党外公职人员监督监察的主体、对象及内容研究

王小鸿

关于党外公职人员①本文“党外公职人员”主要指民主党派及统一战线成员中的公职人员。监督监察的问题是当前争议比较多的一个问题。有的学者认为对民主党派的监督监察一般应限定在机关公务员范围内，不可擅自扩大对公权力行使和履行公职的理解，特别是对《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）中“有关人员”的理解不宜扩大。考虑到民主党派自身政治地位和责任的匹配性，民主党派基层党组织兼职的党务人员和普通民主党派成员的党务管理及参政议政行为，不应列入监察内容，以避免监察失当，造成误伤，甚至影响民主党派的正常发展，导致不良的政治效果。[1]有的学者认为，我们必须处理好《监察法》提出的“实现国家监察全面覆盖”的立法目标与国家治理这项系统工程中其他价值目标之间的协调与平衡问题。如果忽视这一点，对所有公权力、公职人员及其职务行为不加区分地追求监察全面覆盖，表面上看似与强化公权力监督的理念非常契合，但实质上仍然是一种粗放式的治理思维，是在全面推进依法治国的过程中需要极力避免的。[2]此外，还有学者讨论了人大代表是否纳入监察范围的问题，认为不能简单地把人大代表视为公职人员，应该建立特殊的惩戒制度对人大代表的违法违纪问题进行处理。[3]这为具有人大代表身份的党外干部的监察工作提供了启示与思考。《监察法》把“公职人员和有关人员”[4]列为监察对象，与刑法中的“国家机关工作人员”“国家工作人员”有所不同，但是对行使公权力的党外公职人员和有关人员的规定尚有待进一步深化。下文结合《监察法》进一步细化实化党外公职人员监督监察工作。

一、党外公职人员监督监察的实施主体分析

关于谁对党外干部开展监督监察的问题，《监察法》已有明确规定，监督监察主体是各级监察委及其派驻或派出监察机构。毫无疑问，监察机关对党外干部的监督监察工作负有领导责任和主体责任，派驻或派出监察机构、监察专员依法具有对党外公职人员进行监督、调查、处置的职责。

（一）监察委员会

2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将监察部和国家预防腐败局并入国家监察委员会（后文简称国家监委）。中央纪委与国家监委合署办公，代表党和国家对党内外所有公职人员进行监督监察。国家监委依法设立，被写入宪法而具有宪法地位，成为我国的国家机构，具有国家“最高监察机关”的定位，也是监督党外公职人员的专责机关。作为国家监察机关的监察委员会是行使国家监察权的主体，自然也是对党外公职人员实施监督监察的主体。

纪委与监委合署办公，把党内监督与国家监察有效统一，使监督范围从党内延伸到党外，对加强党外公职人员的监督监察更具特殊意义。

一是加强了党对党外公职人员监督监察的领导。党外干部也是党的干部，与党内干部一样必须接受党的领导，置于党的监督之下。之前，纪委只是党内监督，党外公职人员监督监察缺少法规依据和专责机构。现在监察委员会将党外公职人员纳入监督监察范围，这本身就是党对党外公职人员加强领导和监督的重大举措，也是对党外公职人员加强领导和实施监督的强化。

二是实现了对党外公职人员监督监察的全面覆盖。设立监委的根本目的就是扩大监督范围，在以往党内监督全覆盖基础上实现对党外公职人员监督的全覆盖，有助于杜绝权力监督的真空地带，大大压缩了权力主体的“任性空间”，是防止包括党外公职人员在内的所有公职人员腐化变质的治本之策。[5]

三是法定了对党外公职人员监督监察的权力来源。按照宪法规定，各级监察委员会由同级人民代表大会产生，并受其监督。从监察委员会的权力授受关系看，监察委员会对党外公职人员的监督权、调查权和处置权也是由全国人民代表大会通过的《监察法》授予的，实质上监察委员会就是由人民授权、代表人民依照宪法对党外公职人员进行监督，这是至高无上的权力。监察委员会从政府内设机构分离，变为民意执行机关，其根本目的就在于以其权力的权威性强化对党外公职人员的刚性监督。从监察委员会监督成效评价看，监察委员会应当向人民代表大会或常务委员会报告专项工作履责情况，并接受监督的监督，以敦促监察委员会忠实履职尽责，时刻都不敢懈怠、不敢减弱、不敢跑偏对党外公职人员的监督。总之，监察委员会的实质就是在党的领导下，由人民授权、代表人民对党外公职人员进行依宪监督的专责机构。当年毛泽东在“窑洞对”中设计的“让人民监督政府”的民主“新路”，在当下的国家监察体制改革中得以拓展延伸。这种改革走的正是做实人民监督的新路，凸显了人民监督的法定效力和政治效应。

（二）监察委员会派驻或派出监察机构、监察专员

国家在设立各级监察委员会之外，还统一设立纪委监委派驻纪检监察机构。它“一体双责”，不仅对党内公职人员进行派驻监督，而且对党外公职人员进行派驻监察。据《中国纪检监察报》报道，中央纪委国家监委驻中央统战部纪检监察组，把增强对公权力和公职人员监督的全覆盖性、有效性作为着力点，积极稳妥地推进对民主党派中央机关公职人员监察全覆盖，明确民主党派中央机关司局级公职人员的举报信件由驻部纪检监察组统一管理、综合研判，改变了以往民主党派中央机关举报信件“一转了之”的局面，迈出了对统战系统党外公职人员监督监察从无到有的关键一步。[6]《监察法》第十二条规定：“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。”[7]第十三条规定：“派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。”[8]从中不难看出，纪检监察派驻机构已经在法律层面得以明确。

监察委员会的派驻机构是纪检监察机关的延伸，同样具有纪检监察职能。所以，监察专员承担监督职能，发挥派驻效能，就要明确监督责任，列出任务清单，提高监督能力，切实帮助所监督单位在廉政建设方面做好事前防范工作。当前监督监察工作存在日常监督监察任务繁重与专业化人员少的矛盾，亟须在现有的派驻机构中建立专业化队伍，也可以建立有序的轮岗交流制度，以保证监督的专业化与有效性。

此外，党外干部作为民主党派及统一战线成员，所属民主党派对其具有管理和监督职责，党委统战部也承担了解情况、掌握政策、协调关系、安排人事、增进共识、加强团结等责任。《中国共产党统一战线工作条例》（后文简称《条例》）和关于民主党派队伍建设等方面的文件都明确了由统战部门负责牵头协调党外代表人士管理工作。

二、党外公职人员监督监察对象的分类及细化

在对党外干部进行监督监察过程中，公权力是国家监督监察的客体，行使公权力的党外干部是监察对象。那么，党外干部行使的公权力体现在哪些领域？《监察法》以列举的方式规定了六类监察对象（包括最后一条兜底条款），这六类具体的“公职人员和有关人员”中，除了第一条明确规定的民主党派机关公务员的身份清晰可见之外，其余五条都有党外干部分布，但在实践中仍然存在认定困难的问题。这五条是：法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员，其他依法履行公职的人员。[9]这五条对党外公职人员的具体范围并未作出明确规定，这也是当前做好党外干部监督监察工作的难点之一。党外干部哪些属于“公职人员”，哪些属于“行使公权力的公职人员”，哪些属于“不行使公权力的公职人员”，监察工作如何对他们分类施策、精准监督，都是需要首先明确的问题。

以上五类人员与下面一类人员涵盖了我国全部的公职人员：“中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》（后文简称《公务员法》）管理的人员。”[10]

上述六类人员涵盖了党内、党外公职人员。公职人员在工作中所具有的权力绝对不是私人的，在社会主义国家中是人民群众赋予的。因此，这份权力极其神圣，公职人员应本着对人民负责的态度，做到权为民所用，做好人民的公仆。监察是对公权力的监察，监察对象理应是所有行使公权力的公职人员，应对公职人员在国家的经济、政治和社会生活中行使公共职权、履行公共职责等进行监督监察。判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。《监察法》扩大了监督监察范围，为实现对所有党外公职人员，特别是作出政治安排的民主党派、无党派、民族、宗教等各界代表人士及非公经济代表人士、非中共党员村干部等党外公职人员的监督监察提供了法律依据。同时，对国有企业“关键少数、关键岗位、关键环节”的监督监察也更加精准、有力、有效。按照党外公职人员的编制，主要可分为以下四类：

一是公务员编制的党外公职人员。根据我国《公务员法》第二条的规定，公务员是“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”[11]。在此序列下的党外公职人员就是依法定程序任用、在中央和地方各级国家行政机关中依法行使国家行政职权、执行国家公务、纳入行政编制的党外公职人员。如人民代表大会及其常务委员会机关中的党外公务员、人民政府中的党外公务员、人民法院中的党外公务员、监察委员会中的党外公务员、人民检察院中的党外公务员、中国人民政治协商会议各级委员会机关中的党外公务员、各民主党派机关和工商业联合会机关中的党外公务员等。

二是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的党外公职人员。这些人一般都工作于参照《公务员法》管理的事业单位，多使用事业编制，也行使公权力。为实现国家监察全覆盖，有必要将其中的党外人员纳入监察范围，由监察机关对其监督、调查、处置。

三是国有企业管理人员中的党外人员。《公务员法》规定的是国有企业管理人员，其中国有企业中的党外管理人员，主要是国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构领导班子中的党外人员。这包括设董事会企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理等；未设董事会企业的总经理（总裁）、副总经理（副总裁）等。此外，对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层党外管理人员，包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等，在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的会计、出纳等党外人员。国有企业所属事业单位中的党外领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的党外人员，也应当纳入国有企业党外管理人员的范畴。

四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位从事管理的党外人员。如博物院（馆）、文化馆、图书馆、文史馆、公立医院、部分旅游景点的党外工作人员等，重点是这些单位及其分支机构中担任领导职务的党外人士，如公办学校的校长、副校长，科研院所的院（所）长、副院（所）长，公立医院的院长、副院长等。

新时代党外公职人员的来源渠道进一步得到拓宽。党的十八大报告提出，要选拔和推荐更多优秀党外人士担任各级国家机关领导职务。[12]2015年5月，中共中央印发《条例（试行）》提出：“加强党外代表人士的实践锻炼，将党外干部纳入党政领导干部交流总体安排。”[13]可见，党和国家更加重视党外代表人士作用的发挥。根据2018年的国务院机构改革方案，改革后除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26 个，其中有8 个组成部门领导班子中配备了党外干部，其中民主党派成员7 人，无党派人士1 人。[14]省、市各级政府部门中担任要职、手握实权的党外代表人士数目则更多。2020年12月，修订后的《条例》第四十三条同样明确规定：“省、市两级政府领导班子应当配备党外干部。县级政府领导班子从实际出发积极配备党外干部。各级政府部门除有特殊要求外，均可以积极配备党外干部担任领导职务，重点在行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子和专业技术性强的部门配备。符合条件的党外干部可以担任政府部门（单位）行政正职。各省（自治区、直辖市）在政府组成部门中应当配备2 名左右党外正职。”[15]以上规定进一步拓宽了党外公职人员的来源，进一步增加了党外公职人员的数量。

需要指出的是，加强党外公职人员监督监察必须以规范和约束公权力为重点。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。公权力是国家权力或公共权力的总称，是法律法规规定的特定主体基于维护公共利益的目的对公共事务管理行使的强制性支配力量。马克思、恩格斯曾指出，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样“能可靠地防止人们去追求升官发财”和“追求自己的特殊利益”。[16]

三、关于党外公职人员监督监察内容的建议

在监督监察内容方面，《监察法》填补了原来检察机关依法只侦查职务犯罪行为，而不负责侦查职务违法的监督机制短板。根据《监察法》，纪委监委合署，不仅对公职人员的涉嫌违纪、职务违法问题进行监督监察，而且对职务犯罪行为也进行调查、处置。这些就覆盖了反腐监督的全部内容。

《监察法》第十一条规定了监委的监督、调查和处置职责，对监察内容进行了明确的规定，主要包括：（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。[17]这些规定比较宏观和笼统，结合党外公职人员监察工作的特点和《监察法》的立法原则，参照《公务员法》，建议把以下内容纳入监察。

第一，政治纪律方面。（一）坚持正确政治方向。包括深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”等方面的情况。（二）遵守宪法法律和执行党的大政方针。包括模范遵守宪法和法律，贯彻执行党和国家的路线方针政策、重大决策部署不走样等方面的情况。（三）坚持参政党的定性与定位，坚持多党合作的政治准则等方面的情况。对政治纪律进行监察，尤其注意必须严格禁止以下行为：制造、散布、传播政治谣言，发表危害党的言论；组织、参加反党、反社会主义、敌视政府、分裂国家活动；组织、参加会道门、邪教组织和迷信活动；从事、参与挑拨民族关系、制造事端或参加民族分裂活动等等。

第二，工作纪律方面。（一）积极参加本党派的履职活动，做党的好参谋、好帮手、好同事等方面的情况。（二）坚持密切联系群众和基层民主党派成员，做到体察民情、倾听民声等方面的情况。（三）坚持民主集中制原则，重大事项要由班子成员充分酝酿、民主决策，坚持少数服从多数等方面的情况。（四）执行上级决定命令，确保令行禁止、政令畅通方面的情况。

第三，秉公用权方面。（一）秉公办事情况。坚持办事原则，严格按照法规明确的程序开展工作，不搞因人而异，严禁假公济私“私作为”；坚持法无授权不可为，严禁吃拿卡要“乱作为”；尽职尽责，坚持法定职责“必须为”，严禁慵懒散漫“不作为”。（二）秉公管人情况。包括是否任人唯亲搞小团体、小圈子，是否严格按照用人标准推荐、提拔、使用干部，是否严格对照工作岗位责任制奖优罚劣等方面的情况。（三）规范用权情况。包括是否主动接受监察机关监督监察、民主党派内部监督、公众监督等各类主体监督，做到“权力在阳光下运行”；是否建立权力清单机制，把“权力关进制度的笼子”，按制度行使权力；履职过程中是否存在侵害群众利益和不正之风等方面的情况。

第四，廉洁从政从业方面。（一）坚持公权为公方面的情况。包括是否违反以下禁令：不得在民主党派成员经营的企业报销应由个人支付的费用；不得利用职务便利，与民主党派成员经营的企业构成利益共同体，搞利益输送，甘于“当线人”，搞“无间道”，当“保护伞”；严禁收受下级组织或成员给予的礼金、商务消费卡、有价证券及贵重礼品，以及接受可能影响公务的宴请;禁止利用职权，插手工程招标、人事安排等；禁止利用婚丧嫁娶，大操大办，借机敛财；严禁利用职权从事营利性活动，或为配偶、子女和其他特定关系人从事营利性经营活动提供便利条件；发展新民主党派党员过程中，不得从中牟利，收取不正当利益。（二）坚持公款姓公方面的情况。包括是否违反以下禁令：严禁公款私用；厉行节约，不得铺张挥霍、浪费国家资财；规范资金管理，严禁设立小金库、账外账，严禁违规发放奖金、津贴、补助，杜绝资金违规拨付使用。（三）树立新风正气方面的情况。包括严禁跑官要官；严禁向上级单位人员赠送礼金、商务消费卡、有价证券及贵重礼品或安排与公务无关的宴请；严禁使用公款或利用职权为上级领导办私事、谋私利，搞利益输送等等。在监察过程中尤其要注意是否有以下行为：权钱交易行为，违规接受礼品和服务等行为，违规从事营利活动行为，违反工作生活待遇规定等行为，违规占有、使用公款公物等行为，违反厉行节约、反对浪费规定行为，权色交易行为；违反中央八项规定精神，以学习培训、考察调研为名变相公款旅游行为；利用决策、审批过程中掌握的未公开信息买卖股票行为；借用管理和服务对象钱款住房车辆、通过民间借贷等金融活动获取大额回报。

第五，道德操守方面。主要是践行社会主义核心价值观方面的情况，包括以下事项：（一）坚持全心全意为人民服务，坚持一心为公、实事求是、诚实守信、爱岗敬业、办事公道、清正廉洁的职业道德。（二）坚持文明礼貌、助人为乐、爱护公物、保护环境、遵纪守法的社会公德。（三）坚持尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结的家庭美德。（四）坚持与人为善、积极进取、甘于奉献、淡泊名利的个人高尚品德，养成健康向上生活方式。