表里共治：党规国法耦合关系在党员申诉权保障上的展开

□何 平

一、问题引入：被遮蔽的党员申诉权程序保障问题

“坚持依规治党，形成比较完善的党内法规体系”[1]，习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话中将党的十八以来党内法规建设取得的卓越成果提炼为新时代中国特色社会主义伟大成就之一，并将之作为实现中华民族伟大复兴的制度保证。“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”[2]，加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。当下，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》已告完成，以党章为统领的“1+4”党内法规基础框架业已形成，高效有力的党内法规执行体系成效显著，党内治理体系与治理能力日臻成熟。当前，在以习近平法治思想为引领的全面依法治国这一国家治理的深刻变革与历史任务中，建设中国特色社会主义法治体系成为全面依法治国的总目标与总抓手，而严密的国家法律体系与完善的党内法规体系则构成了这一法治体系的表里内涵。在国家法律与党内法规都相继完成自身的规范化与体系化建设的新时代，党的十八届四中全会提出的“注重党内法规同国家法律的衔接与协调”的命题显现出深远意义。这一命题不仅指向党如何在法治轨道上推进治国理政的技术性问题，意在寻求统筹党内与国家在治理体系与治理能力现代化上的适恰方略，更关乎党与国家的根本关系问题，如何将党的领导内化为国家治理乃至社会运转的内在逻辑。而本文所关注的党员申诉权的程序保障问题正是这一命题在党的监督保障法规领域的具体呈现。尽管长期以来，“党员义务本位”的理论误区、对“党内法规严于国家法律”的理论误读遮蔽了党员申诉权的程序保障问题，但对于一个拥有9500多万党员的超大规模执政党而言，健全党员申诉权的程序保障，不仅是协调党内法规与国家法律的应有之义，更是党内贯彻民主集中制原则实践党内民主的必须。

二、逻辑起点：表里共治关系中党规国法的衔接与协调

“问题是时代的格言，是表达时代自己内心状态的最实际的呼声”[3]（P203）。习近平法治思想正是以习近平同志为核心的党中央面对世界百年未有之大变局，顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，深刻回答了为什么实行全面依法治国以及如何实行全面依法治国的时代之问[4]（P13）。而“依规治党”正是习近平法治思想为解答这一时代之问所提出的原创性贡献之一。作为习近平法治思想中的核心要义之一，健全的国家法律体系与完善的党内法规体系构成了中国特色社会主义法治体系的“一体两翼”。而这两者关系如何则成为理论界长期关注的焦点问题。在当下的学术场域内围绕党规国法关系的理论探讨形成了相当程度的共识，理论界的主流观点集中于结构论上的“内在一致，外在有别”说[5]、位阶论上的“党规严于国法，国法高于党规”说[6]。理论界的主流共识成为诠释习近平法治思想的理论注脚，习近平法治思想要求“坚持依法治国和依规治党有机统一”，强调发挥依法治国和依规治党的互补性作用，形成国家法律体系和党内法规体系相辅相成、相互促进及相互保障的格局[7]（P3）。可以说，国家法律体系与党内法规体系在制定主体、规范功能、制定程序、调整对象、效力范围等领域互为表里，又在本质属性与价值追求上统合于党领导下的国家治理体系与治理能力现代化这一全面深化改革的总目标上。党内法规与国家法律间内外有别的“表里”关系为呈现两者间的张力提供了空间，进而也构成了推动两者衔接与协调的内在动力，而两者在本质属性上的同构与价值追求上的一致，最终收敛于“共治”这一主题之中，为两者的衔接与协调提供政治基础与法理依据。因而，正是习近平法治思想所揭示的国家法律与党内法规间呈现的“表里共治”关系，成为进一步探索两者间衔接与协调关系的逻辑起点。

由“表里共治”这一逻辑起点出发，依循全面从严治党的现实要求，叠加调整对象的高度重合性，党的监督保障法规与国家监察法律的衔接与协调问题是当前研究党内法规与国家法律互动关系问题的重要理论场域。这不仅是学界的理论自觉也是党规国法互动的现实需要。

党的监督保障法规是指规范党的监督、激励、保障等内容的党内法规，包括党内监督、考察考核、问责追责、表彰奖励、关怀帮扶、容错纠错、党员权利保障、制度建设保障、机关运行保障等方面的一系列党内法规[8]。其中，涉及党纪惩戒的问责追责规范占有相当重要比例。以北大法宝党内法规数据库为例，截至2021年6月，在党的中央组织颁布的57项现行有效党内法规中，党的监督保障法规（15项）占比26.3%，高于其他三类党内法规的占比，同时，在党的监督保障法规内部，涉及党纪惩戒的问责追责规范是近年来党内法规密集编订纂修的重要对象，2016年修订《中国共产党党内监督条例》；2018年修订《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）；2019年相继修订《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》、制定《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》、修订《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）；2021年制定《中国共产党组织处理规定（试行）》（以下简称《组织处理规定》）。其中，以《纪律处分条例》《问责条例》《组织处理规定》为核心，党内法规体系在问责追责领域搭建起了“党纪处分兼容组织处理”的严密规范框架。而在问责追责法规的制定目的上，以问责追责法规内调整对象最广泛的《纪律处分条例》为适例，其规定旨在“落实新时代党的建设总要求和全面从严治党战略部署，全面加强党的纪律建设”，而在调整范围上，《纪律处分条例》约束“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益，依照规定应当给予纪律处理或者处分的”行为。

就历史脉络而言，党内问责追责规范由来已久，在规范更新上也以修订为主，制定为辅。而肇始于国家监察体制改革的国家监察法律制度则属于新近创设的部门法。国家监察法律是特定机构制定的在全国范围内监察领域施行适用的具有普遍拘束力的一种法规范形式[9]（P89）。目前，国家监察法律已形成以《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）为统领，《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）为依托的两位阶立法体系。根据《监察法》的规定，国家监察法律的立法目的在于“深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”，其在调整范围上涵盖“所有行使公权力的公职人员职务违法和职务犯罪”行为。如前所述，由于公职人员中绝大部分具有党员身份，因此其行为受到《纪律处分条例》与《监察法》的双重约束，且《纪律处分条例》的调整范围远大于《监察法》，体现了“坚持严字当头，把纪律挺在前面”的从严治党理念。以全面从严治党新成效推动国家治理体系与治理能力现代化是党的十九届中央纪委四次全会作出的重要战略部署。由此延伸，党的监督保障法规与国家监察法律在价值诉求上均希冀通过规范权力运行达致“共治”的改革目标，而基于调整对象与约束范围上的“视域叠加”又形成互为表里的耦合关系，而这一耦合关系则集中反映为由“党纪处分—组织处理—政务处分”所构成的互为表里的责任体系。

应当看到，当下仍处在进行时的党政机构合署合并改革进一步强化了党的监督保障法规与国家监察法律的“表里共治”关系[10]（P78—87）。以此为契机，学界普遍认为，国家监察机关与党的纪律检查机关合署办公推动了党的监督保障法规与国家监察法律的“互融互通与全面执行”[11]（P37），也正是在这对“表里共治”逻辑关系的延伸中，问责追责/监察领域成为审视党规国法衔接协调的重要窗口。

从党的监督保障法规与国家监察法律的“表里共治”关系中衍生出二者衔接与协调的命题，正是基于对这一命题的思索，党员申诉权的程序保障问题进入视野。这一逻辑链条表明，党的监督保障法规和国家监察法律的衔接与协调，构成了党员申诉权程序保障问题的逻辑起点，其意义在于，对党员申诉权程序保障问题的探讨势必放置于党的监督保障法规与国家监察法律衔接与协调这一背景之中，而一旦这一逻辑链条断裂抑或离开这一背景，党员申诉权程序保障将失去其外部参照。这或许也部分地解释了为什么在国家法律领域“无救济则无权利”、程序正义等法治观念早已成为社会共识[12]，而党员申诉权的程序保障问题却一直处于被遮蔽的状态而未受到足够的重视。

值得注意的是，尽管学界已经敏锐发现“监察法规可以其较低之位阶实现对党内法规同国家法律的衔接和协调命题的具体回应”[7]，但梳理当下的学理研究不难发现，对党内法规与国家法律衔接与协调问题的揭示尚属薄弱，不少文献只在原则层面抽象论述其中的问题，抑或只是采取较为粗糙的类型化思路阐述衔接与协调的必要，甚而大部分学者行文所举都是重复的示例[13]（P131—141）。而本文试图通过对党员申诉权程序保障问题的揭示与分析，将对党纪国法衔接与协调问题的思考，由抽象原则的证成引向具体规范的改进，这或许不仅是党内法规学这门新兴学科的当下使命，更是党内法规自身建设不断迈向成熟的应有之义[14]（P90—98）。

三、制度透视：党员申诉权的时代意义与规范检视

党内救济是指特定主体的权益受到党组织、党员侵害时，其有权向相应的党内机关提出申请，由该党内机关按一定程序，采取补救措施，作出恢复原状、消除影响等处理，以维护该特定主体权益的制度。根据救济权主体的不同，党内救济可区分党员救济权与党组织救济权。与国家监察法律在权利救济领域存在衔接与协调必要与可能的主要是党员救济权。目前，依据《中国共产党党章》第4条及《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《权利保障条例》）第15、18条之规定，党员救济权基本形成以“事中申辩—事后申诉”的两阶段程序保障模式。其中，申辩权是指党员有权实事求是地对被反映的本人问题向党组织作出说明、解释；在基层党组织讨论决定对自身处分或者作出鉴定时，有权参加和进行辩解，其他党员可以为其作证和辩护的权利。申辩权属于党员事中的救济权。申诉权是指党员对于党组织给予本人的处理、处分或者作出的鉴定、审查结论不服或认为不当的，有权按照规定程序逐级向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出异议的权利。申诉权属于党员事后的救济权。有学者认为控告也属于党员救济权范畴[15]（P440—441），但本文认为，纵观从1993年颁布的《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》到2020年实施的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》，党内法规在长期实践中一直是将“控告”与“检举”结合使用，其适用对象也局限于其他党员、党组织违法乱纪的行为。因此，控告权在法益上更倾向对党的纯洁性的维护，而与救济权直接指向党员个人权益的保护有所差别，因此本文认为控告权不宜纳入党员救济权范畴。同时，与国家监察法律的立法倾向一致，属于事后救济的申诉权一直是党员救济权程序保障的主要对象。因而本文也将党员申诉权程序保障问题作为主要的研究对象。

（一）党员申诉权的历史脉络

党员申诉权可追溯至七大党章，这是我党独立自主制定的第一部党章。为完善党的民主集中制原则，七大党章对扩大党内民主与实行集中统一领导作了详细的规定，因此，在党员权利保障方面，党员申诉权也应运而生。七大党章第六十六条规定，“凡被处分后不服者，均可进行辩护，并可要求复议及向上级机关申诉。各级党委对于任何党员的申诉书，须迅速转递，不得扣压。”自此，党员申诉权作为党员救济权的一项核心权能，成为保障党员安定有序参与党内政治生活、贯彻民主集中制原则实践党内民主的重要制度依托。此后，八大党章延续了党员申诉权的规定。但随着“文革”的到来，党内法规制度建设同样遭遇严重挫折，九大党章、十大党章删除了有关党内民主、集体领导、党员权利的规定，党员申诉权自然也受到波及，这既是左倾错误的结果和体现，也是左倾错误不断恶化的重要原因；而“文革”一经纠正，自十一大党章开始，党员权利包括党员申诉权就再未缺席过历届党章。改革开放以来，党的制度建设问题成为关系党和国家前途命运最根本的问题，其中充实发展党内民主和完善民主集中制原则成为制度治党的关键领域[6]（P97—98），为此，中共中央纪律检查委员会常委会议在1993年5月通过《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》，该条例首次规定党员申诉权的处理程序，将党章中有关党员申诉权保障的抽象原则落实为具体规范，成为此后各类党的监督保障法规中党员申诉权的援引规定，同时期的《中国共产党党员权利保障条例》也开宗明义，将发扬党内民主、健全党内生活作为为党员权利保障的立规目的；党的十八大以来，党内法规建设站在全面依法治国与全面从严治党两大战略布局的交汇点上，成为推进国家治理体系与治理能力现代化这一改革总目标的基石性制度保障。而一部新修订的《权利保障条例》开创性地提出“党组织必须尊重党员主体地位，强化管党治党政治责任，将党员权利保障融入新时代党的建设，严格按照党章和其他党内法规保障党员各项权利、完善党员权利保障制度机制”，其背后蕴含着党员权利保障理念由管制到治理的重大转变。而作为党员基本权利的申诉权，也在国家发展理念更新中迎来了与国家监察法律救济权的同频共振。

（二）党员申诉权的时代意义

“党的历史是最生动、最有说服力的教科书”。梳理党员申诉权的历史脉络，不难看出，党员权利的保障（包括党员申诉权）并非局限于自我封闭式的线性发展，而是呈开放式的曲折进步，受到国家发展状态与党自身建设的双重作用，这种内在的规定性决定了党员申诉权不仅是党员权利的有机组成，更具有鲜明的时代意义。由党员申诉权历史梳理生发出对以党员申诉权为表征的党员救济乃至整体性党员权利当下意义的挖掘，而由历史与当下所编织的意义之网也成为审思党员申诉权具体规范的应然教义。

完善党员申诉权是贯彻民主集中制原则实践党内民主的应然要求。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性[16]（P30—34）。党员申诉权作为党员救济权利的核心权能，兜底性的保障了党员其他民主权利的有效实施，是尊重党员主体地位的鲜明表现。但在党内法规建设的长期实践中，“党员义务本位”观念一直占有一定地位，甚至成为影响党员申诉权实现的理论与观念误区。这一观念主张从党章文本结构上看，党员义务先于党员权利规定，从价值取向上看，党员义务才是党员活动的最终目的与价值追求，党员权利不过是实现义务的手段与方法，从党内法规内容上看，约束与责任才是规范的重点[17]（P65—66），但应当看到，对党章规范结构与价值取向的理解不能局限于文本解释，而应融入目的解释与历史解释，党员申诉权源于七大党章，而中共七大召开于抗战胜利的前夜与国家前途命运抉择的关键时点[18]（P103—105），以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体已经找到了克服兴衰治乱“历史周期律”的正道，力行民主也成为党员申诉权写入党章的思想渊源。而党纪国法废弛，党员权利受到肆意倾轧正是文革的切肤之痛，随着拨乱反正的开启，党员申诉权旋即重获党章确立。在新时代，“尊重党员主体地位”的党章要求推导出的自然应是对包括党员申诉权在内的党员权利的保障。因此，回溯党员申诉权的形成历史与寻求党内法规的规范目的，不难理解“党员义务本位”观念的误区，确立完善党员申诉权是贯彻民主集中制原则实践党内民主的应然要求这一理念也就有了“批判的武器”价值。

完善党员申诉权是健全党内法规体系推进全面从严治党战略的应然要求。制度治党是党在百年建设过程中提炼与遵循的宝贵经验[19]（P22—23），新时代，健全党内法规体系成为推进全面从严治党战略的重要阵地，党的十九届四中全会更是把健全维护党的集中统一的组织制度，作为坚持和完善党的领导制度体系的重要内容，纳入国家制度和国家治理体系之中。当前，在党的监督保障法规中，问责追责规范占比高，权利保障条款相对薄弱，党员申诉权的程序保障存在规则设置滞后、规则分布散碎、规则间存在抵牾等问题，成为制约党的监督保障法规形成科学严密体系的现实障碍[6]。因此，必须站在健全党内法规体系推进全面从严治党战略的高度打破旧有理论藩篱，落实“尊重党员主体地位”的新发展理念，推动党员申诉权的高质量发展[20]（P79—84）。

完善党内申诉权是促成党规国法衔接协调落实全面依法治国战略的应然要求。“坚持依法治国和依规治党有机统一，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党”是习近平法治思想深刻内涵与具体要求。而依法治国与依规治党有机统一在规范层面，则表现为党的监督保障法规与国家监察法律的表里共治关系，从这一关系中延伸出党规国法衔接协调的命题，这一逻辑链条最终指向落实全面依法治国推进国家治理现代化这一深化改革的总目标。其中，党员申诉权正是这一逻辑链条中不可或缺的一环。如何落实行政相对人救济权保障问题，一直是宪法与行政法理论与实践的焦点问题，而党内救济权特别是党员申诉权保障问题却一直少人问津，本文认为就理论层面而言，对“党内法规严于国家法律”的理论误读造成了这一领域的研究缺憾。“党内法规严于国家法律”源于将纪律挺在前面这一治党管党的实践要求，本质上是要求党内法规的调整范围应兼容国家法律，在惩戒幅度上应把握国家法律尺度，并着重构建与政务处分相协同的阶层化党纪处分与组织处理体系，但既有研究往往在探讨“党内法规严于国家法律”的根本依据时，将党员对自身基本权利的主观放弃视为其正当性与合理性的来源，而忽视了基本权利放弃具有个案性、不可概括性及范围有限性等特征[21]（P104—110）。这一理论误读在学界的理论惯性成为遮蔽党员申诉权研究的重要障碍。实际上，“党内法规严于国家法律”的实践要求恰恰是在探讨党规国法衔接协调命题时推导出完善党员申诉权的重要理据，因为相较于国家监察法律，调整范围的扩张与惩戒尺度的膨胀带来的必然是案件量的提升，考虑到我们党已经成为一个党员数量超过9500万的超大规模执政党，有限的纪检监察力量在自我甄别与纠错的能力上自然难以匹配现实需求，因此从党规国法衔接协调角度设置更为科学严密的党员申诉权就显得尤为必要。

（三）党员申诉权的规范检视

随着《政务处分法》的实施，在国家监察领域已经形成以《监察法》为基础、《政务处分法》为主干的监察法律体系。《监察法》中关于监督对象救济权的程序保障问题也在《政务处分法》中得到细化，并作出了专章规定。《监察法》第49条确立了监察对象救济权的程序保障路径，即“复审—复核”程序，监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的，可以向作出决定的监察机关申请复审，监察对象对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核；明确了“复审—复核”程序的处理期限，其中，复审期间为一个月，复核期间为两个月；吸收了行政法上的通行做法，确立了“复审—复核”期间不停止执行原则。而《政务处分法》则进一步细化了“复审—复核”程序：增加了监察机关自我及向下的监督原则；确立了监督对象寻求救济的禁止不利益变更原则；规定了变更或重新作出政务处分的适用情形；明确了政务处分变更或重新作出后的恢复原状原则。

以监察法律体系中监督对象的救济权程序保障为参照系，梳理现行有效党的监督保障法规中党员申诉权的有关规定，不难发现，党员申诉权的程序保障至少存在以下问题：

一是规则设置滞后于观念的更新。这集中表现为现有党员申诉权规范中欠缺申诉禁止不利益变更原则。行政法上的申辩禁止不利益变更原则是由刑事诉讼法上“上诉不加刑”原则借鉴而来，并很快在行政法领域获得学界与实务部门的认可，成为我国行政法上一项重要的立法原则。申辩禁止不利益变更原则是指行政处罚过程中行政主体不得因被处罚行为提出异议而改变行政处罚的种类和幅度[22]（P68—78）。这一原则既是对行政相对人陈述申辩权的保障，打消因寻求救济而受到更严厉处罚的担忧，为行政相对人提供稳定的行为预期，同时也为行政相对人提供了强有力的平等武器，给予行政相对人寻求救济的勇气，其背后更是国家行政权谦抑性的表现，彰显了现代公法上尊重公民主体地位、保护公民合法权益的进步理念[23]。这一原则同样为《政务处分法》所吸纳，该法第56条明确规定，公职人员不因提出复审、复核而被加重政务处分。应当看到，“尊重党员主体地位”，保护党员合法权益的理念已经为《党章》所确认与保护，并得到《权利保障条例》的积极响应。但在党员申诉权的具体规范中，这一理念尚未获得规范的承载。目前，无论是《问责条例》《纪律处分条例》《组织处理规定》还是《权利保障条例》都没有确立申辩禁止不利益变更原则。

二是规则分布散碎繁复。具体表现为党员申诉权在数部党的监督保障法规中均有规定，但存在“一事多规”，缺乏综合性、集成性的规范。就本文的考察，在现行有效的党的监督保障法规中，党员申诉权散见于至少有6部法规中。同时，在长达近30年的党内法规实践中，针对党员申诉权至少形成了四种程序保障模式：其一是“复议—复查”模式。这一模式出现在1993年印发的《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》（以下简称《申诉工作条例》）、2019年印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《执纪工作规则》）以及2020年印发的《权利保障条例》中；其二是“一次书面申诉”模式。这一模式由2019年印发的《问责条例》所确立；其三是“两次书面申诉”模式。2021年印发的《组织处理规定》确立了这一模式；其四是转引模式。2018年印发的《纪律处分条例》第42条规定，党员对所受党纪处分不服的，可以依照党章及有关规定提出申诉。本文将之概括为转引模式。尽管上述数项监督保障法规在适用对象和调整范围上存在差异，但作为事后救济权的党员申诉权在上述法规中应当是均质的存在，而且即便是均为约束领导干部的《问责条例》与《组织处理规定》之间也在党员申诉权的程序保障上存在巨大差异。此外，转引模式的存在也带来应指向何种救济模式的困惑，条款中的“有关规定”应如何检索与界定也需要审慎对待。尽管由于欠缺配套的制定说明，制定机关在创制这些法规时的初衷不得而知，但无论如何，相较于国家监察法律体系中明晰的“复审—复核”救济程序，党的监督保障法规在党员申诉权程序规范设置上无疑显得散碎繁复。可以想见，这不仅不利于受处分处理的党员及时寻求党内法规的救济，也会为纪检部门开展工作带来相当的困扰。

三是规则适用存在抵牾。具体表现为不同位阶法规间的冲突与同一位阶内不同法规间的失调。其中，不同位阶间的冲突集中体现在党的监督保障法规与《党章》在党员申诉权程序保障上的紧张关系。现行《党章》第4条第1款第8项规定，党员有权向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复。为保障党员的申诉权，《党章》第43条更是规定“如果本人对处分决定不服，可以提出申诉，有关党组织必须负责处理或者迅速转递，不得扣压”。依据《中国共产党党内法规解释工作规定》（以下简称《解释工作规定》）第4条所确立的党内法规解释原则，“忠实于党内法规原意”的文义解释方法处于优先地位。据此，现行《党章》所确认的党员申诉权是一项在权能上近乎无限的权利，因为任何一位普通党员的申诉权都可直通党中央，且可要求党中央给以负责的答复，与之对应的则是各级党组织无条件的转递责任，但在《党章》之下的监督保障法规之中，不管是何种党员申诉权程序保障模式都不足以支撑起《党章》所确立的“无限申诉权”。这里“无限”申诉权与“短缺”程序保障之间的紧张关系几乎没有回旋的余地。此外，在申诉期间是否停止执行的问题上，现行《党章》未对此作出规定，依法理，《党章》未明确限制的利益应归属于党员，据此，可推导出申诉期间应当停止执行处分或处理决定，但《问责条例》与《组织处理规定》中却明确规定了申诉期间不停止执行原则，这明显属于下位法限缩上位法的适用条件，属于同上位法相抵触的情形；同一位阶内不同法规间的失调则表现为不同类型党员申诉权程序保障间的冲突。比如，在提出申诉与处理申诉的期限规定上，《执纪工作规则》承继《申诉工作条例》，仍未规定提出申诉的期限，仅规定复议复查的期限为3个月，且未明确规定向申诉人告知复议复查结论的具体期限。同时，由于《权利保障条例》规定“党员的申诉，有关党组织应当按照规定进行复议、复查，不得扣压”，因而，此处的“规定”应指向《执纪工作规则》。而在《问责条例》中，问责对象必须在收到问责决定之日起1个月内，向作出问责决定的党组织提出书面申诉，且作出问责决定的党组织接到书面申诉后，应当在1个月内作出申诉处理决定。此时，作为旧规且为特别法规的《问责条例》就与新规又属一般法规的《权利保障条例》之间产生适用上的冲突，该法规适用冲突也超出了《解释工作规定》第33条关于法规选择适用问题解决机制的处理范围。

四、守正创新：党员申诉权的优化路径

以国家监察法律为参照，检视当前党员申诉权的程序保障规范，规则设置滞后于观念更新、规则分布散碎繁复、规则适用存在抵牾等问题成为阻碍党规国法衔接协调的重要障碍，在纪检监察部门合署合并改革的大背景下，党员申诉权程序保障的缺憾易导致权利保障的不周延，影响纪检部门案件办理质量的提升，这一影响也可能随着证据转化等联通机制传导至监察案件处理环节，侵害公职人员的合法权益，损害国家监察法律执行的严肃性与安定性，进而损害党规国法本应“相辅相成、共襄法治”的表里共治关系[13]（P116—118）。因而，有必要在党内法规一侧完善党员申诉权的程序保障及配套机制。

一是按程序修订《党章》，优化党员申诉权的原则性规定，删除“无限申诉权”的表述。现行《党章》所确立的“无限申诉权”尽管充分彰显了党中央对党员权利的尊重，但显然也应考虑到程序保障的成本、当前党的事业发展需要与党的建设实际。毋庸置疑，“无限申诉权”的确立有其深刻的时代背景与历史意义，但随着社会历史条件的转型，一味固守“无限申诉权”无异于刻舟求剑，不仅可能推迟正义的到来，更是对党内资源的滥用，因为在给定党内投入处理申诉资源的前提下，一人行使“无限申诉权”便意味着对其他寻求救济主体的挤占与排拒。在发现真相与程序效益之间寻找适恰的平衡是现代国法体系中一项重要的理念，也无疑是利益衡量与比例原则在党内法规建设领域的投影[24]（P106—127）。

二是合并各类党的监督保障法规中涉及党员申诉权的条款，修订后集中规定于《权利保障条例》中，并在《权利保障条例》中新设党员权利救济章节。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，应及时清理党的监督保障法规内涉及党员申诉权程序保障的条款，为便于与国家监察法律所确立的“复审—复核”程序相衔接，建议将原有四类程序保障机制统一为“复议—复查”模式，在充实、优化这一模式基础上，增加申诉禁止不利益变更原则的具体规定，集中统一规定在《权利保障条例》中，并新设党员权利救济章节，提升法规指引、保障功能。根据清理情况，及时作出修改、废止、宣布失效等决定。

三是强化党内法规备案审查与解释工作。党员申诉权程序保障不仅有赖于党内法规的正面规定，也同样需要配套机制的给养。由于党内法规特别是基础性、骨干性的党内法规不宜经常修订，因此，在党员申诉权后续实践中如因党的监督保障法规与国家监察法律衔接与协调命题的需要而呈现出新的动向，则应在已有法规框架内充分发挥事前、事中的党内法规备案审查及事后的解释机制，以此践行在法治轨道上推动党内治理体系与治理能力的现代化。

论述至此，在党规国法衔接与协调这一命题中探究党员申诉权程序保障问题衍生出本文对研究视域转换问题的思考。长期以来，在党内法规理论研究领域，论者往往不自觉的以党内法规制定机关或执纪问责机关的视角展开，聚焦于党内法规是否便于工作的开展。而在对党员申诉权程序保障问题的探讨中，本文的研究则由制定或执行者的视角转换为受监督保障对象的角度，由此，注意到党员申诉权这一长期处于被遮蔽状态的党员救济权，在规范层面仍有改进的空间，以利于党规国法的衔接与协调，因为对于监督保障对象而言，无救济则无权利，面对可能面临的处分或是处理决定，最关心的自然是申诉权及其是否具有健全的程序保障。这种以程序利用者视角打开研究对象的方式是否可行以及能否为完善党内法规提供智识资源还有待后来者的检验。