协会，定期举办社会工作项目展示会、推介会、公益创投等活动，促进民办社会工作服务机构的交流和合作。发挥行业形成的合力优势，统筹做好本地民办社会工作服务机构功能的互补和联动，实现社会资源最有效的整合和共享。

（四）培育扎根基层社会治理的专业化社工队伍

社会工作重建三十余年来，专业社会工作人才队伍建设已初见成效，但也存在着从业者专业素质参差不齐、专业知识储备不足、专业认知模糊、专业意识和专业技能缺乏、专业服务水平不高等问题，亟须建立完善的社工培训、激励、考核、督导机制，以满足基层社会治理的需求。

1.建立完善的社工培训机制

社会工作作为一门专业学科，其专业知识与技能需要通过长期的正规教育而获得。社会工作服务组织要依据从事社会工作人员的实际情况，制定具有针对性的培训方案，形成有效的培训体系。我国从事基层社会治理的社会工作者大多是曾经长期从事实际社会工作的人员，要进行长期不间断的“增能”培训，使其通过考试取得社会工作职业任职资格；对于新入职的专业社会工作人员，采取将培训学时积累为继续教育学分、作为社工专业职称评聘的必备条件等措施，以此来强化培训意识；对于社会工作骨干，通过加大“送出去”培训的深度，使其起到专业带动作用；对于全体社会工作者，加大“请进来”培训的力度，通过培训让每一位社会工作者掌握专业社会工作的理念、知识、方法、技能，改变其思维模式，重塑工作形象和工作流程，推动社会工作专业化进程。同时，要注重志愿者培训，提升志愿者的服务能力，形成“社工+志愿者”联动优势和社会工作专业化合力。

2.建立完善的社工激励机制

要让专业社会工作者扎根基层社会治理，就要做好人才激励。一是从精神上予以激励。政府或机构可以设置表彰奖励制度，如通过评选区域“最美社会工作者”等活动，对长期默默奉献在一线岗位、能力卓著、业绩突出、群众认可的优秀社会工作专业人才进行表彰，并将他们的先进事迹通过媒体广泛宣传。如此一来，提高了社会工作的全民知晓率，引导全社会形成理解尊重、关心支持社会工作专业人才的良好氛围，从而使广大社会工作专业人才获得职业的成就感，激发起广大社会工作专业人才为社会工作事业奋斗的工作热情。二要从物质上予以保障。提高社会工作者的薪酬福利水平，把社会工作专业人才纳入其他专业技术人才的层面进行合理地评估定薪。提高社会工作者职业资格证的公信力，畅通持有职业水平证书的社会工作专业人才的职业晋升通道，让社会工作者能顺利规划自己的职业前景，激励社会工作者的进取精神。三是从事业上获得尊重。对于具有较高专业水平与特定技能的社会工作者,要提供事业发展的平台，如为其私人执业提供政策依据、将其受聘于教学机构承担实习教学工作或作为政府部门的顾问等。要从政策和制度层面提高整个社会工作专业的专业地位和社会声誉,激励社会工作者的事业心。

3.建立完善的社工考核评价机制

基层社会工作者要利用逻辑严密的科学知识和社会工作的专业技能解决复杂的社会问题、推动社会公平公正。要建立全面综合的考核评价体系，考核指标要全方位体现评价要素。目前仅仅通过职业水平科目考试对专业社会工作职业资格等级进行认定比较粗略，不能真正体现社会工作者的从业能力。因此，要进一步完善专业社会工作职业资格等级考核，如增加实践技能的考核评价项目等，使职业资格等级考核尽量多元化，真正测评出持证者的专业服务水平，以保证社会工作职业资格考试的公信力与权威性。同时，基层社会工作者具有直接面对服务对象并提供服务的特点。在基层社会治理利益格局多元化、社会生活方式多样化的背景下，基层社会工作要满足服务对象个性化、多样化的需求，化解服务对象身处复杂多变的社会矛盾中出现的问题。对于社会工作者而言，服务对象的满意度无疑是考核评价社会工作者的重要指标。

4.建立完善的社工督导机制

要提高基层社会工作的质量，专业督导是有效的举措，同时由于社会工作主要服务对象群体的特殊性，社会工作者接受严格的督导也是必要的职业保障。基层社会工作专业化人才短缺，兼具理论知识与实务经验的督导人才就更为稀缺。要通过建设外部督导、内部督导、同辈督导机制，加强督导人才培养。一是充分利用全国及地方社会工作教育协会督导专业委员会的交流平台，建立社会工作专家督导资源信息库，为有需求的机构牵线搭桥，对接适合的外部专家督导。二是通过把机构内部社会工作骨干选拔出来，作为督导人才进行能力培养，形成“社工—督导—主管”的专业梯队。在对被督导者进行专业社会工作理念的灌输、专业模式的构建、专业技能的培训、专业方法的指导中，学习掌握新的专业知识与技能，使其潜能在专业服务提供过程中被激发，更好地实现督导的指导和专业监督功能。三是培养同辈督导交流机制。一方面，搭建同辈督导交流平台，聚焦社工遇到的棘手案例、疑难问题，形成重点议题进行探讨。另一方面，组织专家或资深、骨干社工开展同辈团体督导，包括现场观摩、专题报告、案例讨论、访学等，促进互学互评、相互成长。