小额诉讼程序向何处去？*

王杏飞

2021 年10 月23 日，第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）》进行审议，并将其公布向全社会征求意见。为此，民事诉讼法学界多次召开研讨会，提出诸多修改建议，①如中国政法大学、武汉大学、山东大学、西南政法大学、西北政法大学等均召开了研讨会，相关信息在微信公众号传播。还有学者呼吁按下修法“暂停键”，②参见董少谋：《呼吁暂停修改〈民事诉讼法〉！西北政法大学教授的三点建议！》，载网易网2021 年11 月10 日，https://3g.163.com/dy/article_cambrian/GOEG21740551RRDR.html/，2022 年1 月5 日访问。这种现象是比较少见的。如何看待此次修法，时机与条件是否成熟，方案是否科学，固然可以进一步探讨。但抓住修法机遇，尽可能完善立法，成熟一条修改一条，而不追求“毕其功于一役”，也是一种务实的选择。从内容上看，本次民诉法修改是一次“小修”（采用修正而非修订形式），主要针对5 个问题共16 个条款，集中在简易程序、小额程序、司法确认程序、独任制适用、在线诉讼和送达等问题。

2021 年12 月24 日，第十三届全国人大常委会第三十二次会议作出《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，如期完成修法任务。此次修法新增7 个条文，修改调整26 个条文，其中直接涉及小额程序的有5 条，可见对小额程序的高度重视。小额诉讼程序是2012 年修法时新增的制度，承载着诸多使命与期待，但近年来在司法实践中运行并不顺畅，几乎处于“休眠”状态，因此成为修法过程中备受关注的议题之一。尽管本次修法已经完成，但实践发展永无止境，立法完善也没有止境。鉴此，笔者拟就小额诉讼程序相关问题作些探讨，以求教于同仁。

一、小额诉讼程序兴起的背景

从20 世纪60 年代起，西方国家面对诉讼成本高昂、诉讼周期冗长、法律与程序日益复杂使普通国民对司法望而却步为主要表征的“司法危机”，兴起一场“接近正义”“司法大众化”运动。小额案件涉及小额利益，原告提起诉讼可能得不偿失，因此往往被迫放弃权利。为了给国民提供快速便捷、成本低廉的司法，小额程序应运而生。从理论上来说，小额案件因涉及争议额较小，以相对简易、便利、低成本的司法程序来解决，符合程序相当性与诉讼经济原理，避免“用大炮打蚊子”；其二，如果诉讼成本投入过多，就会阻止穷人利用司法程序，司法就沦为富人的专属品，因此小额程序是司法民主化、大众化的体现与要求；其三，小额诉讼简化诉讼程序，是在西方国家司法程序较为完备甚至程序相当繁复，实体法相对发达的背景下对既有诉讼程序的“简化”，是一个从“繁”到“简”的过程，确有其现实的必要性；其四，小额程序的设立，可以使更多的人，特别是使处于不利地位的人有机会使用司法程序，保障普罗大众“接近正义的权利”。应该注意的是，尽管西方国家的小额程序有利于提高审判效率，减少司法成本，缩短审理周期，但这并不是或者并不主要是设立小额程序的目标。

这与我们为应对案多人少的突出矛盾，而进一步简化程序，追求提高审判效率的目标显然有别。特别是考虑到2012 年修订《民事诉讼法》时设立的小额程序，除一审终审以外，与简易程序并无其他任何区别。本次修法扩大小额案件范围，改革审理方式，缩短审理期限，起诉、答辩、送达、庭审方式更加便利化。其实，无论是扩大小额案件范围，还是缩短审理周期，简化诉讼程序，都直接指向提高审判效率。

二、2012 年修法增设小额诉讼程序

（一）人民法院的实践探索

早在上个世纪90 年代，人民法院就开始探索建立小额程序。1999 年北京就有法院开始设小额债务法庭。这一探索得到最高人民法院的肯定，《人民法院第二个五年改革纲要》明确提出探索民事诉讼程序的简化形式，在简易程序的基础上建立速裁程序制度，规范小额债务案件审理。2011 年3 月17 日，最高人民法院印发《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》的通知（法〔2011〕129 号），决定在全国90 个基层法院开展小额速裁程序试点。开展试点的目的，正如通知所指出的，“我国正处在经济转轨、社会转型的关键时期，由各种利益诉求引发的矛盾纠纷持续增加，并以诉讼的方式大量进入司法程序，不少地方法院‘案多人少’的矛盾始终未得到根本缓解，难以满足人民群众不断增长的司法需求。积极探索在基层人民法院适用小额速裁审理民事案件，通过进一步合理配置审判资源，便利人民群众诉讼，提高办案效率，维护司法公正，最大限度地满足人民群众的司法需求。”

当时期待设立专门的小额速裁审理流程、专门的速裁机构，最大限度地简化民事诉讼程序。其主要内容包括五个方面：一是明确适用范围。小额速裁案件原则上为标的金额1 万元以下的给付之诉案件，最高不超过5 万元；二是简化审判流程。由审判员一人审理，答辩期、举证期不超过7日；三是灵活确定开庭时间。灵活安排开庭时间和地点，自立案之日起一个月内审结，不能延长。一个月内未能审结的，适用普通程序继续审理；四是确保裁决公正。小额案件试行一审终局，允许当事人提出异议申请；五是诉讼费减半收取。

（二）试点效果的相关案例

案例1：自试点至2012 年3 月底，丹阳法院适用小额速裁程序审理案件1338 件，其中以调解结案1336件，调解率为99.85%，当事人无一“异议”，自动履行率达99%，案件平均审理天数为4.9天。当地党委、人大等一致认为，这是一项群众受益的司法创新。③参见娄银生等：《小官司：不再“马拉松”——江苏省丹阳市法院小额速裁试点工作调查》，载《人民法院报》2012 年4 月26 日，第5 版。

案例2：万年法院尝试适用小额速裁程序，在6 个月内审结民事案件132 件，调撤率为98.5%，自动履行率达到87.9%，每个案件的平均结案时间不到5 天。在此期间，未发生一起因小额速裁引发的信访、上访，各项审判指标均趋稳向好。④参见程晓斌、黄正光：《拓宽公正高效满足群众司法需求的渠道——江西省万年县法院小额速裁试点工作调查》，载《人民法院报》2011 年12 月15 日，第5 版；王亚新：《为小额程序的普遍适用提供有益启示》，载《人民法院报》2011 年12 月15 日，第5 版。

案例3：试点以来，东台法院适用小额速裁程序处理案件1183 件，平均审结时间仅为5 天，调解739 件，撤诉421 件，调撤率达98.05%；有的案件当日立案当日结案，一步到庭，当庭结案的案件比例为85.3%；当事人自动履行率达90.6%。⑤参见许建兵、王如平、于光海、夏慧、薛忠勋：《构建小额速裁程序 优化诉讼资源配置——江苏东台法院关于“小额速裁”试点工作的调研报告》，载东台市人民法院网2012 年8 月20 日，http://dtsfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2012/08/id/5082826.shtml，2022 年1 月5 日访问。

案例4：郫县法院自2012 年5 月开展试点工作以来，适用速裁程序审理案件共198 件，其中123 件在7 日内审结，平均审理时间仅为9.8 天，比全院2012 年适用简易程序审理民事案件缩短24.59 天，比普通程序缩短65.84 天。一审服判息诉率达100%，无一件进入执行程序，真正实现“案结、事了、人和”。⑥参见郫县人民法院课题组：《关于小额速裁程序的调研报告》，载成都法院网2013 年10 月11 日，http://cdfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2013/10/id/1105759.shtml，2022 年1 月5 日访问。

案例5：2011 年5 月至2012 年8 月，庐阳法院共审结小额速裁案件254 件，结案率100%，平均审理周期15 天左右，其中30%的案件在10 天内审结，调撤率高达93.7%。调解案件全部自动履行，判决案件全部服判息诉，彰显了小额速裁程序的便捷高效，推动了审判质效全面提升。⑦参见徐淑萍：《完善民事诉讼简易程序：提升民事诉讼的“性价比”》，载《人民法院报》2012 年9 月20 日，第1 版。

案例6：自2011 年5 月1 日至2012 年7 月底，龙华区法院小额债务法庭受理案件860 宗，审结718宗，结案率83.49%，调撤309 件，调撤率为43.04%，当庭宣判99 件。其中，50%以上的案件15 天内审结，平均结案时间为27 天。⑧参见高鹏、符金玲、余德厚：《海南法院小额速裁试点效果良好 案件审结率提高》，载腾讯网2012 年9 月17 日，https://news.qq.com/a/20120917/001898.htm，2022 年1 月5 日访问。

（三）立法机关的决策

对于小额速裁试点工作，立法机关也是积极支持的。正如全国人大常委会《民事诉讼法修正案（草案）条文及草案说明》（征求意见稿）指出的，“为及时解决面广量大的民事纠纷，根据一些地方的试点探索并借鉴国外好的做法，可以就适用简易程序的部分案件设立小额诉讼制度。建议增加规定：‘基层人民法院和它派出的法庭审理标的额人民币五千元以下的民事案件，实行一审终审。’”由此表明，立法机关认为设立小额程序的主要目的是为了及时解决面广量大的民事纠纷。主要的依据在于，一是我国已有多个地方法院试点探索取得了相当的成功；二是有国外有益经验可供借鉴。因此，2012 年《民事诉讼法》修订时在第162 条正式确立了小额诉讼制度。

从这一过程来看，小额诉讼制度之所以能够顺利“入法”，与人民法院特别是最高人民法院的实践探索、积极推动是密不可分的。同时，全国人大常委会果断决策，将人民法院试点工作的部分成果和积累的审判经验上升为国家立法。当然《民事诉讼法》第162 条的规定仍然是较为原则的，仅仅规定了小额案件的适用法院、适用案件范围与一审终审，与最高人民法院“设想”的小额速裁程序并不完全一致。

三、小额诉讼程序运行现状考察

（一）现状扫描：小额诉讼制度运行不畅

第一，整体适用率低，未能有效为法院“减压”。从这些年的运行情况来看，小额程序并没有完全实现缓解法院“案多人少”的压力、为民众提供低成本司法救济的预期目标，可以说既没有为法院有效减压，也没有为当事人真正减负，相反处于被“冷落”的状态。

2013 年至2018 年6 月30 日五年来，对比简易程序适用率很高的情况，小额诉讼程序的适用率相去甚远，适用比例十分低。⑨参见占善刚、王甜：《小额诉讼程序的运行效果之实证分析》，载《河南财经政法大学学报》2018 年第6 期。如在北京，2013 年至2015 年5 月31 日期间，全市法院小额程序的年均适用率为12.5%，其中2013 年度的适用率为11.2%，2014 年度的适用率为13.5%，2015 年度截至5 月31 日的适用率为12.9%。⑩参见陆俊芳、牛佳雯、熊要先：《我国小额诉讼制度运行的困境与出路》，载《法律适用》2016 年第3 期。在湖南省岳阳市的六个基层法院中，案件数量较多的岳阳楼区法院小额程序适用率不到5%，在其他地区的法院适用率几乎为零。⑪占善刚、施瑶：《关于小额诉讼制度的实证研究》，载《河南财经政法大学学报》2016 年第3 期。董鹏、赵红杰的调研显示，“自2013 年1月1日至2015 年5 月1 日，N省H市6 个基层法院均受理小额诉讼案件共计111 件，但仅占民商事案件的7%。⑫董鹏、赵红杰：《小额诉讼程序司法运行实证分析》，载《鄂州大学学报》2015 年第11 期。《广东高院关于小额诉讼制度实施情况的调研报告》显示：“2013 年民事一审案件中适用小额诉讼程序审理的案件仅占3.71%”。⑬廖万春等：《完善小额诉讼制度规范程序救济途径》，载《人民法院报》2014 年5 月8 日，第8 版。小额诉讼的实际适用率远远低于法院系统对于“小额诉讼案件将占到全部民事案件的30%左右”的预期，⑭参见谢勇：《最高人民法院审判委员会专职委员杜万华 2012 年在宁夏调研时强调要认真做好小额诉讼实施准备工作》，载《人民法院报》2012 年10 月9 日，第1 版。未能有效发挥该程序的预期价值。

第二，适用的案由相当集中，未能为当事人接近司法提供便利。有学者利用全国已上网的裁判文书进行数据统计发现，自2013 年至2018 年6 月30 日期间，适用小额诉讼最多的案件为物业管理纠纷，其案件数量远超其他类型的案件，占全部适用小额诉讼程序案件的比例达到35.665%。⑮同前注⑪。北京市的调研也显示，小额诉讼程序一半以上用于物业公司、供热企业及电力公司追索物业费、供暖费及电费的案件中，而不是普通民众作为原告的案件中。小额诉讼的主要受益主体为物业公司、供热企业及电力公司，而非普通民众。⑯同前注⑩。

第三，诉讼效率不高，未能发挥一审终审的应有优势。如从北京市法院小额诉讼案件的结案方式来看，2013 年至2015 年5 月31 日期间小额诉讼程序年平均撤诉率为71.2%、调解率为18.5%，而判决率仅为8.97%。⑰同前注⑩。全国的情况也大体相同，在小额诉讼适用率本来就较低的情况下，实践中尚存在案件虽适用小额诉讼程序，最终却以调解、裁定撤诉或按撤诉处理等方式结案，这意味着适用小额诉讼程序审理并最终以判决方式结案的案件数量会更少。⑱同前注⑨。

而从我国小额程序与简易程序的规定来看，除一审终审以外，小额程序与简易程序无异。根据《民事诉讼法》规定，对于调解结案的不能上诉，其实也相当于一审终审。这就表明，如果通过促成当事人达成合意，以调解方式结案，则无论是简易程序，还是普通程序，均可以实现一审终审的目标，因此小额程序并无比较优势。只有那些当事人之间无法达成调解协议，需要作出“一刀两断”“非黑即白”式判决的案件，小额程序才能彰显其在追求效率中的优越性——一审终审。从实践来看，小额案件判决结案率并不高，法官还是通过调解解决纠纷，这既可能是经验依赖、惯性使然，也反映出我国小额程序运行状况并不理想，没有充分实现一审终审的目标。

第四，诉讼周期没有明显缩短，时间成本没有显著减少。统计显示，北京市小额诉讼案件2013 年的平均审理天数为22 天，2014 年的平均审理天数为29 天，2015 年1 月至5 月的平均审理天数为35 天，同期非小额诉讼的简易程序民事案件平均审理天数分别为38 天、42 天、43 天。比较全部民事案件的平均审理天数，2011 年度、2012 年度均为50 天，2013 年度为51 天，2014 年度为58 天，2015 年度为56 天。小额诉讼制度实施后的审理天数与实施之前的2011 年和2012 年相比，不仅没有减少，反而增加。⑲同前注⑩。

（二）成因分析：小额程序为何受冷落

第一，从当事人的角度看，在正常情形下，原告起诉的目的在于尽快实现自己的权益，解决与被告之间存在的纠纷。因此，适用快审快结、程序简便的小额程序符合其利益最大化要求。当然，这也是以原告为“理性人”，且其诉求“站得住脚”为前提与预设的。然而从实务来看，原告滥用诉权，提起不必要的诉讼、琐碎性诉讼也是客观存在的。对被告而言，面对诉讼的立场就有所不同，如需要时间准备证据材料与相应资料，需要咨询或者聘请律师等专业人士，需要评估诉讼本身的风险，需要评估是接受原告的请求还是否认，或者提出抗辩与反诉。因此对被告而言，程序简化、缩短周期、快结快审的小额程序并不一定符合其利益，有时拖延时间反而对其有利，甚至成为一种“诉讼策略”，如实践中滥用管辖权异议就是一个典型的例子。说到底，当事人对小额案件实行一审终审的立场与态度，主要取决于裁判的结果与对裁判结果的预判，对于胜诉方而言，一审终审符合其利益；而在败诉方看来，一审终审剥夺其上诉权，损害其权益，是难以接受的。这一点从我国民事案件高上诉率、低改判率也可以得到印证。⑳参见李杰：《博弈下的合作——民事二审发回重审与改判的实证研究》，载《法律适用》2013 年第11 期。当然，这与我国民事上诉不需要理由的程序规则也存在直接的关联。21参见张卫平：《诉的利益:内涵、功用与制度设计》，载《法学评论》2017 年第 4 期；唐力：《论民事上诉利益》,载《华东政法大学学报》2019 年第 6 期；余晓汉：《民事上诉利益作为法律分析工具的基本问题》，载《中国应用法学》2021 年第4 期。

第二，从历史传统来看，我国历来就存在“信上不信下”的传统，古有“告御状”，现有越级上访。当事人之所以宁愿舍近求远，花钱耗时到上一级部门去反映情况，表达诉求，既有基层受制于人情、利益交织等多重因素而可能影响公正决断的因素，也与国民在心理上更认同、信服上级的心理息息相关，呈现出一种信任的“差序格局”。此外，不能否认的是，我国的上级法院相较于基层法院，处在经济更为发达的城市，社会资源、文化资源更为优越，法官的学历更高，上级法院通常从下级法院遴选法官，导致优秀人才向上聚集。当然，更为重要的是，上级法院可以依法改变下级法院的裁判结果，也表明上一级法院拥有更高的权威。上述多种因素叠加，导致当事人更愿意向上级法院寻求救济。因此，对于一审终审的小额程序，难免有一种本能拒诉，担心被基层法院错误地“一锤定音”，且没有上诉途径，因此难以接受。

第三，从基层法院法官的角度来看，根据《民事诉讼法》规定，小额程序是强制适用的，法官依职权决定适用小额程序。但这只是“纸面上的法律”而非“行动中的法律”。首先，基层法院的法官对于适用小额程序条件中的“事实清楚、权利义务关系明确，争议不大”有非常大的解释与操作空间，可以在小额程序、简易程序之间较为自由甚至是随意地切换。正因为如此，才可以解释为什么《民事诉讼法》确立小额程序以后，小额程序几乎进入“休眠”状态，长期用之甚少甚至是弃而不用。其次，当事人也没有程序异议权，缺乏相应的制约手段。况且，如前所述，当事人尤其是被告其实并不一定希望实行一审终审，甚至还可能抵制一审终审。再次，对于基层法院的法官而言，即使一审终审能消除被二审发回或者改判的顾虑，但他们依然会倾向于选择简易程序或者普通程序，给自己一个缓冲的时间与空间。个中原由在于，一是对于二审维持原判的案件，上级法院的裁定相当于给一审裁判结果加持与背书，从而更具有权威性，当事人也更容易服判息讼；二是基层法官特别需要上级法院的维持裁判来分担信访的压力。如果没有二审的纠错、减压，基层法官就不得不独自面对来自当事人信访或者其他方式的压力；三则出于“生存策略”考虑，小额诉讼程序存在程序保障不充分，容易出错的缺陷，不论二审纠错还是再审纠错，均会对法官的绩效考核产生影响，与其利用难以启动的事后再审引发信访，不如选择程序保障充分的二审终审更为稳妥。

四、小额诉讼程序改革再出发

（一）试点及成效

为了进一步完善民事诉讼制度，根据中央要求，最高人民法院积极开展民事诉讼程序繁简分流改革试点。对改革试点的成效，最高人民法院周强院长在《最高人民法院关于民事诉讼程序繁简分流改革试点情况的中期报告》有精辟论述：“一年来，各试点法院适用小额诉讼程序审结案件61.11 万件，小额诉讼程序适用率从试点前的5.7%，上升至19.3%，有效改变了试点前小额诉讼程序的‘休眠’状态，形成常态化适用趋势。试点法院大力完善小额诉讼案件审理机制，细化适用标准、优化审理流程、组建专门审判团队、加强质量把控，全面提升小额诉讼案件质效，小额诉讼案件平均审理期限27 天，少于法定审限的一半，提起再审率为0.1%，再审改发率为0.01%，实现了司法质量、效率双提升。”

从多个试点法院的成效来看，小额诉讼程序的制度优势逐步转化为治理效能。

案例1：郑州市二七区人民法院适用小额程序审理案件，提高审判效率和方便群众诉讼，平均在20天内审结一起案件，受到当事人普遍好评。“据了解，今年以来，二七区法院调解案件1518 件，调解率40.89%。适用小额诉讼程序结案1531 件，小额适用率41.54%。”22李晓理：《郑州二七区法院适用小额诉讼方便群众打官司》，载二七区人民政府网2020 年5 月6 日，http://www.erqi.gov.cn/mtgz/3288596.jhtml，2022 年1 月5 日访问。

案例2：苏州市相城区人民法院于2020 年6 月1 日出台《完善小额诉讼程序“立审执一体”机制实施办法（试行））》，加强立案、审判、执行衔接配合，确保小额诉讼案件立审执一体推进。该办法实施以来至8 月20 日，适用小额程序立案393 件，审结284 件，以调解、撤诉方式结案186 件，基本均能按约履行和解协议。以判决方式结案82 件，该部分案件在判决生效且经审判人员引导自动履行未果后，均进入执行程序。1-7 月，小额案件平均审理天数为36.03 天，低于1-6 月全市平均水平41.1 天。23苏州相城区人民法院：《我院小额诉讼程序案件“立审执一体”机制初见成效》，载微信公众号苏州相城区人民法院2020 年8月24 日。

案例3：彭州法院出台《小额诉讼立审执一体化运行方案》，组建“3+6+1”团队，即由3 名审判人员、6 名审辅人员、1 名执行专员组成小额诉讼专业团队。在具体运行上，该院建立小额诉讼可视化管理中心、执行警示区等空间，设置立案、引导、辅助、送达、执行5 类专员，集约开展立案、诉讼执行引导、文书起草、文书送达、执行事务办理等工作；创新全程释疑、判决跟踪、执前警示等机制，形成“专业集约、审执相融”的小额诉讼立审执一体化运转模式，实现小额诉讼纠纷一站式高效处理、自动履行。自2020 年1 月中旬改革试点以来，该院办理小额诉讼案件113 件，平均审理时间12.35 天。24王鑫、王月诗：《四川彭州建立小额诉讼立审执一体化运转模式》，载《人民法院报》2020 年4 月28 日，第4 版。

案例4：改革试点以来，武汉法院适用小额程序审结案件数22868 件，程序适用率16.52%。相较试点前，小额诉讼程序适用率提高146.6%，平均审理期限为14.11 天到44.6 天。小额诉讼程序快速和终局解纷的优势得到彰显。25李双利等：《完善小额诉讼程序充分激活制度效能》，载《人民法院报》2021 年6 月24 日，第8 版。

（二）问题与思考

1.统筹兼顾，切忌片面追求司法效率

改革开放以来,人民法院收案数量急剧增长。由1978 年的61.3 万件，到2008 年历史上首次突破1000 万件，至2016 年达到2300 万件，2020 年超过3000 万件。实施员额制改革后，全国法官人数减少4 成，办案效率提升至2008 年的近三倍。26参见林平等：《全国法官人数少4 成，今年上半年结案量同比升近1 成》，载澎湃新闻网2017 年7 月31 日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1747748，2022 年1 月5 日访问。2008 年全国法院18.9 万名法官审结983.9 万件案件，法官年均审结52 件案件。员额制改革后，2017 年上半年全国法院12 万名法官审结888.7 万件案件，平均每个法官半年审结74 件，全年预计审结150 多件案件，这就意味着法官平均办案数量、办案效率已提升至2008 年的近3 倍。2020 年全国法院法官人均办案225 件；27参见《最高人民法院工作报告》（2021 年），https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-349601.html，https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-349601.html，2022 年5 月11 日访问。2021 年全国法官人均办案238 件28参见《最高人民法院工作报告》（2022 年），https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-349601.html，2022 年5 月11 日访问。。

据刘忠的研究，1978 年全国各级法院实有干警5.9 万余人，到1982 年12 月增至13.4 万余人，1984 年全国法院有15 万名干警，到1985 年就增至18 名万干警，1987 年9 月中央同意法院增加5.5 万编制，1989年，国家机构编制委员会第八次会议审议提出“同意全国地方人民法院编制在235420 名的基础上，增加12000 名，达到247420 名。2004 年，中央再次为地方法院补充政法专项编制12782 名。到2008 年元旦，时任最高法院院长肖扬的新年献词提供了法院规模的数据：全国法院系统法官及其工作人员有30 多万，应是32.7 万（327202 人）。当然，这些数据包括法院所有工作人员，并不能直接反映法官人数。29参见刘忠：《规模与内部治理：中国法院编制变迁三十年》，载《法制与社会发展》2012 年第5 期。

正如《最高人民法院关于民事诉讼程序繁简分流改革试点情况的中期报告》指出的，“加大小额诉讼程序适用力度……充分发挥小额诉讼程序高效、便捷、低成本、一次性解纷的制度优势，避免人民群众‘赢了官司、亏了时间’现象发生。”小额速裁、一审终审，都是直接指向提升司法效率的。面对日益突出的“人案”矛盾，法院不可能拒绝裁判，也不允许拒绝裁判，30参见范伟：《“法官不得拒绝裁判”原则的逻辑再造：从绝对性到相对性》，载《政法论坛》2021 年第1 期。特别是在实施立案登记以来，这种矛盾更为突出。人民遇事找法院是法治国家的正常现象，也是社会文明进步的体现。如果“减少案件数量”与“增加法官人数”在短时期内难以实现，31案多人少是不是一个长期存在的真问题，参见傅郁林：《“司法提速”需要科学化和系统化》，载《法治报》2021 年11 月26 日，B7 版；案件数量增加是不容否认的，但案件数量是否有 “水份”，有没有因绩效考核等人为因素催生的案件数，“你懂的”；此外，基层法院忙闲不均，“二八定律”现象存在，参见马贤兴：《解决基层法院忙闲不均问题需构筑大审判格局》，载湖南省长沙市天心区人民法院网2015 年8 月31 日，http://txqfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2015/08/id/1699002.shtml，2022 年1 月5 日访问。法官又面临审限、绩效考核等刚性约束，在提高办案效率上“下功夫”，就是不得已的选项。这或许是我们理解小额诉讼程序改革的前提性、基础性问题，也是法院面对的现实问题。

然而值得深思的是，人民法院希望通过小额诉讼程序来提高司法效率、缓解案多人少的矛盾，这一目标是否与当事人的期待“同心同向、相向而行”呢？无论是扩大小额案件范围，还是简化诉讼程序，缩短审理周期，实行一审终审，说到底都是在不增加法官数量的前提下，尽可能地解决更多纠纷。从法院系统来说，这一整体目标无疑是有正当性的。但也有值得斟酌之处。

一是追求效率与实现公正之间的张力。没有公正就没有效率，司法效率必须以公正为前提，否则案件处理得越快、越多，对公正的伤害就越大，错误的成本就越高。实行一审终审的小额诉讼，如果出现错误，就需要启动再审程序来纠正。最为直观的观察与比较就能发现，无论是对当事人还是人民法院，通过二审纠错的成本远低于启动再审程序。再审改判是以生效裁判有错为前提，在实行严格的错案责任制的约束下，认定与纠正错误裁判并不是一件容易的事。而小额案件实行快结快审，相对于严谨的普通程序，快、简的程序更容易出现错误。忙易出乱、急易出错，是符合生活经验的。

二是整体目标与个体利益之间的张力。如果从微观的角度来看，随着最高人民法院不断调整高级人民法院、中级人民法院管辖第一审民事案件的标准，32如《最高人民法院关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》（法发〔2019〕14 号），《最高人民法院关于调整地方各级人民法院管辖第一审知识产权民事案件标准的通知》（法发〔2010〕5 号）、《最高人民法院关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》（法发〔2015〕7 号）、《最高人民法院关于明确第一审涉外民商事案件级别管辖标准以及归口办理有关问题的通知》（法〔2017〕359 号）《最高人民法院关于调整部分高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》（法发〔2018〕13 号）等。越来越多的民事案件一审在基层法院。应该说，这样的调整与完善四级法院审级职能定位改革相互呼应，33为了贯彻落实党中央关于完善四级法院审级职能定位的决策部署，落实全国人大常委会《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，最高人民法院于2021 年9 月27 日印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》。也与夯实基层、治理重心下移的目标相一致。本次修法之所以上调小额案件标的额标准，是期待更多案件在基层法院实行一审终审，矛盾纠纷在基层得到实质性地化解，但由此带来的直接后果是基层法官面临更大的审判压力，而且基层法院还承担着一些非审判任务，34最高人民法院还专门发布相关文件，如《关于法院干警不得从事非审判工作的通知》《关于不得抽调大批干警下乡，影响审判工作开展的通知》。超负荷工作成为一种常态。而且，这样的改革与调整，对每一个基层法院、每一个基层法官而言，是“加量不加价”的，是仅增加其工作压力与工作负担，而不带来其他收益的。由此，可以理解与预见的是，基层法官向上流动甚至“外流”的动力是多么强劲！如果基层法院留不住优秀的法官，吸引不了优秀的人才，则留在基层法院的，除了少数为法治信念而坚守者外，就是那些走不了的人，“庸才沉淀”就会成为现实，35参见厉以宁：《关于企业文化的几点新认识》，载《领导决策信息》2002 年第7 期。如此一来，夯实基层治理，期待基层法院准确查明事实、实质化解纠纷的愿景可能就会落空。

三是修法的路径依赖。2019 年1 月，习近平总书记在中央政法工作会议上指出，“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”。2019 年12 月，全国人大常委会通过《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》（人大常委会字〔2019〕42 号）（以下简称《授权决定》）；为了规范试点工作，最高人民法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》（法〔2020〕10 号），制定《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（法〔2020〕11 号）、印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点问答口径（一）》的通知（法〔2020〕105 号）。根据《授权决定》，“试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律”。试点工作即将结束，本次修法主要就是总结试点经验，将其上升为法律的过程。试点是立法机关授权，由最高人民法院组织实施。最高人民法院对试点情况作了中期报告，然后提出法律修正案的议案。2021 年4 月，全国人大常委会会同最高人民法院启动修法调研工作，经调研论证形成修正案草案；2021 年10 月全国人大常委会“一读”审议，然后向全社会公开征求意见。12 月“二读”审议，作出修法决定，最终完成本次修法程序。从中央指明改革方向——全国人大常委会作授权决定——最高人民法院制定试点方案——开展试点——总结试点经验——提出议案——形成草案并征求意见——通过修正决定，应该说，这一过程公开透明，贯彻了科学立法、依法立法的精神，体现了全过程民主的要求。不可否认，在这一过程中，最高人民法院发挥了十分重要的作用。有待深思的是，作为民事诉讼程序利用者的当事人是否有机会充分表达自己的意见，其意见如何被有效听取；作为小额诉讼程序适用者的基层法院、基层法官的心声与合理诉求，是否在立法中得到了充分体现；作为民事诉讼法学研究者的专家、学者们的意见，是否受到了应有的关注与重视。

2.立足实际，构建名副其实的“小额”程序

首先，小额案件不是小事，“群众利益无小事”，坚持以为人民为中心就要把人民的小事当成自己的事来办，当成大事来办。习近平总书记在浙江任职时，在《心无百姓莫为“官”》一文指出：“‘群众利益无小事’。群众的一桩桩‘小事’，是构成国家、集体‘大事’的‘细胞’，小的‘细胞’健康，大的‘肌体’才会充满生机与活力。对老百姓来说，他们身边每一件琐碎的小事，都是实实在在的大事，有的甚至还是急事、难事。如果这些‘小事’得不到及时有效的解决，就会影响他们的思想情绪，影响他们的生产生活”。36尚志强：《群众利益无小事》，载《经济日报》2014 年9 月4 日，第16 版。

其次，从我国“小额”标准的确立过程来看，仍然是充满争议的。我国民事诉讼法对小额诉讼程序采用“强制适用+合意选择适用”两种方式。如果从扩大小额案件的适用范围以提高诉讼效率的角度考虑，对于当事人合意适用的案件范围，似乎并没有限制的必要；即使从程序保障的角度考量，合意适用小额程序属于当事人程序选择权的范围，法律对此作出限制也缺乏充分的理据；此外，从司法实践来看，当事人有权放弃上诉，放弃上诉权也可以从诉讼契约中得以正当化。综上，对于当事人合意选择适用小额程序的，并不需要作出争议金额的限制，立法应该为此“松绑”。

因此，值得深入探讨的是强制适用小额案件中“小额”的标准问题。对此，2012 年修改民事诉讼法时意见就很不一致。根据《关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉修正案（草案）的说明》，修正案草案（第一稿）第35 条规定小额案件的标准是“五千元以下”，37有意见认为“五千元”的标准过高，建议降到3000 元以下。参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《民事诉讼法立法背景与观点全集》，第43 页。室内稿第37 条规定的标准是“八千元”，38同上注，第97 页。修正案草案第二次审议稿规定为“一万元以下”，后根据有的常委委员和专家关于我国各地区经济社会发展不平衡，确定一个相对数更符合实际需要的意见，规定为“标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”；39同前注，第11 页。还有专家建议标准在2000 元—10000 元，40同前注，第145 页。如江伟教授建议稿规定的标的额标准为2000 元以下，41参见中国人民大学法学院《民事诉讼法典的修改与完善》课题组（主持人江伟）：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改建议稿（第三稿）及立法理由》，人民法院出版社 2005 年版，第 274 页。杨荣馨教授建议规定为5000 元以下，42参见杨荣馨主编：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉（专家建议稿）立法理由与立法意义》，清华大学出版社 2012 年版，第176-177 页。张卫平教授建议规定为6000 元以下。43参见民事诉讼法典修改与完善课题组（张卫平主持）：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改建议稿及释义》，载张卫平主编：《民事程序法研究》（第 7 辑），厦门大学出版社 2011 年版，第 342 页。

修正后的《民事诉讼法》仍然采用“比例制”，但将比例提高至各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资的50%，这一标准整体上来看已经很高了。之所以说“高”，一是与我们国家的人均收入相比而言，已经很高了，已经不能算是“小事”了；从生活经验来看，上年度人均收入的一半，也难说是“小额案件”。司法为民需要体现在具体的制度与实践中。二是与其他国家小额案件标准比，无论是绝对金额数还是占人均收入比例，都是比较高的。44例如，纽约是美国较早建立小额法院的城市之一，该市的小额法院建立于 1934 年，小额案件的标的额上限起初为50 美元。又如，华盛顿特区的小额法庭为小额案件设定的标的额标准为150 美元以下。英国于1973 年对郡法院民事诉讼程序进行修改时引入小额程序，规定争议标的额在75 英镑以下的诉讼，只要一方当事人提出申请，即可转入这种特殊的程序审理。小额案件的标准也是不断调整的，在 20 世纪 90 年代，美国小额案件标的额上限最低的是亚利桑那州和波多黎各地区，为500 美元；最高的是田纳西州，为10000 美元；大多数州都为1000-3000 美元不等。日本在初创小额程序的1996 年为小额案件设定的标的额上限是30 万日元，到2003年又将其调整为60 万日元。1994 年英国启动了由大法官沃尔夫勋爵牵头的民事司法改革，小额法庭管辖的案件标的额上限由原来的3000 英镑上调至5000 英镑。参见李浩：《小额诉讼程序救济方式的反思与重构》，载《法学》2021 年第12 期。尽管小额案件的标的额标准在不断提升，但此类案件金额的上限控制在一个相对比较低的限度内。45以2008 年人均年收入为基准，德国的600 欧元小额案件金额标准占人均年收入的 1.92%，英国的 5000 英镑小额案件金额标准占人均年收入的17.56%，日本的60 万日元小额案件金额标准占人均年收入的 18.40%，我国香港特别行政区的5 万港元小额案件金额标准占人均年收入的 20.50%，我国台湾地区的10 万新台币小额案件金额标准占人均年收入的18.07%。参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编著：《2012 民事诉讼法修改决定条文释解》，中国法制出版社 2012 年版，第 222 页。然而本次修法却将这一比例上调至50%。三是提高“小额”标准的理由并不充分，甚至说根本就没有必要。我国小额程序适用少，直接原因在于适用率低，而不是因为适用小额程序的案件数量本身少，或者更直白地说，小额程序“休眠”的原因是基层法院的部分法官置《民事诉讼法》强制适用小额程序的明确规定于不顾，而选择适用简易程序或者普通程序，构成明显的程序违法！但这种程序违法也符合当事人的意愿与利益。可以猜测，如果没有相应的配套规则，即使是提高小额案件的标准，将更多的案件纳入小额程序的范围，这一规定仍然有被束之高阁的可能。

最后，小额诉讼程序不是解决“案多人少”矛盾的良方，更不应该无限制的扩大小额诉讼程序的适用范围。从根本上来说，解决“案多人少”的矛盾，需要从“案多”这一源头入手，解决“人少”的问题则需要增加法官人数。当然，健全非诉讼解纷机制，实现案件合理分流；完善预防性法律制度，46参见潘剑锋：《完善预防性法律制度》，载《人民日报》2021 年1 月19 日，第9 版。实现未雨绸缪，防范于未然，更有利于从整体上减少社会运行成本。

3.实事求是，设置行之有效的救济程序

本次修正并未对小额诉讼案件一审终审后如何救济作任何规定，仍然适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（2022 修正）第424 条的规定，即当事人如果认为生效裁判存在错误，且存在《民事诉讼法》第207 条规定的再审事由的，可以向原审法院申请再审。47当然，对小额案件适用再审救济是否正当，学界有不同的观点。参见潘剑锋：《论建构民事程序权利救济机制的基本原则》，载《中国法学》2015 年第 2 期；参见杨荣新、乔欣：《重构我国民事诉讼审级制度的探讨》，载《中国法学》2001 年第 5 期。

笔者以为，禁止小额案件上诉而允许申请再审，既与程序设置的基本原理不符，又存在因再审程序启动难、成本高，事后救济缓不济急的弊病，也未必是立法机关的原意，可能只是最高人民法院不得已而为之的选择。在一审终审的现实约束之下，如何兼顾效率与公平，构建行之有效的小额案件的救济程序，确实是需要进一步思考的问题。对此，李浩教授在新近研究成果中指出，在一审终审的制度框架内强化救济，有两种方案可以选择。第一种是类似于上诉的救济，也就是允许不服裁判的当事人提出异议，由原审法院指定另一名法官进行审查，重点是审查原来法官作出的裁判是否存在错误。第二种是不设前置的审查程序，在当事人提出异议后直接由原审法院组成合议庭进行审理，但审理的对象不再是已作出的裁判在事实认定与法律适用上是否正确，而是对该案件适用普通程序重新进行审理。48参见李浩：《小额诉讼程序救济方式的反思与重构》，载《法学》2021 年第12 期。其实第一种方案，类似于“异议+上诉”；第二种方案相当于“异议+重审”，只不过是由原审法院来审理。

笔者主张，对小额案件的救济，有必要根据不同的情形区别对待。通常而言，当事人对小额案件的裁判结果提出异议，无非是有关事实认定、法律适用与诉讼程序等三方面的问题。对当事人以事实认定错误为由提出异议的，由原审法院组成合议庭，适用普通程序审理，合议庭可由法官与人民陪审员组成（随着独任制扩大适用于部分一审普通程序，人民陪审员参与审判的案件可能大为减少，而我国现有人民陪审员总数达到33.6 万余人49参见孙满桃：《最高法、司法部：两年来全国共新选任人民陪审员22 万余人》，载光明网2020 年10 月19 日，https://legal.gmw.cn/2020-10/20/content_34287285.htm，2022 年1 月5 日访问。）；对当事人以适用法律错误为由提出异议的，由上一级人民法院适用普通程序审理，可以根据情形采用独任制或合议庭，可以不开庭审理；对于当事人以严重违反法定程序为由提出异议的，由原审人民法院以审判员一人独任审理，适用简易程序；对于当事人以错误适用小额程序提出异议的，由原审人民法院审查，异议成立的，适用普通程序重新审理，当事人可以提起上诉。当事人提出异议的期限为10 日，从一审裁判文书送达的第二日起开始计算。第二次审理后作出的裁判为生效裁判。除涉及损害国家利益、社会公共利益与第三人合法权益外，对适用小额诉讼程序审理的案件不允许申请再审。

作这样的程序安排，首先是区分事实问题与法律问题，采取不同的程序处置；事实问题尽量在一审法院、就地就近解决；法律适用问题则由上级法院审理，更有利于定分止争、统一法律适用，也契合我国四级法院审级职能定位改革精神。此外，对小额诉讼提出异议的案件在原审法院、上一级法院之间进行分流，有利于减轻基层法院的办案压力，形塑基层人民法院与中级人民法院之间一种新的平衡，可能易于为各方所接受。其实，只要在司法实践中坚持“小额案件”争议金额小，“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的标准，切实履职尽责，确保小额诉讼案件的裁判质量，当事人提出异议的案件数量就不会太多，需要另行审理的案件数量不会太多，不会给中级人民法院带来过多的裁判负担。

五、结语

小额案件不是不需要重视的“小事”，而是值得我们认真对待的“大事”。立法修改需要统筹兼顾，不能顾此失彼，如本次小额诉讼程序扩大适用，直接以司法效率为指向，以减损程序保障与程序权利为代价。即使可能提高司法效率，但存在损害公正的风险。小额诉讼程序的效果如何，尚待实践检验。本次修法沿袭以往惯例，最高人民法院发挥了相当重要的作用。小额诉讼程序的适用者（基层法院）、利用者（当事人）、民事诉讼法学研究者的声音，似乎没有得到充分的关注与重视；试点过程中获取的数据即使是“大数据”也不是“全数据”，其代表性与可靠性不充分，以此为据的决策可能存在不应有的风险。“小额”标准是一个法政策的问题，而不完全是一个科学的问题。对小额案件一审终审的救济既要顾及程序原理，更要坚持从我国司法实际出发，以充分保障当事人合法权益为归宿。