自然保护地空间治理的理论逻辑与规则构造

刘 超

一、问题的提出

党的十九大报告在“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”部分提出，“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，(1)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。“自然保护地”作为一个专业术语首次出现于国家宏观政策体系中，并成为我国生态文明体制改革的重要内容。中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(下称《指导意见》)，(2)中共中央办公厅 国务院办公厅：《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。自此我国系统性推进自然保护地体系建设。《指导意见》在“保障措施”部分明确要求，“加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设，加大法律法规立改废释工作力度”，(3)中共中央办公厅 国务院办公厅：《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。构建自然保护地法律体系成为自然保护地体制改革的重要内容。在此政策背景下，学界较有共识性的观点认为，国家自然保护地体系改革方案提出了整体性立法需求，我国自然保护地立法应该是一个综合性的立法体系，理想模式是“基本法+专类保护地法”模式，即以自然保护地基本法为主干、以《国家公园法》等不同类型的自然保护地法规规章为基础的立法体系。(4)参见吕忠梅《以国家公园为主体的自然保护地体系立法思考》，《生物多样性》2019年第2期。有学者还进一步从立法取舍和先后选择层面，建议将具有可操作性的《国家公园法》优先于作为保护地领域基本法的《自然保护地法》进行立法。(5)参见汪 劲，吴凯杰《〈国家公园法〉的功能定位及其立法意义——以中国自然保护地法律体系的构建为背景》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第3期。在此情势下，我国的自然保护地立法似乎已具备条件，且势在必行、呼之欲出。

然而，几近驶入立法快车道的自然保护地体系立法近两年来陷入踯躅不前、进展缓慢的困局。2018年，《十三届全国人大常委会立法规划》将《国家公园法》列入立法第二类项目，但是，此后每年的全国人大常委会年度立法工作计划均未列入《国家公园法》或《自然保护地法》。当前的自然保护地立法进展迟滞，固然是因为自然保护地立法重整既有分散立法、统合现行法律确立的多头管理机构、重塑现行利益格局的复杂任务，难以一蹴而就；除此之外，当前对自然保护地的立法研究多聚焦于中观的立法模式，(6)有研究讨论了实现自然保护地体系构建可以选取《自然保护地法》为基本法的立法框架，或构建以《自然保护地法(典)》为基本法的立法框架这两种立法模式。参见秦天宝，刘彤彤《自然保护地立法的体系化：问题识别、逻辑建构和实现路径》，《法学论坛》2020年第2期。或关注微观的法律机制与制度建构，(7)比如，笔者前期的系列研究辨析了《指导意见》中提出的“公益治理”机制的内涵与指涉，论证了我国的《国家公园法》应当以人的行为控制为出发点和主线规定二阶结构的分区管控制度。参见刘 超《自然保护地公益治理机制研析》，《中国人口·资源与环境》2021年第1期；《国家公园分区管控制度析论》，《南京工业大学学报》(社会科学版)2020年第3期。而对于如何将《指导意见》部署的构建自然保护地体系的事理转换为法理、如何在宏观层面厘清立法理念以统摄自然保护地立法体系均鲜有涉及，未能为立法机关提供共识性的立法参考，这些是深层次原因。鉴于此，本文拟从自然保护地体系建设重塑自然生态保护理念、提出空间治理需求的角度，系统辨析自然保护地空间治理的理论逻辑及其在《自然保护地法》等相关立法中的规则构造。

二、自然保护地空间治理的理论逻辑

自然保护地立法的法律机制选择和制度体系设计固然重要，但更为前设的问题是，《自然保护地法》与《国家公园法》都不仅是相关法条的集合，而应该是在该法律领域规范所及的最大外延上，以精确的概念和逻辑的规则来表述的基本关系，并足以彰显背后支配该基本关系的主要理念。(8)苏永钦：《只恐双溪舴艋舟，载不动许多愁——从法典学的角度评价和展望中国大陆的民法典》，载郭春镇《厦门大学法律评论》(2020年卷总第32辑)，厦门：厦门大学出版社，2021年，第17页。既有的生态环境保护和自然资源法律体系以单一、分散的环境要素为治理对象，而自然保护地体系立法需要创设并贯彻空间治理的立法理念。

(一)概念溯源：自然保护地的空间意蕴

《指导意见》将建立以国家公园为主体的自然保护地体系，定位为自然生态系统保护的新体制、新机制、新模式。该体制、机制和模式之“新”在形式上体现为，通过科学设置各类自然保护地，以建设健康稳定高效的自然生态系统；在实质上体现为引入自然保护地这一概念，落实生态文明时代的自然保护目标，统摄预期保护的自然生态系统，承载保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全等多方面功能。(9)在国际层面，“自然保护地”已经成为一个在物种、基因和生态系统多样性方面维护生物多样性的重要工具。参见[美]巴巴拉·劳瑎《保护地立法指南》，王 曦等译，北京：法律出版社，2016年，第4页。《指导意见》在排他性的专业名词意义上使用自然保护地这一术语，(10)一直以来，有在“包容性”与“排他性”二元相对的语境中修饰和使用“自然保护地”概念，参见Nigel Dudley《IUCN自然保护地管理分类应用指南》，朱春全，欧阳志云等译，北京：中国林业出版社，2016年，第2页。对于自然保护体制改革的意义不仅仅是在自然保护的政策体系中引入一个前所未有的专业术语，进而成为构建自然保护地的保护制度与管理体制的核心范畴，更重要的意义在于，自然保护地作为自然生态系统保护的核心概念，表征着自然保护的空间治理理念的倡导与机制需求，这首先是由自然保护地这一概念的内生属性决定的。

《指导意见》将自然保护地定位为生态文明建设的核心载体，将其内涵界定为由各级政府依法划定或确认，“对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域”。(11)中共中央办公厅 国务院办公厅：《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。这一定义明确了自然保护地的性质是陆域或海域，以陆域或海域阐释自然保护地，体现了保护对象的空间多维属性、实施长期保护体现了保护周期的时间延拓特性，这是理念和方式上的重大进步。然而，陆域或海域这种表述本身蕴含的多要素整合的内涵，还难以完全彰显自然保护地空间治理理念的内涵与需求，也难以精准表达自然保护地这一国际通行的自然保护概念与方式的精髓。从概念溯源上看，作为全球自然保护中的“共同语言”的自然保护地，肇始于世界自然保护联盟(IUCN)的倡导和推荐使用。《IUCN自然保护地管理分类应用指南》《IUCN自然保护地治理指南》等对自然保护地的定义，为世界各国自然保护地体系的建设和管理提供了“理想类型”和国际标准。世界自然保护联盟对自然保护地的定义是“一个明确界定的地理空间，通过法律或其他有效方式获得承认、得到承诺和进行管理，以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护”。(12)Grazia Borrini-Feyerabend,Nigel Dudley,Tilman Jaeger,Barbara Lassen,Neema Pathak Broomen,Adrian Phillips,Trevor Sandwith：《IUCN自然保护地治理——从理解到行动》，朱春全等译，北京：中国林业出版社，2016年，第6页。因此，自然保护地在本质上指涉的是依据特定目标和标准划定的地理空间，这种地理空间是三维空间，自然保护地的保护需要考虑人类活动对此三维空间的影响，世界自然保护联盟鼓励各国政府出台用于自然保护地免受空中、地下和水下活动干扰的通用法律条款。(13)Nigel Dudley：《IUCN自然保护地管理分类应用指南》，朱春全，欧阳志云等译，北京：中国林业出版社，2016年，第19页。质言之，虽然各国在实践过程中，可能在命名、定义上稍有差异、各有特色，但从自然保护地的语义溯源上看，其实际指涉的是具有某些特征、符合特定标准、适用特定形式的管理体系的特定地理空间。

(二)体系构成：自然保护地的空间功能划分

研究制定《自然保护地法》是政策法律化的过程，需要将《指导意见》部署的自然保护地建设目标及其保护、管理、监督与保障的体制机制，转化为法律表达。《自然保护地法》作为由法律原则与法律规则构成的法律规范体系，其功能在于实现政治的秩序观和价值判断。(14)对法律规范应当实现政治的秩序观和价值判断，以实现其创建和调整功能的分析，参见[德]魏德士《法理学》，丁晓春，吴 越译，北京：法律出版社，2013年，第38～39页。对于我国生态文明战略下的生态建设领域而言，自然保护地体系建设承载的秩序观和价值观是通过科学合理设置自然保护地以维护国家生态安全、实现人与自然和谐共生、实现中华民族永续发展。申言之，建成科学合理的自然保护地体系，是自然保护地体制机制建设应当秉持的秩序观和价值观，这也应当成为《自然保护地法》制度体系建设的逻辑主线，《指导意见》关于建成科学合理的自然保护地体系的目标，应当通过《自然保护地法》的制度体系予以表达与实现。

《指导意见》以自然保护地这一核心范畴及其具体类型的划分作为逻辑基点，展开自然保护地的管理、建设、监督、保障机制的系统规划，彰显了自然保护地体系建设及机制需求的空间治理逻辑：第一，从自然保护地的性质上看，《指导意见》将自然保护地定义为“对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域”，(15)吕忠梅：《以国家公园为主体的自然保护地体系立法思考》，《生物多样性》2019年第2期。相应地，国家公园、自然保护区、自然公园三类具体类型的自然保护地均为特定的陆域或海域或区域，其性质是以生态要素为纽带和基础的自然单元，同时也是构成人类生产和生活的经济社会单元，是自然系统、管理系统、社会系统、文化系统、法律系统等的复合体，因此，其本质为承担特定功能的空间单元。第二，从自然保护地划分标准上看，《指导意见》以空间功能的定位与类型作为重要标准，界定自然保护地的内涵与外延、划分自然保护地的类型。其中，预期立法保护的自然保护地具有的共性的功能是“重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值”，国家公园具有的空间功能是“实现自然资源科学保护和合理利用”，自然保护区的空间功能是“保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹”，自然公园的空间功能是“具有生态、观赏、文化和科学价值”。(16)中共中央办公厅 国务院办公厅：《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。第三，从自然保护地的机制需求看，地理空间或空间单元是一个整体性概念，由赋存于该空间的各种环境要素综合实现的生态功能大于单一环境要素功能之和。因此，应当形成整体机制，统筹考虑这一空间单元中的各子系统关系，构建综合调控的制度体系。质言之，我国的自然保护地体系建设是以特定地理空间的生态功能界定与划分为逻辑主线的，这是自然保护地法律机制与制度建设的依据与目标。

(三)理论基础：大尺度生态空间环境治理

自然保护地体系建设与管理的预期是，形成有效因应大尺度环境问题的环境治理机制，以应对大尺度生态空间的生态环境问题。大尺度生态空间环境治理的理论基础在于生态系统管理理论，该理论主张通过管理措施来维持或调节系统内部，以及系统与外部环境的生态平衡或受损系统的再平衡。生态系统管理提出了考虑复杂的时空因素来设定管理目标、实施管理技术措施的内在要求。生态系统管理学提出的生态系统管理概念及理论，改变了传统的农林牧产业经营、社会经济系统管理、城市和社区建设，以及区域和全球治理的理念，引导人们将生态系统管理理念与自然资源和生态保护、环境污染防治、区域生态环境治理、社会可持续发展等紧密联系。(17)参见于贵瑞，杨 萌等《大尺度陆地生态系统管理的理论基础及其应用研究的思考》，《应用生态学报》2021年第3期。20世纪末期，生态系统管理概念与理论被引入中国，我国提出的国家生态功能区、生态红线、国家公园、自然保护地等概念及行动，均是该理论在我国自然保护实践中的适用。(18)参见饶 胜，张 强《划定生态红线创新生态系统管理》，《环境经济》2012年第6期。

自然保护地近几年才作为一个指涉特定范围陆域或海域的专业术语进入政策体系，但其并非一个凭空产生的新生事物。《指导意见》部署的自然保护地建设实质上杂糅了重构与创设的复合性工作：重构是对我国既有的自然保护区和风景名胜区等分散设置、名称各异的实质意义上的自然保护地进行整理与重置；创设是建设国家公园等前所未有的新型自然保护地。因此，自然保护地建设是在生态环境保护的理念与机制演进中迭代更新的一种保护与管理自然生态系统的新理念、新机制，内嵌于彰显中国独特政策过程优势的“适应性治理”模式。(19)参见[德]韩博天《红天鹅——中国独特的治理和制度创新》，石 磊译，北京：中信出版社，2019年，第8页。以预期应对的环境问题尺度大小及对应的环境治理逻辑为标准，我国环境治理理论基础的迭代演进可大致划分为三个阶段：(1)第一阶段，以单一环境要素和小尺度环境问题作为治理对象，这典型体现为我国从20世纪80年代以后陆续颁布的多部环境单行法，分别以单一环境要素、资源要素作为立法对象展开分散立法，应对小尺度生态环境问题，其背后的立法思维和理论基础为还原论，即将高层次现象的“环境问题”逐级分解为低层次现象的“环境污染”“生态破坏”问题，进而将整体意义上的“环境污染”“生态破坏”分解为单一环境要素遭受的污染、具体环境资源遭受的破坏。这种立法思路与治理模式忽略了环境要素与资源要素的整体性，难以应对环境资源要素在相互联系与相互作用的基础上形成的整体效应，以及这种效应导致的大尺度生态环境问题。(20)参见刘 超《环境法典污染控制编空间法律制度的构建》，《法学论坛》2021年第2期。(2)第二阶段，针对特定区域进行的立法，预期应对的生态环境问题尺度扩大。这典型体现为《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等特殊区域环境保护法。(21)有学者将这类法律规范概括为“特殊区域环境保护法”，参见吕忠梅《环境法学》，北京：法律出版社，2008年，第319～320页。这一阶段的专门立法与治理模式，能够适度矫正针对单一环境要素分别立法的内生弊端，注重反映和遵循特殊区域内多种环境要素之间的联系性与环境整体性，对于保护和改善环境质量具有重要意义。这些立法虽然能够有效应对更大尺度的生态环境问题，但针对未经统一规划而分散设置的、实质意义上的自然保护地(特殊区域)分别展开的专门立法，依然难以从根本上解决同一区域设置的不同保护地类型之间的交叉重叠、规划冲突、管理碎片化的弊端。(3)第三阶段，以自然保护地这一核心范畴统摄的自然保护地法律体系，其以科学合理设置的自然保护地体系作为立法对象，预期应对大尺度生态环境空间中的生态环境问题。环境治理对象包括两种类型：既包括特定地理空间中单一环境要素与资源要素遭受的污染或破坏等具体环境问题，也包括污染物在不同环境介质间迁移扩散与空间转移所产生的整体性的大尺度的生态环境问题。这是未来我国生态环境法治建设的重点领域之一。

三、大尺度空间环境治理的自然保护地法治需求

若在自然保护的对象拓展、理论创新和理念更新的视阈内予以审视，可知我国正在推进的自然保护地体系及其体制建设，并非仅在琳琅满目的生态环境保护制度“工具箱”中增设一种制度工具，更深刻意义是，这是在我国大力推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标下，因应生态环境的整体性和系统性，针对大尺度生态空间的环境问题创新的空间治理机制。因此，为保障自然保护地体系建设展开的自然保护地立法，就不能仅满足于从立法技术、制度设计层面对现有《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等特殊区域环境保护法的制度改造，而应当从法理层面归纳大尺度环境问题空间治理对自然保护地立法提出的法治需求。

(一)秉持生命共同体的立法理念

相较于既有的生态环境保护规则体系，自然保护地保护与管理机制需求的鲜明特色在于以空间治理机制为特质，预期解决大尺度生态空间环境问题，这是自然保护地立法的核心目标。预期通过法治路径实现自然保护地政策目标，既要合理设定《自然保护地法》《国家公园法》等自然保护地领域立法的价值目的，使之与自然保护地建设目标相契合，同时，还对自然保护地领域的立法提出了体系化要求。自然保护地单行法立法的体系化既包括规范结构的体系化，也包括功能的体系化，这实质上要求自然保护地领域单行法律规范体系具有融贯性。自然保护地法律体系的融贯性应当从内在价值体系的理念统一性和外在规范体系的逻辑协调性这两个层面来具体实现。(22)刘 超：《自然保护地体系结构化的法治路径与规范要义》，《中国地质大学学报》(社会科学版)2020年第3期。内在价值体系的理念统一性是实现规范体系之逻辑协调性的价值基础。因此，自然保护地空间治理理念与大尺度生态空间问题应对的政策目标，应当转换为自然保护地的立法理念，以统摄目标一致、逻辑协调、内在关联的规范体系。本文认为，这一理念应当确立为保护生命共同体理念，即生命共同体原则应当成为自然保护地法律体系建设贯彻与落实的立法理念。

生命共同体是习近平生态文明思想的六项原则之一，其包括两个维度：第一，“山水林田湖草是生命共同体”，具体内涵为，“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础”。(23)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《求是》2019年第3期。“山水林田湖草是生命共同体”的科学内涵在于揭示和强调，构成自然生态系统的各环境要素之间具有相互联系、相互依存的内在联系性，以及多环境要素形成的环境空间整体性。该原则贯彻于自然保护地制度设计层面，即要求针对特定地理空间内的山、水、林、田、湖、草等多种要素构成的空间单元实施综合管理。其对制度体系构建提出的启示和要求是，运用系统的、整体的、协调的、综合的方法做好山水林田湖草自然资源和生态环境的调查、评价、规划、保护、修复和治理等工作，保持和提升生态系统的规模、结构、质量和功能。(24)成金华，尤 喆：《“山水林田湖草是生命共同体”原则的科学内涵与实践路径》，《中国人口·资源与环境》2019年第2期。第二，“人与自然是生命共同体”，揭示了人与自然之间共生共存的一体化关系，人的发展包括自然的发展，自然的发展也是人的发展的应有之义。(25)参见穆艳杰，于宜含《“人与自然是生命共同体”理念的当代建构》，《吉林大学社会科学学报》2019年第3期。“人与自然是生命共同体”理念对于自然保护地立法的指引包括两个层面：首先，在自然保护地立法中要形成人与自然和谐共生的新型法律关系，这要求《自然保护地法》在制度设计中规定合理分级、分类管理的原则，以及分区管控、差别化利用的制度体系，以实现在不同类型的自然保护地管理目标下，不同类型自然保护地所承载的差异化的生态功能，综合实现自然保护地承载自然保护的核心目标。其次，“人与自然的生命共同体”意味着自然保护地是一个自然因素和人文因素交织的“地理空间”，(26)吕忠梅：《自然保护地立法基本构想及其展开》，《甘肃政法大学学报》2021年第3期。在自然保护地的空间治理规则设计与制度实施中，应平衡保护自然生态系统与满足人类需求之间的关系。申言之，自然保护地立法要以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，且不能秉持生态价值的单向性，而应重视自然保护地承载的多重价值以实现人与自然的和谐共生。因此，过于极端地适用自然保护地管理中的“无人模式”，(27)蔡华杰：《国家公园的“无人模式”：被想象和建构的景观——基于政治生态学的视角》，《南京工业大学学报》(社会科学版)2018年第5期。既忽视了人类生存和永续发展的根本价值，也难以彰显“人与自然是生命共同体”的内在逻辑，不应成为自然保护地的立法选择。

(二)创设“增加受保护生态系统的自然程度”法律原则

法定规则都以特定原则作为基础。(28)对法律原则对于体系建构的意义与功能的分析，参见[德]卡尔·拉伦茨《法学方法论》，黄家镇译，北京：商务印书馆，2020年，第593～603页。在《自然保护地法》等法律规范中规定自然保护地法律基本原则，是实现自然保护地领域法律融贯性的立法技艺。在自然保护地立法中规定的法律基本原则，应当实现承载自然保护地建设的价值理念、统摄自然保护地法律体系的功能。

在“自然保护地”作为专业术语进入我国政策体系之前，我国的自然保护地法律法规体系未能统摄于“自然保护地”概念之下，立法理念、价值目标、规则体系等方面均存在较大差异。作为法律位阶最高的两部立法，《风景名胜区条例》在第3条规定的法律原则是“国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。”《自然保护区条例》则没有规定法律原则。现行立法在法律原则条款上的不统一甚至是缺位的弊端，亟待在制定《自然保护地法》时予以矫正。

我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设，始于国家公园体制试点，其要旨与特色不仅在于我国创设国家公园这一新型自然保护地，更在于确立了保护自然生态系统的目标，这也应成为自然保护地法治建设应秉持的立法理念，并通过法律原则及制度体系贯彻落实。我国国家公园体制试点期间，数部正式颁行或试行的国家公园保障立法可作为分析样本。(29)我国从2015年至2019年先后建成三江源、大熊猫、东北虎豹、湖北神农架、钱江源、南山、武夷山、长城、普达措、祁连山和海南热带雨林等11处国家公园体制试点。2021年10月，我国正式宣布设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山5个国家公园，有些试点的国家公园并未成为国家正式设立的国家公园，但是，国家公园的体制改革试点及地方立法对我国自然保护地体制建设，依然具有重要的参考价值。2015年颁布的《云南省国家公园管理条例》第4条规定国家公园管理遵循“科学规划、严格保护、适度利用、共享发展的原则”；(30)参见《云南省国家公园管理条例》，西双版纳傣族自治州人民政府网，https://www.xsbn.gov.cn/zrbhq/112825.news.detail.dhtml?news_id=1854931。2017年颁布的《三江源国家公园条例(试行)》第5条规定“遵循保护优先、科学规划、社会参与、改善民生、永续利用的原则”；(31)参见《〈三江源国家公园条例(试行)〉》，《青海日报》2017年6月9日。2017年颁布的《武夷山国家公园条例(试行)》第3条规定“保护优先、科学规划、分区管理、社会参与、改善民生、可持续发展的原则”。(32)参见《武夷山国家公园条例》，福建人大网，http://www.fjrd.gov.cn/ct/16-128481。

比较可知，在既有的自然保护地及国家公园法立法中，保护优先、科学规划、可持续发展或永续利用成为共性原则。若从《指导意见》提出的自然保护地体系划定、建设与管理均需尊重与遵循自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律的统一要求来看，现行立法规定的法律原则，主要聚焦于如何统筹自然保护地区域内经济社会发展和生态环境保护的关系、(33)参见吕忠梅《自然保护地立法基本构想及其展开》，《甘肃政法大学学报》2021年第3期。类型化地设定有区别的管理目标和人类行为控制标准。但仅此不够，还有待创设法律原则，以更妥帖地因应自然生态系统的生态规律提出的规则需求。鉴于此，笔者认为，世界自然保护联盟世界保护地委员会的《保护地管理类型应用指南》对自然保护地的定义及所附的原则，可以提供有益参考。这些原则中有一条为“保护地应努力维持或尽量增加受保护生态系统的自然程度”，(34)Nigel Dudley：《IUCN自然保护地管理分类应用指南》，朱春全，欧阳志云等译，北京：中国林业出版社，2016年，第20页。该原则的意义与启示为，自然保护地建设首先要贯彻《指导意见》中提出的牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，这要求通过法律原则及其统摄的制度体系来予以彰显。因此，建议在《自然保护地法》的法律原则条款中创设“增加受保护生态系统的自然程度”这一法律原则。

(三)引入协同治理立法模式

《指导意见》提出了创设国家公园等新型自然保护地、整合归并优化现有自然保护地这两种路径，以实现自然保护地体系的总体布局，并相应地完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度。现实中，从2015年开始陆续展开的国家公园体制试点目标任务基本完成，2021年，我国正式设立大熊猫、海南热带雨林、东北虎豹、三江源、武夷山5个国家公园。在《指导意见》划分的三类自然保护地中，国家公园、部分自然公园属于从无到有的创设，在规划、建设与立法阶段，均可较容易地从源头上贯彻自然保护地的空间治理理念、实施大尺度环境问题提出的综合治理机制，正在研究制定的《国家公园法》可以、也应当承载这一价值与功能。然而，自然保护区和部分自然公园的建设工作本质上是杂糅了重构与创设的复合性工程，并且需要以调整和归类既有的分散设置、形式多样的自然保护地为基础。(35)我国已经在18%的国土空间上设置多种类型的自然保护地，这些实质意义上的自然保护地虽然均未以“自然保护地”命名，却是当前的自然保护地体系建设的不可忽略的基础，我国的自然保护地体系建设不是对现有的自然保护地推倒重来，而更多是一种按照新的标准进行体系重构的工作。事实层面的自然保护地如此，以规范和保障自然保护地体系建设为宗旨的自然保护地立法也应当遵循这种逻辑，在立法逻辑与模式上审视和检讨现有的自然保护地立法的不足，进而有针对性地予以矫正。

在国家正式提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，并系统推进自然保护地体系建设工作之前，我国从20世纪50年代便开始建设各种形式的自然保护地。由于未有统一的上位概念“自然保护地”予以统摄，加之对于自然保护地建设的内在规律认识不足，几十年来，我国已建设的约1.18万个自然保护地(36)参见《全国生态旅游发展规划(2016—2025年)》，载李俊生等《国家公园体制研究与实践》，北京：中国环境出版集团，2018年，第3～5页。呈现以下特征：第一，陆续设立，时间不同，跨度漫长，未经统一规划；第二，不同主管机构采取多种方式多头设置，进行分散治理；第三，设置标准多样导致自然保护地类型众多、名称多样、交叉重叠。为保护和规范这些自然保护地而分别制定的自然保护地法律体系在制度逻辑和实施绩效上呈现如下问题：第一，保护与管理制度设计层面缺乏整体性、联系性。我国当前针对分散多头设置的自然保护地制定了《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家级森林公园管理办法》等近20部行政法规、部门规章和规范性文件，未充分尊重生态系统整体性与自然要素联系性，以自然保护地对象的破碎、缺位为基础并予以了制度固化。第二，管理职能设置与运行不合理，既有的自然保护地是依据多元标准确立的保护对象，在同一个自然保护地类型中，需要多个部门根据环境要素分别管理，这不但遮蔽了自然保护地生态系统整体性，而且不能针对不同类型的自然保护地确定管理目标，以实现差异性和针对性的管理保护，引致多个管理机构之间管理事权的割裂、重叠、冲突、缺位与错位。第三，结构失衡与目标同质导致制度空转。我国当前的自然保护地以自然保护区为主体，自然保护区的面积占各类自然保护地总面积的80%以上，(37)高吉喜，徐梦佳等：《中国自然保护地70年发展历程与成效》，《中国环境管理》2019年第4期。而其他多种类型自然保护地的面积占比较低，现行多类自然保护地实质上统一适用了自然保护区最严格保护标准的做法，难以因地制宜地平衡保护和发展的关系，并带来后续一系列保护和发展的矛盾。(38)参见刘 超《以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达》，《吉首大学学报》(社会科学版)2019年第5期。

因此，《指导意见》规划和语境中的自然保护地立法，需要以空间治理理念来统合特定地域空间中多个环境要素提出的协同治理与保护之需求，以综合治理措施应对多个环境要素内在关联，以及因污染物在环境要素之间的迁移扩散和空间转移导致的大尺度环境问题。这些自然保护地的保护与管理的现实需求转换为法律，即要求实施协同治理的立法模式。自然保护地的协同治理立法模式需要重点解决以下几个问题。

第一，在界定各种类型的自然保护地在自然保护地体系中的地位及其内在关系基础上，形成自然保护地法律体系之间的协同治理结构。虽然当前关于自然保护地立法是否需要完备地制定《自然保护地法》《国家公园法》及其他自然保护地单行立法等问题尚存争议，但只要在源头环节厘清各类自然保护地的体系定位与相互关系，并在具体立法中予以贯彻，无论选取何种立法模式和路径，都会有力矫正既有的自然保护地规范体系存在的矛盾、冲突、不协调的问题。

第二，自然保护地建设、保护与管理的基本法律机制应当在各单行法中具有统一性。在我国正式使用自然保护地这一排他性专业概念之前，针对各类实质意义上的自然保护地分别展开的分散立法存在着较大的差异、抵牾之处：《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家级森立公园管理办法》等对自然保护区、风景名胜区、森林公园等立法对象性质是区域还是场所的界定不一；分散设置的各类自然保护地存在交叉重叠、一地多名、有名无实的情况，导致适用于这些自然保护地的多部单行法存在制度事实上的抵牾与冲突。(39)具体分析参见刘 超《“自然保护地”法律概念之析义与梳正》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2020年第10期。因此，自然保护地立法应当重点解决这一制度问题，形成多部单行法之间的相互配合与协同治理机制。具体做法可以是：由作为自然保护地领域的基础法的《自然保护地法》确立自然保护地建设、保护与管理机制的基本框架，规定适用于自然保护地领域的法律基本原则，并规定设立标准、管理体制、分级分类管理制度、分区管控制度等基础制度，《国家公园法》等具体类型立法则延循这些基本原则与基础制度的规定予以具体化、针对性规定。

第三，统一管理机构。统一自然保护地的管理机构是实现自然保护地空间治理与解决大尺度环境问题的重要组织保障。现有的自然保护地由不同部门根据各自职责权限分散设立，各单行法也由承担监督管理职责的部门推动或被授权立法，导致事实层面的交叉重叠，事权配置层面缺乏系统性、协调性考量，以及管理层面“政出多门”的管理碎片化。根据2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，(40)《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/17/content_5275072.htm。自然资源部统一履行资源保护和开发利用监督，以及国土空间用途管制职责，其中，国家林业和草原局为自然资源部管理的国家局，加挂国家公园管理局牌子，其主要职责包括“负责监督管理各类自然保护地”，(41)参见国家林业和草原局，国家公园管理局网站，http://www.forestry.gov.cn/main/20/20180418/69.html。这就确立了国家林草局为自然保护地的主管部门，在一定程度上破除了我国长期以来在环境监管方面条块分割过细的体制性障碍。

四、自然保护地空间治理的规则构造

当前，虽然在自然保护地领域立法的体系、定位、路径等方面尚未达成共识，但《国家公园法》《自然保护地法》等已被列入全国人大常委会立法计划、自然资源部立法工作计划，学界已从理论基础、体系构成、立法模式及立法构想等角度展开自然保护地体系的立法论研究。(42)这类研究主要有杜 群等《中国国家公园立法研究》，北京：中国环境出版集团，2018年；吕忠梅《自然保护地立法基本构想及其展开》，《甘肃政法大学学报》2021年第3期；秦天宝，刘彤彤《自然保护地立法的体系化：问题识别、逻辑建构和实现路径》，《法学论坛》2020年第2期；刘佳奇《自然保护地管理体制的立法构建》，《甘肃政法大学学报》2021年第3期；吴凯杰《环境法体系中的自然保护地立法》，《法学研究》2020年第3期。基于本文的研究主题，笔者并不预期从立法框架与制度体系角度展开自然保护地立法研究，而是选取自然保护地立法的一个“横切面”，重点从自然保护地立法如何彰显空间治理理念、应对大尺度环境问题的角度展开规则构造的探究。

(一)立法对象拓展：将“自然生态空间”纳入一般规定

《指导意见》规定自然保护地法治建设是一个“法律法规立改废释”的系统工程，不仅包括制定《自然保护地法》《国家公园法》和各类自然公园相关管理规定，还包括完善《自然保护区条例》等既有的自然保护地相关法律法规。需要予以重视的是，在《指导意见》系统重构自然保护地体系之前，我国现有的名称各异、分散设置的自然保护地体系当中，自然保护区的面积占比为80%以上，区域面积上的主导性进一步塑造了《自然保护区条例》规定的自然保护区管理体制在自然保护地保护与管理中的主导性。申言之，适用于现有自然保护区的《自然保护区条例》，是自然保护地法治建设的基本法制背景。《指导意见》确立的“国家公园—自然保护区—自然公园”三种类型的自然保护地，在生态价值和保护强度上梯度递减，《指导意见》语境中的自然保护区与现有的自然保护区名同实异，自然保护区在现有的二十余种自然保护地中面积占优、保护措施最严格的主导地位将不复存在，《自然保护区条例》在自然保护地法律体系中处于较高法律位阶的状况也需要调整。因此，《自然保护区条例》及适用其他类型自然保护地的行政法规、部门规章和规范性文件的修改完善工作，就不是立法技术层面简单的制度改造与新制度创设的过程，更是立法定位更新、(43)我国现行生效的自然保护地领域的专项立法普遍立法层级低，主要是行政法规、规章及国务院相关行业主管部门发布的规范性文件，其中，法律位阶较高的是《自然保护区条例》《风景名胜区条例》，基于现实中自然保护区处于主导地位，发生重叠的自然保护地也需要按照《自然保护区条例》实施严格管理，《自然保护区条例》处于实质上的“基础法”地位。然而，按照《指导意见》的定位与规划，《自然保护地法》在自然保护地法律体系中居于上位的“基本法”地位，同时，拟制定的《国家公园法》也应当彰显其享有在“以国家公园为主体的自然保护地体系”中的主体地位。立法理念更新，这些层面的调整需要通过自然保护地立法的一般规定予以表达。

前文已经分析，自然保护地本质上是一种依据生态空间功能划定的地理空间，自然保护地立法应以地理空间及该空间内的环境要素、资源要素为立法对象展开。从立法对象上审视，现行的自然保护地相关立法并没有以自然生态空间作为立法对象。综合梳理，我国现行的自然保护地管理的法律依据包括两大类型：第一类是环境资源类法律中的原则性规定，比如，《中华人民共和国环境保护法》(下称《环境保护法》)《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国渔业法》中对自然保护区、饮用水水源保护区、水产种质资源保护区、海洋特别保护区的概括规定，这类法律规范主要以某一环境要素或资源要素作为立法对象。第二类是自然保护地专项立法，又包括两种具体类型：一是针对特殊要素管理型的专业类自然保护地展开的专项立法，包括针对森林公园制定的《国家级森林公园管理办法》、针对国家湿地公园制定的《国家湿地公园管理办法》、针对地质遗迹保护区制定的《地质遗迹保护管理规定》等；二是针对区域综合管理型的综合类自然保护地展开的专项立法，包括针对自然保护区、风景名胜区分别制定的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》。针对特殊要素管理型的专业类自然保护地展开的专项立法，本身是针对单一要素管理制定的法律规范，难以兼顾要素之间的内在联系；而针对区域综合管理型的综合类自然保护地展开的专项立法，作为区域综合管理型规范，体现了区域统筹管理内部要素的思路，(44)参见高 黑，吴佳雨等《自然保护地体系空间重构——政策背景、技术方法与规划实施》，北京：化学工业出版社，2020年，第11页。这在一定程度上注重了区域内要素的耦合性，但仍未能彰显多个要素之间形成的空间结构之于自然保护地生态价值，况且，自然保护区、风景名胜区分别从特定区域的自然生态系统的生态价值，以及观赏、文化或者科学价值等多维价值与标准设定，在现实中存在着交叉重叠的先天不足。

基于此，可在自然保护地法律体系中明确将自然生态空间规定为立法对象。《指导意见》将自然保护地界定为陆域或海域，将三类自然保护地界定为区域。如前所述，这些界定在一定程度上体现了自然保护地的时空延拓属性，但还不足以明确、精准地表达其地理空间的内涵。政策话语转换为法律概念时，可以参考借鉴《自然生态空间用途管制办法(试行)》中使用的自然生态空间概念，(45)原国土资源部(现自然资源部)于2017年印发的《自然生态空间用途管制办法(试行)》第2条第1款对自然生态空间进行了界定：本办法所称自然生态空间(以下简称生态空间)，是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。中华人民共和国中央人民政府网，http://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201704/t20170424_1992172.html。以实现概念的统一性，减少制度创新成本。在《自然保护地法》的一般规定部分将自然生态空间纳入立法对象，具体而言包括以下几个层次：第一，在自然保护地的立法定义中明确规定自然生态空间，即“本法所称自然保护地，是指由各级政府依法划定或确认，以对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观等自然生态空间及其所承载的生态功能和文化价值直接或间接地实施长期保护、管理或可持续利用为主要目标，按生态价值和保护强度高低依次划分为国家公园、自然保护区和自然公园的陆域或海域。”第二，在《自然保护地法》基本原则条款中确立整体保护原则。整体保护原则是基于自然保护地空间意蕴的针对性的基本原则，其核心精髓在于，强调自然保护地维护的自然生态系统的生态价值必须要通过特定自然生态空间的整体保护才能有效实现，同时，整体保护原则也是自然保护地领域立法根据自身核心目标对《环境保护法》规定的保护优先原则的具体落实。

(二)法律机制更新：创设自然保护地空间治理制度

在自然保护地立法中明确将自然生态空间作为立法对象，直接原因是因应自然保护地本质上为一种地理空间，现实原因是应对大尺度环境问题而实施空间治理机制的需要。现行以《环境保护法》为统领的污染防治法、自然资源法等法律规范体系在还原论方法下针对单一环境要素、资源要素和污染物质展开的分散立法，在应对大尺度环境问题时存在着内生结构性缺陷。从发生机理角度考察，大尺度生态空间的环境问题是由具体要素遭受污染破坏，以及环境致害在要素之间迁移扩散和空间转移的复合体系所提出来的，这就使得既有的制度为应对大尺度空间环境问题提供了基础，自然生态空间治理的机制创新重点在于针对多个要素形成的空间结构衍生的新问题提供制度供给。

这需要在改造现行的自然保护地法律制度时增设空间衔接制度，即在改造现行自然保护地管理制度的基础上，增设省际协作保护机制。现行的自然保护地普遍实行分级设立与管理机制，比如，《自然保护区条例》第11条第1款规定：“自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。”《风景名胜区条例》第8条第1款规定：“风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。”这种划分思路与类型，与《指导意见》提出的分级设立、分级管理机制的管理机制建设目标吻合，在制度机理上也契合科层制行政管理框架下分层管理模式的内在机理。因此，未来的自然保护地立法体系依然会将分级行使自然保护地管理职责作为一种重要管理机制。

然而，分级设立与管理制度应对大尺度空间环境问题的内生困境为，行政区域与自然生态空间天然存在着不匹配之处，行政区域的制度逻辑是便于国家分级管理而进行行政区划，我国的行政区划具有历史延续性，历史中国长期坚持“山川形便”和“犬牙相入”这两条行政区划基本原则，既强调行政区划尊重自然地理形成的地方区域，也特意用行政区划上的“犬牙相入”来打破“山川形便”。(46)苏 力：《大国及其疆域的政制构成》，《法学家》2016年第1期。这使得行政区域与具有自然生态系统原真性、整体性、系统性的自然保护地分界不一的状况普遍存在。地方政府设立和管理的自然保护地的管理事权以行政区域为划分边界，难免会导致自然生态空间的割裂，违背原真性、整体性、系统性自然生态系统的内在规律，引致大尺度空间环境问题。虽然《指导意见》规定“地方管理的自然保护地由省级政府批准设立，管理主体由省级政府确定”，但是，分级管理体制下自然生态空间难以被系统、完整性保护的问题依然存在。因此，在自然保护地分级设立与管理机制仍将成为自然保护地法律体系重要制度、且会引致大尺度环境问题的背景下，有必要在《自然保护地法》等相关法律规范中增设省级协作保护机制，实现对自然保护地的跨区域空间保护。

基于前述的《自然保护区条例》适用对象和范围的广泛性，自然保护地法律体系中的分级设立与管理制度可以其相关规定作为立法基础进行改造和创新。现行《自然保护区条例》第12条和第20条规定了自然保护区的分级设立和管理制度，第12条规定省、自治区、直辖市人民政府批准地方级自然保护区，在地方自然保护地的设立权限与事权配置上，符合《指导意见》的要求。《自然保护地区条例》第20条规定“县级以上人民政府环境保护行政主管部门有权对本行政区域内各类自然保护区的管理进行监督检查”，可以此规定为基础，实现自然保护地空间治理制度的创新，具体如下。

第一，将管理主体修改为省级政府。根据《指导意见》的要求，地方管理的自然保护地“由省级政府批准设立，管理主体由省级政府确定”，而《自然保护地条例》第20条规定由“县级以上人民政府环境保护行政主管部门(现为生态环境主管部门)”行使监督检查权。因此，应当在以《自然保护地法》为统领的所有自然保护地法律规范中，统一规定地方自然保护地的管理主体为省级政府。

第二，将主管机构修改为林草主管部门。《自然保护地条例》第8条第2款规定“国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理”，第20条规定“县级以上人民政府环境保护行政主管部门有权对本行政区域内各类自然保护区的管理进行监督检查”，国家和地方的环境保护行政主管部门现在均为生态环境主管部门。然而，《指导意见》明确规定地方自然保护地的管理主体为省级政府。现实中，中央和省级政府的管理职责会由其具体职能部门行使，根据2018年《关于国务院机构改革方案的决定》，自然资源部统一履行资源保护和开发利用监督，以及国土空间用途管制职责，其中，由国家林业和草原局负责监督管理各类自然保护地，所以，承担自然保护地监督管理职责的职能部门应明确为林草主管部门。

第三，增设省际协作保护机制。在前述制度内容基础上，应当增设自然保护地的省级协作保护机制。具体的立法蓝本可以参考借鉴《武夷山国家公园条例(试行)》第14条的内容，(47)《武夷山国家公园条例(试行)》第14条规定：“武夷山国家公园管理机构应当与所在地县(市、区)人民政府及其有关部门、乡(镇)人民政府、街道办事处、村(居)民委员会，建立联合保护机制，定期召开协调工作会议，共同制定并实施国家公园的保护规范、公约、章程等有关制度，研究解决保护、建设和管理中的有关问题；联合对破坏自然资源、人文资源和自然环境的违法行为依法予以处理。武夷山国家公园管理机构应当与相邻省份建立省际协作保护机制，加强信息沟通、信息共享和执法协作，做好省际间生态环境保护工作。”福建人大网，http://www.fjrd.gov.cn/ct/16-128481。规定跨省域的自然保护地建设与实施的省际协作保护机制，加强信息沟通、信息共享和执法协作。在具体的省级协作保护机制的构建模式与路径上，可以借鉴长江流域各省市探索的流域协同立法机制，由自然保护地所在的相关省份探索该自然保护地保护的“条例+共同决定”的联合立法模式，(48)比如，云、贵、川三省探索了赤水河流域保护“条例+共同决定”的联合立法模式，由省人大常委会分别审议并通过《关于加强赤水河流域共同保护的决定》，同时审议通过各自的《赤水河流域保护条例》。参见吕忠梅《促进流域高质量发展 有力推动共抓大保护——〈长江保护法〉实施一周年回顾与展望》，《中国环境报》2022年3月1日。即相关省级人大常委会分别审议通过共同加强该自然保护地共同保护的决定，同时审议通过各自的自然保护地保护条例。在省级协作保护机制的具体构成上，自然保护地所在的相关省市协同探索联席会商制度、联合巡查制度、执法联络员制度、协作共治机制、应急协同机制等联合管理机制。

五、结 语

建立自然保护地是世界公认的最有效的保护自然手段。自20世纪60年代开始，世界自然保护联盟就致力于制定、修订自然保护地的管理分类与治理指南，并推荐给各国使用，其中的具体治理机制也部分地为我国的《指导意见》所借鉴与移植。但是，需要强调并重视的是，我国从20世纪50年代启动自然保护地建设实践开始，就探索了一条自然保护地建设的自主道路，经由实践探索、规律总结而形成的自然保护地体系建设的目标方案与机制体系，是我国六十余年来多种形式的自然保护地的建设实践经验总结和制度经验归纳。因此，虽然自然保护地这一概念近几年才正式出现于我国政策体系中，但这是中国的自然保护地体系建设，也是制度自信和道路自信的一种具体表现形式。强调这一点的意义在于，中国的自然保护地体制改革与法治建设，同样延循的是层累递进、迭代更新的发展道路，自然保护地法治建设既要遵循国际共性规律，也要探索内嵌于中国法治逻辑的制度路径。就本文所研究的主题而言，在自然保护地的建设与保护中，大尺度生态空间的环境问题是共性问题，应对大尺度环境问题亟待创新的空间治理规则是共性规则需求，而如何选择应对大尺度生态空间环境问题的空间治理制度，则需要在我国的生态环境法治体系基础上，充分尊重既有法治基础，调动各种法治资源，探索有效且可行的法治方案。