政府采购规则国际化发展特点与我国的应对策略——以RCEP政府采购条款为对象的分析

王 东，汪 磊

（新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830012）

RCEP（Regional Comprehensive Economic Partnership）即《区域全面经济伙伴关系协定》是由东盟主导的亚太地区规模最大的自由贸易协定，成员国包括中国、日本、澳大利亚、东盟十国等15个国家。2021年4月28日，日本国会正式通过RCEP，这标志着RCEP正在无限接近正式生效①根据RCEP的规定，协定生效需15个成员中至少9个成员批准，在至少6个东盟成员国签署方和3个非东盟成员国（即中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰）签署方向保管方交存核准书、接受书或批准书之日起60天后生效。。RCEP的协定文本由序言、20章及4个附件构成，相较于我国同东盟十国所签署的其他自贸协定，RCEP的第十六章即政府采购章节是其亮点。实际上，我国自2001年加入WTO之时，便承诺加入GPA（Government Procurement Agreement）即《政府采购协定》，虽经历多轮报价谈判，欧美仍然不满足于我国的出价。在此背景下，RCEP的签署不仅表明我国愿意开放政府采购市场的坚定立场，而且会对我国政府采购的发展产生实质性的影响。

本文重点分析RCEP文本中政府采购章节内容所反映的政府采购国际化的发展趋势，探讨我国所面临的挑战并提出相应的对策。

一、RCEP政府采购主要内容及其特点

RCEP政府采购章共8条及一个附件，8个条款的内容主要围绕“透明度”“合作”展开，附件则列明缔约方用于发布透明度信息的纸质或电子方式。首先是“自由度”相关，RCEP政府采购章第二条第一款规定，透明度的范围是各缔约方中央政府实体实施的政府采购相关法律、法规和程序，第四条进一步规定“采购程序公开”“内容及时更新”“英文版本可获取”的义务；其次是“合作”方面，政府采购章第五条规定合作方式可以为“提供培训”“技术援助”“能力建设”以及“信息共享”，同时第七条规定各缔约方应当在协定对其生效之日起30天内指定一个或多个联络点，以便进行合作和信息共享。

纵览政府采购章的8个条款，其对“透明度”“合作”展开初步的规定，具有如下4个特点。

（一）具有较强包容性

从缔约成员国的组成上来看，RCEP的缔约国既包括日本、韩国、新加坡等发达国家，也包括以我国为代表的发展中国家。而从缔约国所参加的国际自贸协定来看，既有已经加入GPA的国家，也包含加入CPTPP即《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的国家。可以说RCEP的缔约国无论是经济水平、还是政府采购市场的开放程度均存在较大的差异。

RCEP在主要内容上体现对国际区域性经济合作经验的吸收和借鉴，充分考虑各方经济发展水平和发展模式的多样性特征，以保障自由贸易为基本原则以满足各缔约国对条约的差异化诉求。基于此基本宗旨，RCEP设立了一定的过渡期和例外条款，以利于缔约国中的欠发达国家和部分发展中国家能够充分享受到该协定带来的贸易实惠，充分体现促进区域贸易发展的包容性。除基本原则外，RCEP专门设置中小企业、经济技术合作和政府采购等专章，其目的依然是通过专门机制的设置来弥补不同成员国发展水平及能力上的差异。

而RCEP政府采购章也针对这一现象进行灵活的变通，政府采购章第二条第二款规定有关“透明度”“合作”相关的任何义务不得要求缔约国家中的最不发达国家承担。从这里可以看出RCEP政府采购章具有相当的包容性，因为一国的政府采购是其国民经济和对外贸易活动的重要组成部分，如果强制最不发达国家承担公开市场的义务，无疑对其本国经济将产生巨大冲击。

（二）RCEP政府采购条款的强制力不足

RCEP政府采购章大量使用“努力”“尽可能”等字眼进行表述，这会使得条文缺乏强制力，难以执行。例如政府采购章第四条第二款的表述“努力使其政府采购相关程序可被公开获取”，这样的表述使得政府采购程序的公开并不构成法律上的义务。又如第五条第一款规定“在尽可能的情况下就缔约方的法律、法规和程序以及其中任何的修订交换信息”，这在一定程度上免除了缔约国修订其政府采购法律及程序的告知义务。强制力的缺乏将使得有关“透明度”“合作”的相关规定缺乏保证，无疑不利于后期协定的稳定运作[1]。

（三）RCEP政府采购条款可操作性较弱

首先，RCEP政府采购章只有8条，仅作了基础性的、框架性的规定，在实际操作层面缺乏指导力。比如，有关“联络点”的规定并未对联络点的级别作出限定，这就使得双方联络点级别不对称存在可能性。事实上我国同哈萨克斯坦共和国共同建立的“霍尔果斯国际边境合作中心”即存在因为双方管理机构级别不对称，而导致的发展不平衡问题。其次，政府采购章部分条款存在自相矛盾的情况。例如，其第二条第一款规定“透明度”的范围是一国中央政府实体实施的政府采购相关法律、法规和程序。须知一国的政府采购法律体系并不仅仅是其中央政府制定实施的法律法规，还包括地方政府制定实施的法规及政策性文件，协定相当于免除了这一部分的告知义务。但是，其第四条又规定“每一缔约方应当使其政府采购相关法律法规可被公开获取”，那么这里的“政府采购相关法律法规”是否包含了各国地方政府所制定的法律法规呢？最后，政府采购章第八条规定RCEP所制定的争端解决机制不适用于政府采购章，这使得一旦后续展开相应的政府采购活动将在没有法律屏障的保障下进行，大大削减了政府采购章的执行力。

（四）RCEP政府采购条款生效具有渐进性

前文已经述及当前的RCEP政府采购章存在强制力不足且操作性差的问题，但这些都可以通过进一步的磋商得到补正。政府采购章第六条规定缔约方可以在一致同意的情况下审议并完善相关内容，这也从侧面说明了为何当前的政府采购章条文如此宽泛。实际上因为政府采购对国民经济、本国产业保护具有重大影响，所以各国在开放其政府采购市场的问题上往往相对谨慎。RCEP缔约国已经通过政府采购章表明其愿意开放政府采购市场的立场，至于具体的操作相信将在未来随着合作的深入得到细化。

二、RCEP所反映的政府采购国际化规则及其对中国的挑战

（一）透明度是政府采购国际化规则的核心

RCEP政府采购章高度重视透明度的规定，首先开篇就将“促进各方认识到透明度的重要性”列为目标，同时专设第四条用以规定“透明度”。此外，第二条第二款、第五条第一款均可视为对相关事宜的补充。实际上，透明度不仅是RCEP政府采购章的重点，也是GPA的重要原则之一。GPA对透明度的要求不仅限于缔约国的政府采购法律法规，而且包含了采购程序的透明，救济程序的透明[2]。之所以如此强调透明度，是为了减少政府采购活动中所出现的权利寻租现象。并且，具有高透明度的法律法规及采购程序，能够使采购主体更有利地预测自己的行为结果，从而促进市场竞争。我国的法律同样重视透明度的安排，《中华人民共和国政府采购法》（本文简称《政府采购法》）就将公开透明原则列为其首要原则，经过十多年的探索，我国的政府采购信息公开也已达到了国际标准。但是，实践中仍然存在政府采购预算透明度不足，政府采购项目供应商履约情况公开慢等问题，这无疑会影响我国日后开展的国际政府采购活动。

（二）国际政府采购重视缩小不发达国家与发达国家的差距

RCEP政府采购章第二条第二款免除了最不发达国家承担与“透明度”“合作”相关的任何义务，但仍然可以受益于缔约方之间的合作。这样一来无疑能够吸引更多的不发达国家参与到RCEP中，有利于缩小发达国家与不发达国家之间的差距。类似的条款体现在GPA第五条“发展中国家中”，其规定：“各参加方应当对发展中国家和最不发达国家的发展、财政和贸易需要及其实际状况给予特别考虑，并且承认这些方面因不同国家而可能存在巨大差异。”而具体的优惠措施包含“实施过渡期”“价格优惠”，实施过渡期发展中国家和最不发达国家分别为3年和5年。GPA给予发展中国家、最不发达国家以优惠，并不仅仅是希冀缩小他们同发达国家的差距，也包含吸引更多的发展中国家和最不发达国家加入GPA协定的意图。全球贸易自由化的今天，一项协定的权威性、先进性是需要更多的缔约方来予以承认的。

（三）国际政府采购把促进中小企业发展作为重要政策目标

由于中小企业受其自身体量影响，难以在政府采购活动中获得订单。RCEP政府采购章第五条第三款规定各缔约方在可能的情况下，共享包括与涵盖微型企业在内的中小企业相关的最佳实践信息。类似的，CPTPP政府采购章也设置专门的条款用以保障中小企业的发展，其第二十一条赋予中小企业“免费获得所有招标文件”“通过电子方式采购”“获得与之适配的合同分包”的权利。之所以高度重视政府采购中小企业的发展，是因为大多数中小企业的数量在国民经济中占据绝对优势，并且中小企业的创新效应明显高于大企业[3]。

（四）电子化采购系统成为政府采购的主要模式

RCEP政府采购章第五条第四款规定缔约方需在可能的情况下，共享与电子采购系统相关的信息。随着信息技术的发展，政府采购的方式不再拘泥于线下，越来越多的政府采购依托线上进行。针对这一现象，GPA在12年的修订中新增了“电子拍卖”条款，同时专门设立“电子反拍”条款，用于规范这一新兴采购方式。但随着“数字时代”的不断深入，电子采购势必会成为主流的采购方式。

三、我国应对政府采购规则国际化发展的策略

（一）以优化营商环境为目标，加快推进政府采购法律制度的改革进程

当前优化营商环境是我国经济高质量发展的重点工作之一。公平公正、公开透明和开放包容是法治化营商环境的应有之义，政府采购国际化发展同样要求充分贯彻这三个原则。市场化、国际化和法治化营商环境要求，无论外国还是本国的政府采购市场主体都能受到平等对待，在开放性的政府采购市场环境下开展公平竞争。基于此逻辑，以优化营商环境为目标，加快推进政府采购法律制度改革就要做到两个方面：一方面，各国市场主体在参与一国政府采购时，该国政府部门都应当尊重政府采购的市场性，严格依法行使行政优益权和自由裁量权；另一方面，一国政府部门在制定政府采购市场规则时，应当充分贯彻供应商资格公平竞争审查制度，以确保市场竞争规则能够维护政府采购市场的国际化和公平度。

因此，制定一个理念内涵与时俱进、法律与政策内容有机统一的政府采购制度体系，既是落实政府采购市场化的公开透明原则的需要，也是我国积极加入GPA、加入RCEP等国际化经济协定，以期加速与国际政府采购规则接轨的必然选择。从优化营商环境的维度审查我国政府采购制度存在的问题，可发现主要存在政府采购制度体系不协调不统一、政府采购监管制度不完善、政府采购争议解决制度低效不畅等三个问题。因此，应对RCEP所反映的国际化政府采购基本规则发展的特点，我国需要以完善市场化、国际化和法治化营商环境为目标，加快政府采购法律制度的改革进程，建立规则协调统一的政府采购法律体系，实现政府采购内外链接的监管机制，设置客观中立的政府采购竞争公平性审查机构，并建立灵活、高效、多元的争议解决机制[4]。

（二）完善电子化政府采购的法律规定

我国政府采购电子化随着较长时间的推行，已初步取得可供推广的成功经验，特别是在招标公告、电子化投标文书、网上评审及中标公告等流程中，基本实现电子化应用。但是，与RCEP部分发达国家相比，我国在政府采购各主体之间的信息共享，政府采购绩效管理等方面的信息化程度仍需进一步优化。另外，与之相对的则是我国电子采购立法的缺位，当前《政府采购法》尚未将电子采购作为一种独立的采购方式进行规范，《中华人民共和国政府采购法实施条例》也仅是明确国家将推动电子采购的进行。目前，对电子采购活动进行规制的国家立法主要有《中华人民共和国电子签名法》《电子认证服务管理办法》《电子公文归档管理暂行办法》3部，无论从立法的数量以及专业度上均与域外的有较大的差距[5]，RCEP规则下完善我国电子采购的法律法规已成必然趋势。笔者认为,首先应当在《政府采购法》中新增专章用以与GPA及RCEP政府采购章衔接，此外要考虑到《政府采购法》的结构，还应出台相应的实施办法及指导手册用以细化相关规定。

（三）细化政府采购促进中小企业发展的路径

RCEP的初衷和核心是促进成员国在遵守区域性国际经贸规则的前提下，促进成员国的经济发展。为实现此目的，RECP框架内专门规定了中小企业专章，为中小企业在公平竞争环境下参与政府采购创造条件。

我国一直以来都重视政府采购对中小企业的发展促进作用，早在2011年财政部、工业和信息化部就联合印发《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，2020年又联合印发《政府采购促进中小企业发展管理办法》，这进一步强化中小企业的识别、明确预算保留的份额、优化政府采购预付款方式。可以说，我国已经建立了相对完善的政府采购促进中小企业发展机制，但是仍应进一步强化对中小企业的政策支持。首先，中小企业主要的外部融资手段是银行贷款，但现实中往往出现“融资难”的问题，故应强化对中小企业的财政支持政策。其次，随着我国加入RCEP以及未来预计加入的GPA，政府采购市场势必需要对外开放。这种情形下，国内的政府采购市场势必会受到外部冲击，故应提前做好对中小企业产业的帮扶政策。最后，完善中小企业的维权路径，中小企业受其自身体量的影响，在市场中往往缺乏话语权，即使遭遇歧视性规则，往往选择放弃维权，故应强化中小企业的维权意识，缩短维权所需时间。

（四）建立统一化、实质化的政府采购信息发布机制

采购信息的公开透明既是现代政府采购制度的要求，也是提升政府公信力的重要举措。我国的政府采购工作经过多年实践，已经有了相当的规模，但仍然存在“信息发布不及时”“信息发布区域不平衡”等问题。为此，需要建立统一高效的政府采购信息发布平台，“统一”既指信息格式统一，也指标准统一。由于实践中并未规定政府采购文件的格式，导致各地政府采购平台的文本格式有较大差异，增加了供应商参与跨区域采购的信息获取难度。此外，各地对政府采购信息的分类标准也不尽相同，有的地区按照采购方式进行划分，有的地区按照公告类型进行划分，信息庞杂，这既不利于信息的高效利用也不利于公众的监督。另外，不论是RCEP政府采购章还是GPA规则均要相应文件的英文范本可供获取，因而在我国政府采购国际化趋势下，各地的政府信息发布平台也应紧跟步伐，发布政策文本、采购信息的英文范本。

（五）深化与RCEP中“一带一路”沿岸国家的合作

加入RCEP对我国来说既是一种挑战，也是我国开展“一带一路”建设的一种机遇。RECP中的东盟十国均为“一带一路”的沿岸国，RCEP的签署为中国与东盟国家的深入合作打下坚实的基础，有利于进一步深化“一带一路”倡议。但是，必须看到当前东盟十国政府采购市场差异化程度较大，RCEP政府采购章的规范却不足以支撑政府采购区域性协调发展的实践。对此，需要同各国签订更为具体的政府采购协定，磋商沟通方面可以借鉴澳大利亚和新西兰等双边政府采购协议，我国还可以借此建立相应的“一带一路”政府采购体系。由于历史、文化、制度等各方面的原因，RCEP中“一带一路”沿岸国家在发展水平、管理方式、竞争力大小等差异显著[6]，在适应政府采购国际化规则的大趋势下，应首先在尊重差异性的基础上去寻找灵活务实的对价策略。经济规模较小、产业发展层次不高的RCEP中“一带一路”沿岸国家和地区，对我国政府采购市场的冲击不会太大，因而可以考虑在一定程度上给予让步，为落实RCEP的政府采购规则争取筹码。相对于经济规模较大、产业基础较强的RCEP发达国家和地区，我国政府采购市场的开放可能带来较强地冲击，这种情况下就应相对谨慎，在整体评估的基础上稳步推进。