检察机关民案质量评查运行问题和改进路径

戴 萍，杨 玲，陈沿江

（重庆市渝北区人民检察院，重庆 401120）

中共十八大以来，中共中央对全面依法治国、全面深化司法体制改革作出重大决策部署，以司法责任制作为司法体制改革的核心，明确了检察官的办案权力和责任。另一方面，有权必有责，用权受监督，要把司法权力关进制度的笼子里，必须加强对检察官的监督。案件质量是检察工作的生命，案件质量的高低关系到法律的尊严和权威，关系到人民检察院和检察官的形象[1]151-162。为落实中央要求，2015年最高人民检察院（本文简称“最高检”）出台了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，明确要建立办案质量评价机制，以常规抽查、重点评查、专项评查等方式对办案质量进行专业评价，通过建立案件质量评查制度，加强检察机关内部监督管理，促进规范司法，提高办案质量效率。2017年12月最高检印发《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》（本文简称《工作规定》），对案件质量评查的内容标准、组织计划、评查种类、工作要求、评查程序、结果应用等作出了详细规定[2]。2019年3月中央政法委和最高人民法院、最高人民检察院通过了《关于加强司法权力运行监督管理的意见》，对加强案件质量评查问题进行了专门规定，检察机关的案件评查工作逐渐迈入正轨。

在全面履行“四大检察”职能，扎实推进“十大业务”提出后，民事检察业务有了长足的进步，但依然是一项非传统、非典型的检察职能。在以刑事检察为主的检察机关，尤其是在基层检察机关，民事检察的业务能力供给，不论是在人员配置还是在专业性上，都相对短缺，民事检察案件的质量波动风险较刑事检察案件要高，因而案件质量评查对于确保民事案件质量的作用也就更关键。但是，案件质量评查制度是一项制度创新，既无完备的理论作为引导，又缺少足够的实践经验以资借鉴。因此，如何弥补民事检察业务能力相对薄弱的短板，以有力的案件质量评查机制倒逼民事案件办案质量提升，确保每一起民事案件都经得起检验，依然是一个值得研究的问题。

一、民事案件质量评查运行问题

早在2012年，最高检出台的《最高人民检察院案件管理暂行办法》就设专章规定了案件质量评查，在同年召开的全国检察机关案件管理工作推进会上也进一步提出要将案件质量评查作为案件管理职责之一[1]151-162。案件质量评查制度探索至今已近十年，广泛铺开也逾三年，取得了一定成果和经验，但在探索实践中仍存在一些问题。从重庆市渝北区人民检察院及重庆市其他各级检察院的民事案件质量评查工作情况来看，目前民事案件质量评查工作主要表现出以下特点：第一，从案件评查的规范标准来看，除《检察机关案件质量主要评价指标》《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》和《关于加强司法权力运行监督管理的意见》外，各级检察院还结合各自工作实际制定了案件质量评查工作细则。例如，重庆市人民检察院制定了《重庆市检察机关案件质量评查工作实施细则（试行）》，目前案件质量评查涉及的规范文件较多。第二，渝北区人民检察院作为重庆市案件数量最大的基层检察院，民事检察案件工作也具有相当规模，而且民事检察多涉及公益诉讼和控申案件，案情大多较复杂，社会矛盾交织、法律关系复杂。第三，质量评查工作虽然由案管部门负责，但大多数地方案管部门一般只负责组织，评查工作主要由办案部门内部交叉进行，评查人员具有临时性，而且案件办理主体与评查主体不分。第四，《工作规定》第四条明确要求，案件质量评查结果应当作为评价检察官办案业绩和能力、水平的重要依据，纳入业绩考核评价体系，并记入司法业绩档案，但在民事案件质量评查工作中本条未完全得到落实，案件质量评查制度的奖惩机制并未发挥其应起的作用。第五，目前的民事案件质量评查偏重程序性评查，主要考察办案程序是否合法规范，文书使用是否正确规范，文书制作基本要素是否完整，等等。

总体而言，目前检察机关的民事案件质量评查工作存在以下问题：第一，民事检察是当下检察工作的薄弱环节之一，而目前工作机制下临时组成的民事案件质量评查人员，很少接受过有针对性的专业培训，缺乏民事案件的评查经验；再加上评查组织稳定性不强，造成案件质量评查不够深入。第二，部分评查人员对民事案件质量评查工作的重要性认识不足。由办案人员担任评查人员，给本就事务繁重的检察官额外增加了工作量，对案件质量评查有抵触情绪，而且封闭的内部交叉互评模式也造成评查人员往往“不愿得罪人”，导致评查活动可能出现走过场和敷衍了事的情况；部分评查部门和评查人员开展民事案件质量评查工作的责任心不强、积极性不高，造成民事案件的评查结论不准确、不客观，制约民事案件质量评查工作的健康发展。第三，虽然案件质量评查涉及的规范性文件众多，但都没有设定统一的民事案件质量评查标准。各级检察院出台的文件往往注重于原则上的规定，缺乏必要的明确和细化；同时案件质量评查工作涉及的各个规范文件的规定既有重叠又有矛盾冲突，使得民事案件质量评查的标准难以把握。在工作实务中的可操作性差，造成案件评查的效率低，影响民事案件评查效果。第四，目前民事案件质量评查工作常常偏重程序性内容而轻视案件实体性内容，民事案件质量评查工作事务属性较强，异化为对案件形式上的督查，评查发现的问题表面化，而更深层次的民事案件办案质量问题却难以发现。第五，一般而言，民事案件质量评查工作结束后，由主管部门将评查结果和发现的问题反馈至民事办案部门，以收到其整改回复为准。但是，对于整改措施和落实没有完善的跟踪监督机制，反馈缺乏效力，而且评查结果应用形式化，没有与办案人员的考核奖惩机制真正挂钩，导致民事案件质量评查工作难以发挥其落实检察官办案责任制、提高办案质量、减少冤假错案、防止司法不公、提高司法公信力的作用。

二、民事案件质量评查运行问题分析

民事案件评查是案件质量评查工作的重要组成部分，其存在的问题既有目前案件质量评查机制不完善的原因，也受到民事检察工作自身的特点影响。第一，与以批捕和公诉为核心的刑事检察不同，自民事诉讼法多次修改后，民事检察除了传统的以执法监督为职能、以审判权和执行权为监督对象、以抗诉和检察建议为手段的公权制约型民事检察制度外，实践中还存在着支持起诉、督促起诉、民事公益诉讼以及检察和解等社会治理型民事检察制度[3]，涵盖范围极为广泛，而且办案领域还在不断拓展，民法与刑法作为我国最大的两大部门法，二者的底层逻辑、法律理念都存在着较大的差异，民事案件质量评查的重点和所要求的专业知识与刑事检察存在较大差异，而民事检察业务相对而言又是一项非传统、非典型的检察职能，虽然实践中办案数量相对较少，但案情复杂，社会矛盾交织、法律关系复杂。因此，民事案件质量评查工作对评查人员的知识储备和业务能力提出了较大的挑战，但有关的专门培训却不多，难以适应民事案件质量评查的工作需要。第二，虽然目前案件质量评查制度已在全国普遍铺开，案件评查机制逐渐常态化。但是，检察机关内部对案件质量评查工作依然质疑不断，尤其是对民事案件，案件办理本身经常不受重视，而民事案件质量的评查也容易被人轻视。一方面，部分评查人员评查工作走过场；另一方面，部分办案人员也常对案件评查怀有抵触情绪，将案件评查视为“找茬”“挑刺”，造成案件质量评查工作推进困难。第三，关于案件质量评查的工作规定，除了最高检发布的《工作规定》外，各地方检察机关也结合当地实际进行细化和具体化，出台了有关细则，可以说在案件评查标准方面目前已经有规则可循。但是，这些规则多注重原则上的统率，缺乏具体的实施细则，尤其是对民事案件质量评查工作，并无可资参考的权威标准，十分依赖于评查人员的主观评价，致使民事案件质量评查的规范性和权威性受损。第四，案件质量评查的结果运用是案件质量评查工作的最后一步，但也是案件质量评查工作能否实质运行的最关键一步。《工作规定》对案件质量评查结果运用奖惩机制只进行了原则性规定，缺乏必要的明确的具体规定。一方面，《工作规定》的现有规定注重于个案和个人的纠错改正，无法有效发挥典型效应；另一方面，《工作规定》缺少关于整改机制的规定，在部分地方检察机关的实践中评查结果并未真正与有关承办人的绩效考核、晋升评优等挂钩，使得案件质量评查缺少必要的制度刚性。

三、民事案件质量评查运行改进路径

随着司法体制改革不断深化，司法责任制不断完善，“四大检察”全面协调充分发展的新形势对案件质量评查提出了更高的要求[4]。针对目前民事案件质量评查工作中存在的上述问题，要积极面对，适应民事检察工作发展的新要求、新形势，笔者认为可以从以下路径予以改进。

（一）从民事检察工作的特点出发优化人员配置

要优化民事案件质量评查机制，首先案件评查工作的人员配置应当适应民事检察的特点和工作现状。第一，通过业务培训，组建专业的、专门的评查队伍，建立科学的选任和培训机制。首先，评查工作本身专业性极强，而民事案件的办理与刑事案件不同，民事案件评查要求的专业性与刑事案件质量评查也不同。因此，对民事案件评查人员的选任，应当重点挑选具有民商法专业学历背景以及有丰富民事案件承办工作经历的人员，将业务能力放在民事案件质量评查选任标准的前置序列。其次，目前民事案件质量评查与其他案件的质量评查一样，评查组织机构较分散，由本级案件管理部门组织开展，没有形成统一、专门、常设的案件质量评查机构，临时的工作组织不利于评查工作的高质量开展和可持续发展。因此，有必要建立常态化的民事案件专职评查组织，既有利于明确评查职责，形成合力，也有利于经验总结以提高民事案件评查水平。最后，应对评查人员定期进行系统、全面的业务培训，民事法律根植于市民社会，民事法律规范的变动较刑事法更频繁，因而应当基于新修订和新出台的法律法规、司法解释、典型案例，加强学习培训，提高民事案件质量评查人员的专业素养。第二，在有条件的情况下，打破当下封闭的民事案件评查格局，引入外部评查力量作为有力参考，如吸收专业律师、资深法官等，为民事案件质量评查提供不同的主体视角，同时还可以聘请民商法专业的教授学者为评查人员提供民商事法律前沿理论的专业咨询和培训。第三，通过宣传引导，提高评查人员和办案人员对民事案件质量评查制度的重视程度。由领导带头，进一步加强学习教育，召开专门的学习研讨会，普及民事案件质量评查制度对于强化内部监督、提高民事案件办案质量、增强司法公信力的重要作用，以及在司法责任制下民事案件质量评查制度被赋予的新内涵，让检察官真正认识到案件评查是监督和服务办案的重要手段，树立对案件质量评查工作的正确认识。

（二）树立目标导向和问题导向，制定统一细化的民事案件评查标准

为了提高民事案件质量评查的科学性，有必要树立目标导向和问题导向，针对民事案件制定统一的、可操作性强的评查标准细则。首先，以“案件事实认定清楚、定性准确、证据审查严谨、采信说理充分、办案程序规范、法律文书标准、办案效果良好”[5]38-40为基本标准，对《工作规定》和上级检察机关出台的有关细则进行必要的细化、具体和规范。其次，民商事案件可以以民商法部门为标准进行分类，也可以分为公权制约型民事检察制度和社会治理型民事检察制度，检察机关应当根据自己的工作实际，依据案件的不同类型，具体细化、量化评价指标。再次，在制定细节时既要联系上级检察机关听取意见，也要注重听取民事案件一线办案骨干和评查人员的建议。最后，制定民事案件质量评查标准细则时，一要兼顾实体和程序，二要坚持定性与定量相结合，引入评价打分的考核方式。

笔者认为，制定民事案件质量评查细化标准时，针对民事案件的特点，可以以下列方面为重点：第一，评查案件事实是否清楚，证据是否确实充分。一方面，要注意审查证据的客观性、关联性，取证规范，证据链是否完整等；另一方面，需要注意的是民商事案件和刑事案件实行不同的证明标准，一般认为达到高度盖然性即可。第二，评查民事案件的处理定性是否符合法律规定。例如，民事抗诉案件是否符合“已经发生法律效力且确有错误”的情形。需要注意的是，民商事案件强调当事人意思自治和民事活动中的诚实信用，同时还有风俗和习惯的适用问题等。第三，评查案件的程序是否符合规定。包括案件各阶段办案期限是否符合规定、手续程序是否合法完备、案件的文书是否规范、有无程序、文书的缺漏等，对此主要是作形式审查，但不可忽视其重要性。第四，评查案件决定的执行是否落实到位，尤其是抗诉和检察建议是否发出，发出后有关机关的采纳情况，支持起诉、督促起诉后有关诉讼和应当由本机关负责的民事公益诉讼是否提起，以及检察和解的后续跟进，等等。

（三）与案中监控相结合，落实和完善民事案件质量评查工作模式

《工作规定》规定了三种不同的案件质量评查模式，包括常规抽查、重点评查、专项评查等，明确了评查的对象、时间、工作内容要求等，但没有对三种评查模式的具体应用情形和配套使用进行规定。笔者认为，对于民事检察业务，一般而言案件基数较少，因而可以考虑将全部民事案件纳入评查范围，而不必采取常规抽查的方式。根据《工作规定》第十三条规定，除去第一类刑事案件外的三类民事案件，包括“（二）在流程监控等管理活动中发现存在严重程序违规、不当干预、缺少制约程序等问题的案件；（三）案件质量评查智能辅助系统提示可能存在重大问题或者与类案偏离度较大的案件；（四）最高人民检察院、省级人民检察院确定的其他需要重点评查的案件”，都有必要逐案进行重点详查。同时，对于常规评查和重点评查中易出错、出过错、常出错的民事类案，应当进行专项评查并形成专项报告。总之，民事案件的质量评查，应当以逐案常规普查为基础，同时对于特定的几类案件进行重点详查，最后再对于常规普查和重点详查中发现的问题进行专项评查，形成层次分明、运行有序的统一民事案件质量评查手段体系。

此外，可以看到三种案件质量评查模式的案件范围，无论是常规抽查，还是重点评查，亦或是专项评查，都是针对已经办结的案件，即现有的案件质量评查机制具有事后性的特点。笔者认为，为了提高民事案件质量评查的效率，充分发挥其提高民事案件办案质量的作用，可以在民事案件引入事中监控。借助于全国检察机关统一业务应用系统的案件枢纽集散优势，通过关口与节点控制对案件办理过程进行监督制约[5]38-40。在民事案件办理的各个重要关键节点，通过信息共享，对办案期限是否符合规定、手续程序是否合法完备、案件的文书是否规范、有无程序和文书的缺漏等程序性事项进行同步监控，既有利于督促民事案件的承办人依法规范办案，提高民事案件的办案质量和效率，同时也为后续的案件质量评查提供材料和信息来源。引入事中监控可以有效应对案件质量评查事后监督的滞后性弊端，但值得注意的是，作为司法责任制配套措施的案件质量评查，在引入案中监控模式时，不应干扰民事案件的承办人员依法独立办案，案中监控只监控程序性事项的完备与规范，更多只是一种流程监控，而不触及民事案件的实体办理，不是指挥，更不是包办。

（四）建立实质化的民事案件质量评查结果运用机制

民事案件质量评查结果运用是民事案件质量评查的最后一步，也是落实民事案件质量评查工作的根本保障。笔者建议，可以从以下几点出发，建立实质化的民事案件质量评查结果运用机制：第一，建立通报制度，对民事案件质量评查中发现的问题，对一般错误，要及时向有关部门和承办人进行反馈，并提出整改建议督促其整改纠正，在提出建议后，整改落实依然没有落实到位的，经有关领导批准，在一定范围内进行点名通报；而对严重错误的，需要及时报检察长决定。第二，将民事案件质量评查结果与司法责任制充分衔接，将评查结果作为考核检察官办案水平和工作业绩的重要标准，建立明确、细化的奖优罚劣机制，真正发挥案件质量评查的导向和激励作用。可以结合前文所述案件质量评查的量化考核评分细则，以打分形式将案件质量评查结果载入个人司法业绩档案，列入绩效考核、晋升评优的重要评价参考项目，调动民事案件办案人员的工作积极性，提高案件质量评查工作的权威和实效，充分发挥其提高办案水平的作用。第三，建立常态化的典型评选和专项报告撰写制度，发挥民事案件质量评查的典型性作用。对于民事案件质量评查过程中发现的优质案例、示范文书和典型性、代表性问题，通过定期的典型评选和专项报告撰写，主动向民事检察部门进行展示和讲评，突出问题、分析原因，并明确整改方向，实现以“点”带“面”，充分发挥个案评查的典型作用，促进形成办案问题解决的长效性机制。