强化案件质量监督管理的路径

曹 化,诸春燕,陈思彤

(上海市闵行区人民检察院，上海 201199)

案件质量是检察工作的生命线，是检察机关提供优质司法产品的立足点，刑事诉讼法、民事诉讼法等相关法律的修改，亦赋予检察机关更多监督职能。在此背景下，检察机关在高检院的统一部署下，启动了以司法责任制改革为核心的一系列改革措施。“检察官办案终身责任制”“以办案为中心”等检察新理念得到了普遍的认可和推广，对检察办案产生深远的影响，检察办案质量得到了前所未有的重视。围绕提升案件质量及强化案件质量监管等一系列问题进行探讨和分析，有利于为提供优质高效“检察产品”作有益借鉴。

一、新时代背景下强化案件质量监管的必要性

(一)强化案件质量监督管理是新形势下的必然要求

当前，国际与国内形势纷繁复杂，防范和化解各类风险隐患的要求越来越高，检察机关作为法律监督机关，承担着维护社会公平正义、保障人民安居乐业的重要使命。现阶段我国社会主要矛盾发生变化，网络局势日趋复杂，人民群众对司法机关的关注度愈发提升，对社会公平正义、民主、法治以及安全等方面的要求也日益增长，随之而来的是对检察机关的履职和发展提出了更高的标准和要求。特别在内设机构改革后捕诉一体、民行分设、控申合并带来新的检察工作格局下，“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展，检察机关更应当自觉按照检察职能定位，通过检察履职厚植党的执政基础，推进国家治理体系和治理能力现代化，推动中国特色社会主义制度更加完善、党的领导进一步巩固。

而基层检察机关与人民群众关系紧密，解决矛盾、化解纠纷、息诉罢访、案结事了等大多集中在基层，这对基层检察机关的案件质量、人员素能及业务水平都提出了更高的要求。这就要求业务监管体系必须进行相应的职能优化和方式方法调整，要求案件管理部门从业务性服务管理向业务性监督管理转变，案件质量监管内容从表面、浅显性的问题向影响司法公正的重大程序性问题和实体性问题转变；从人工手工监管向人机结合的智能化监管转变；从单一案件质量监管向系统性、前瞻性、规范性案件质量监管转变。

(二)强化案件质量监督管理是司法改革的重要支撑

随着司法改革的持续推进，监督管理作为一项相对独立的司法责任制类型日益强化，张军检察长提出聚焦司法办案，构建与司法责任制改革后检察权运行机制相适应的新型监督管理机制，(1)最高人民检察院张军检察长在传达学习习近平总书记在十九届中央纪委三次会议和中央政法工作会议上重要讲话精神时提出的明确要求。彰显了最高人民检察院党组及张军检察长对案件监管职能的高度重视和深切期望。“捕诉一体”和认罪认罚从宽制度既有利于明晰检察官权责、调动办案积极性，客观上也带来了更多的履职方向，若缺乏有效监督管理，客观上可能出现权力滥用的问题。(2)2019年7月，最高人民检察院张军检察长在大检察官研讨会上提出。但目前仍有“取消案件管理部门”“案件监管不是办案”等部分司法杂音干扰案管部门持续发挥其职能作用。在此背景下，有必要对强化案件监管等问题进行深入思考，深刻对照现阶段检察机关案件管理部门的工作现状，对推进改革背景下的案件管理工作跨越发展提出目标要求。

案件质量监管作为案件管理核心职能，相较于传统的案件审批审核方式来说，更加契合现阶段检察权的监督和制约功能。此外，以往三级审批模式下，对案件的实体问题更加重视，而案件办理的程序性问题往往被忽视。案件质量监管则有效扭转了上述局面，通过质量评查，可以将案件实体和程序中存在的不规范、不合格问题全部反映出来，反馈给办案人员，能够有效地将评查结果的价值转换为办案人员规范执法的检察自觉，在督促检察官、检察官助理规范化办案方面发挥其不可或缺的制度功效。

(三)强化案件质量监督管理是提升办案质效的必由之路

办案质效是指办案人员办理案件的过程及质量、效率和效果，从实践角度来说，办案质效是一个不断变化的动态过程。当前，在履行案件管理监管职能过程中，我们发现办案实践中仍存在一些问题，客观上制约了检察机关办案质效的进一步提升。现阶段员额制改革完成后，部分员额检察官因综合素能、实务经验不足，实际上难以达到司法责任制对员额检察官的要求。此外，员额检察官各自凭经验处理案件，又出现同类案件因为办案主体不同而形成处理结果不同的问题，一定程度上损害了检察机关的司法公信力。而且内设机构改革，实行“捕诉一体”的办案机制，羁押必要性审查职能划分后，办案检察官的权限进一步集中且强化，同一名检察官在权限范围内完成批捕、起诉、羁押必要性审查、开庭等工作，客观上会增加一错到底的办案风险，进一步弱化本来就相对薄弱的内部监督。

根据张军检察长关于“实现新时代检察职能建设，案件管理系于不止一半。检察案件管理工作职能加强、健全和完善，这是方向，是永无止境的”的批示精神，案件管理部门员额检察官的履职能力、业务素养、责任意识等更应当显著高于业务部门的员额检察官，案件管理部门的综合属性、司法属性依托于部门检察官的素养与案管部门定位职能的有效发挥。具体而言，即案管部门对办案活动的流程监控、案件质量评查、分析研判、考评考核，具有司法属性和行政属性。所以案管部门一定要杜绝大包大揽事务性工作，要通过合理的方式监督管理办案活动，及时发现办案过程中存在的程序瑕疵和实体瑕疵，适时对办案活动反映出的数据特征进行分析研判，以反哺办案质量。这也符合“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制。

二、现阶段案件质量监管面临的挑战

案件管理部门四项职能中，加强对司法办案活动的管理是案件管理改革的最基本任务，加强内部监督制约是案件管理工作的核心价值。分析当前案件管理部门内部监管不足之处，找准案件质量监管业务的切入点，才能更好地发挥新形势下案管部门的监管职能，为检察权健康运行、检察工作科学发展提供支持和保障。

(一)案管业务与案管队伍有待进一步融合

一是内设机构改革后案管部门有边缘化倾向。2019年上半年检察机关内设机构改革全面推开，本次改革对于落实司法办案专业化，进一步优化法律监督职能具有重要意义。基层检察院中承担案件管理职能的部门，同时承担了控告申诉、法律政策研究等方面的工作，这在一定程度上导致案件管理职能发生偏移。受到基层院规模和编制的限制，员额检察官及检察官助理基本都充实到了办案一线，案管部门虽然人员众多，但不乏从事案件录入、律师接待、电子卷宗上传、案卡填录等繁琐事务性工作的检察辅助人员，对于主责主业、具有业务性管理性的核心业务工作，如案件质量评查、检察业务数据分析研判等工作开展得不全面、不均衡。

二是基层检察院案管部门员额检察官和后备力量不足。面对复杂的实体监管和程序监管，监管的专业性大大加强，监管的难度不言而喻。此外，基层检察院的案管部门主责主业模糊，工作重点不突出，承揽大量事务性工作，业务性工作和事务性工作杂糅，导致案管部门员额检察官的工作量难以在检察官绩效考核中予以体现。案管部门的员额有限，检察官助理的上升路径被挤压，导致案管部门检察官助理面临“留不住”和“抢不过”的局面，无法吸引和留住优秀的检察后备人才。

三是兼职评查的业务部门检察官无法均匀分配精力的问题。由于业务部门的检察官本职工作是办案，评查案件为其兼职工作，往往会挤压其办案时间，尤其在结案点等重要时间节点上，无法兼顾评查和办案质量。但案件质量评查是常规、繁琐的工作，必定会占用检察官的精力和时间，在现阶段人少案多的背景下，花费在评查上的时间和精力难免有所不足，容易造成案件评查质量不高或通过评查无法发现质量问题的客观结果。此外，业务部门的检察官受其主观因素影响较大。由于未接受过专门的评查技能培训，故其在评查标准的尺度把握上往往存在不同，造成在实体和程序上的把握不一致、不固定，客观上出现评查结果客观公正性难以保障的局面。业务部门的检察官存在熟人监管难题，往往碍于情面，对发现的同部门、同条线检察官办案中存在的问题，容易被“得罪人”的畏难心态影响，无法保证评查的客观性和刚性。

(二)案件质量评查的功能效用有待进一步释放

一是评查行政管理色彩较为浓厚，未能完全显现案件质量评查的司法评价属性。目前，上海市检察机关采用定性评价的模式，要求评查记录在评查案件时发现的问题，再根据《上海市检察机关案件质量评查工作办法》《上海市检察机关瑕疵案件评定指引》等文件，对照发现问题的情形、数量、造成的后果等方面进行综合评价，而不是机械式套用某项规定来评查案件质量合格与否。这种评查模式更有利于发挥评查员的主观能动性，也符合检察办案的司法属性。但是仍然存在一定的不足之处，如评查员的个人业务素养不同，对评查规定、办案实际情况的理解不一致等，容易出现“同案不同评”的结果。

二是部门壁垒导致案管监督职能发挥不够充分。当前，案管部门对业务部门的检察办案活动进行监督制约。但实践中，案件承办人对案管部门的监管管理存在天然的对立、抵触情绪，认为案管部门是来“找茬”“在鸡蛋里挑骨头”等等；对案管部门发现的检察办案活动中的瑕疵问题、不规范情形的重视程度不足、认同度不高、整改积极性不够，导致了部分问题被通报整改后仍持续出现，屡纠屡错，监管效果不理想，在一定程度上不利于检察办案质效的提升。

三是现行机制下案件质量管理存在监管盲区。当前案件质量评查仍重点关注传统的捕后不诉、捕后公安机关撤回、撤回起诉、无罪、免刑、诉判不一、国家赔偿等案件，但对诉判一致的一审公诉案件，针对退补、延期、捕后轻刑等监督仍有欠缺。这类案件的共同点在于虽然不存在检察环节作终局性处理的情形，但由于缺少检察机关后道程序不同主体的审查，因此难以发现错误。主要存在“做减法”和“做加法”两种情况。“做加法”指的是虽能诉判一致，但一审公诉案件可能存在无端退补、延长等情形，无谓地延长、增加检察环节，且当事人一般不会就此提出意见。“做减法”则是指存在就低认定、降格处理的风险，捕诉一体的办案模式下，一名检察官负责案件全部环节的审查工作，对存在疑问的证据，不积极进行补充侦查，而是直接在指控的犯罪中予以剔除是非常容易的。出于控诉原则的限制，法院对检察机关删减的一些事实无法通过审判来实现制约，公安机关一般也主要关注案件的批捕、起诉率，对删减事实的制约力也明显不足，因此不利于全面和准确打击犯罪。

(三)评查的规范性、标准化有待进一步加强

一是被评查案件的筛选标准仍需进一步探索。现阶段，评查人员在进行案件质量评查的过程中，在查阅侦查卷宗、检察卷宗、听取承办人意见等基础上，依据自己积累的办案经验，形成内心确信，进而对被评查案件形成价值判断，这种作法在下一阶段的工作中如何有针对性地进行优化改善，仍值得探索和思考。笔者认为，在保证评查率的基础上，应当将评查的重点放在更容易出现案件质量问题的“关键点”上，以突出评查对关键案件和关键环节的把关作用。有的检察机关在筛选重点案件进行评查时，主要是以法院的裁判结果作为评判前一阶段案件办案质量的参考标准，如以法院的裁判结果筛选诉判不一、无罪、免刑案件。上述作法有其合理性，但是否有更多、更科学的标准选取有问题的案件进行案件质量评查，仍需要进一步的探索和实践。

二是案件质量评查标准不统一的难题仍需进一步破解。案件质量标准是案件评查的“标尺”，其主要依据是法律及司法解释、业务管理规定及案件质量评查实施细则等规定，但具体操作中存在标准尺度不统一的问题，评查员的自由裁量权较大，需要统一规范和指引。上海市检察机关先行先试，先后下发《上海市检察机关瑕疵案件评定指引》《上海市检察机关案件质量评查参考案例(一)》，(3)上海市检察机关案管办于2019年下发《上海市检察机关瑕疵案件评定指引》，于2020年下发《上海市检察机关案件质量评查参考案例(一)》供下级院开展评查工作参考。在证据采信、事实认定、办案流程、文书制作等方面进行了细化，制作了相对明确的规定，但仍无法涵盖检察业务全流程及全方面。评查标准可通过审视历年来的不合格案件、瑕疵案件、合格案件中的瑕疵情形，不断适应司法实际，根据检察业务的实际需求而不断完善。

三是缺少关于评查人员责任追究机制的制度安排和设计，司法责任追究难以落实。尽管各级评查相关规定中明确了评查人员责任追究的内容，但操作中存在难以认定的问题，如“因故意或者重大过失怠于行使或者不当履行职责，导致严重错误的，应当承担相应的司法责任”，对“怠于行使或不当履行职责”不好判断。此外，由于对评查检察官、评查助理等人员的职责权限缺少明确规定，在认定司法责任上存在问题，易导致责任虚化。

三、强化案件质量监管的路径选择

案件质量监管作为业务监管的枢纽和检察改革转型的“幕后英雄”，要履行特殊职责，发挥特殊作用，要把办案的规范要求引入案件质量评查工作中，理念先行，助推评查流程标准化、评查文书统一化、评查反馈程序化，实现办案和评查的双轮驱动，不断提升案件管理工作质效，推动案件评查工作高质量高效率发展，以切实服务司法办案。

(一)更新监管理念，突出业务属性,强化案件质量监管素能

一是更新案管监管理念。善谋者行远，实干者乃成。面对检察业务集约化发展的新形势和新要求，做好案管工作任务艰巨，任重道远。案件质量监管既要遵循司法规律、突出检察官的办案主体地位，又要在不干涉检察官独立办案的基础上，对检察办案进行有效监管。要运用辩证思维平衡充分放权和有效控权，始终保持监管的合理、适度和谦抑性，需要案管人员进一步更新监管理念。全体案管人员要将“严管就是厚爱”“双赢多赢共赢”的理念贯穿于案管工作方方面面，要将案件质量监管放置在整个检察工作的大环境下，找准定位，以服务检察办案全局理念主动履职，善于发现案件质量问题，加强对类案问题的深入分析，寓管理、监督于服务当中，服务司法办案，服务领导决策。

二是组建人才库，加大案管队伍人才能量供给。张军检察长多次把案件管理人员比喻为“检察官中的检察官”。这一表述，一方面强调了案件管理人员强化业务监管的职责使命；另一方面，要求案件管理人员不是高人一等，而要技高一筹。要适时配备能够切实履行全面监督管理检察业务的案件管理人才，尤其是专职评查员，必须具备一定的法学素养、办案经验丰富，确保评查的刚性和监督的准确性、权威性。同时，吸纳各部门优秀的办案业务能手，建立数量充足的兼职评查员队伍，成立评查人才库，评查专项活动开展时，从人才库中进行有针对性的抽选，并将其进行评查案件情况纳入检察官绩效考核中，增强兼职评查员的评查积极性。

三是立足岗位职能，切实加强案管人员素能培养。“要着力锻造一支有铁一般理想信念、铁一般责任担当、铁一般过硬本领、铁一般纪律作风的案管铁军”，新录用人员无法胜任具有监管职能的岗位，故加强案管人员监管素能的培养势在必行。要把案管人员综合素能的培养作为提升案件监管能力的必由之路，通过定期轮换质量评查、流程监控、数据治理等岗位的检察官及检察官助理，将案管检察官助理分配至刑事、民事、行政、公益诉讼、未成年人检察等多部门进行轮岗学习，拓展案管检察官助理的知识面深度和广度，提升案管检察官助理的检察业务素养。不仅如此，还可以通过岗位练兵、选拔业务能手等方式，切实增强案管部门监管人才的素能培养。

(二)厘清司法办案主体和监管主体的司法权力和责任边界

一是评查需要承担相应的司法责任。《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》中明确规定：评查人员应当在职责范围内对评查工作质量负责，并承担相应的司法责任。(4)最高人民检察院于2018年颁发《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》。案件质量评查工作是一项专业性和政治性都极强的业务监管活动，必须严格执行评查标准，执行回避制度。严禁评查人员不负责任、敷衍应对。杜绝虚假作假，对评查工作中存在明显故意，造成重大不良影响的严肃追究责任，以维护案件质量评查工作的严肃性、公正性和权威性。

二是评查介入的时间节点具有严格的规定。坚持把握严格规范行为与尊重检察官自由裁量权之间的平衡，不能以案件质量评查为由插手、替代办案。特别是在捕诉一体化改革后，如何把握案件质量评查活动介入时间节点，在不影响检察官独立办案权的情况下开展案件质量评查工作，具有很重要的现实意义。上海市检察院案管部门确定的总体原则是在整个案件流程全部结束后，才能发起对案件的评查流程。原因在于捕诉一体改革后，同一名承办检察官在职权范围内完成对同一起案件的审查逮捕、羁押必要性审查、起诉、出庭公诉等工作，若在审查逮捕阶段结束后直接开展对案件的评查，不可避免会对该检察官办理后续的审查起诉、羁押必要性等案件产生不当影响。当然，作出绝对不捕案件，由于后续不再有相关流程，可以在决定作出后开展案件质量评查工作。刑事案件原则上应根据作出的不同处理决定来具体区分评查开展的时间节点。

三是开展评查需要避免过度监督。张军检察长指出：“要建立监督与被监督的良性关系、积极关系。监督者与被监督者目标是一致的，有着共同的价值追求，只是法律上、工作中的分工不同、职能不同，没有你赢我输、你高我低”。(5)最高人民检察院张军检察长在政法干部领导学习习近平新时代中国特色社会主义思想专题研讨班作辅导报告时的讲话。要把握好对案件质量的“松紧带”，应当避免过度监督、不当监督、无效监督。不适当的监督会导致案管部门与办案部门之间的矛盾升级，不利于后续评查工作的开展。评查员应当以检察官办案当时的事实、证据、法律为依据，客观、中立、理性地评价检察官在办案过程中出现的各类问题。原则上，检察官所办理的案件，因法律调整，证据、事实发生变化，疑难案件认识分歧，导致案件定罪、定性、量刑发生变化的，而检察官在办案中已尽到审慎注意义务的，并已经在审查报告中注明的，不承担司法责任。

(三)全面优化案件质量监管体系格局，提升“检察产品”质量

一是要实现案件质量评查的标准化价值。要牢固树立法治思维和法治方式，用办案的标准对标案件质量评查工作，以办案化推动质量评查工作的规范化、专业化。对业务部门办结的无罪判决、诉判不一、捕后撤回、捕后不诉等重点案件，坚持每案必评、应评尽评、真评实评。

二是要坚持评查留痕。评查人员要对评查情况如实记录、全程留痕，客观、准确反映评查内容、评查过程和评查结论。特别是要落实评查工作办案化的要求，按照设定的评查工作流程，制作、推送相关评查文书和督促整改文书，使评查结果的确认、评查问题的整改都有据可查，充分体现评查工作的司法属性。规范评查卷宗归入案件卷宗机制，逐步把案件评查作为案件归档前的必经程序。

三是要建立评查救济反馈机制。树立双向沟通协商式案件质量评查理念，杜绝监管就是高人一等的错误理念，允许办案人员对评查问题进行确认或提出反馈异议，给予办案人员对可能被定性为问题案件的陈述及申辩的权利。如《上海市检察机关案件质量评查工作规定》中明确规定，要听取办案人员和办案部门意见。(6)上海市检察院于2021年6月8日印发的《上海市检察机关案件质量评查工作规定》规定：要听取办案人员和办案部门意见，评查结果等次拟定为瑕疵、不合格案件的或其他发现案件质量问题，需要听取意见的，办案人员、办案部门应当在收到评查意见后五个工作日内提出反馈意见；超过五个工作日未反馈的，视为无异议。听取意见过程应当全程留痕，形成评查专业化、规范化卷宗，并在案件审结后一并装卷，留档备查，使得评查案件化办理成为现实。

四是要强化评查结果的运用。对质量评查发现的问题，要区分情况，能整改的要推动及时整改，不能整改的要归类分析，查找原因，强化制度建设，推动源头治理，不断提升办案质效。探索案件质量评查结果的转化机制，充分运用专项评查报告、年度评查报告、业务性指导文件等形式载体，构建立体化分层级体系，将检察“大数据”转化为服务领导决策的“资料库”。

(四)建立完善案件质量评查配套机制

一是促进统一业务应用系统2.0版本和案件质量智能辅助系统的深度对接。进一步优化、升级统一业务应用系统的模块设计，在系统内预设高风险节点并进行深度筛查，实现全部案件的智能初评。在承办人结束办案流程后，将案件及时、同步导入案件质量评查系统中，对依托统一系统2.0版本初评结果进行智能复筛，进一步挑选可能存在案件质量瑕疵点的案件进行案件质量复查，既提升评查的针对性，又依托大数据节约筛选的人力，提高效率。

二是建立入额院领导评查配套工作机制。检察长的“头雁”效应不可替代，应当建立完善检察长、分管检察长、检委会专职委员定期评查工作机制。《上海市检察机关案件质量评查工作规定》中指出，课题组所在单位先行先试，于2017年探索逐步建立入额院领导直接评查案件机制，明确由院领导和检委会委员直接评查案件，以保证院领导更为直观掌握全院案件总体状况，为决策提供依据和参考，破解评查工作面临的“同级评查难”难题。并据此根据实际制定岗位说明书，规定入额院领导每人每月的评查案件数。此种以上率下的方式有助于发现问题、改进工作，进一步推进案件质量评查工作科学发展。

三是建立引入外部监督机制。对当事人持续信访、投诉或者社会关注度高的案件可邀请具有专门知识的人大代表、政协委员、特约检察员、人民监督员参加评查工作。检察机关经过确认对被邀请人员发现的问题予以采纳并记录在评查意见中。通过引入外部监督，打破系统局限，将案件放在更客观、独立、严苛的条件下接受阳光的检验，确保案件质量过硬，助力检察机关提升办案质效。

四是建立评查工作反馈落实整改机制。应当建立评查检察建议适用机制，将案件质量评查工作与检察建议工作相结合，对案件评查中发现的行政机关、公安机关、审判机关存在的普遍性、倾向性违法问题，或者有其他重大隐患、需要引起重视予以解决的情形的，应当制发《检察建议书》，以发挥评查的纠错职能和正面导向作用。