以案管管理监督为主的检察官办案监督机制研究

贺进森 杨博

摘 要 员额制改革之后，检察官办案主体地位加强了，同样责任也增大了。权力和责任就像一枚硬币的两面，权力越大，责任越重。习近平总书记强调，要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。如何坚持放权与控权并重，同步健全管理和监督制约机制并重，确保检察官公正的行使权力，是值得每位检察干警思考的问题。

关键词 检察官 责任 案管 监督

作者简介：贺进森，三门峡市陕州区人民检察院党组副书记、副检察长；杨博，三门峡市陕州区人民检察院研究室主任。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.216

按照中共十八届三中全会对我国司法改革的全面部署，2016年检察机关全面开展了司法责任制改革、员额制改革。根据公开资料显示，通过严格的考试和审查，2016年全国检察系统共遴选出71476名员额检察官。改革后从制度上保障了“谁办案谁决定、谁决定谁负责”的司法原则，员额检察官独自办案，改变了传统意义上检察机关办案中的三级审批模式，虽然该模式存在着较大的弊端，但其对检察官办案过程的监督，对防止瑕疵案件、冤假错案的发生起到了巨大的作用。本文从员额制改革之后，检察机关内部如何以案管部门监督为主，以检委办、检察长等监督为补充，制定科学合理的过错责任追究制度，高效、务实的考评规则，在保障检察官独立自主办案的前提下加强监督，防止瑕疵案件、错案的出现，为检察事业的转型发展探索科学合理的制度保障。

一、员额制改革后出现的一些新问题

（一）监督相对缺失，不符合司法规律

刑事诉讼活动中可以采取取保候审、监视居住、拘留、逮捕强制措施，可以判处刑罚，限制自然人的人身权、财产权，具有不可逆转性，不容许存在半点错误。这要求办案检察官要具有更强的责任心，更高的业务素养。在员额制改革之后，原来的层层把关变成一人决定，这就需要办案检察官能够准确理解刑法、民法等诸法所涉及的各种知识，理解适用相关司法解释，以及各种社会知识，生活经验，防止任何一个案件出现错误。不受监督的权力必然导致腐败，因此，要把权力放在制度的笼子里，适当的监督必不可少。

（二）检委会上会案件明显增多，浪费司法资源

以某县检察院为例， 2018年1-7月，检委会开会次数15次，共审议各类案件21件，事项1个，2017年同期为6次会议，共审议各类案件6件，事项1个，开会次数是原来的2.5倍，案件数是原来的3.5倍。分析2018年检委会上会案件议题，增多的议题主要集中在职务犯罪案件和征地拆等原因导致的信访案件两个方面。职务犯罪案件为反贪污贿赂局转隶后的遗留案件，案情复杂，补充侦查存在衔接问题，检委会上会率相对较高。信访案件，主要是征地拆迁、民间纠纷矛盾激化引起的刑事案件，该类案件往往参与人数众多，在当地具有恶劣影响。到逮捕阶段，一些案件在各单位之间已经开了多次协调会，讨论了多次，一些案件证据上存在瑕疵，承办人检察官就感觉压力巨大，导致上会率提高。

（三）检察官授权不够清晰，司法追责不够明确

检察官授权不够清晰，比如，领导行使审批权和审核权体现不明，可能会导致检察官把难以把握的案件提交分管检察长审批，权力运行机制没有根本改变。落实司法责任制所要求的全程留痕，明晰承办权（责任在检察官）、审核权（领导同意或建议改变责任均在检察官）、审批权（责任在监管领导）从而承担相应司法责任，实践中难以落地。员额检察官终身责任制，但是具体什么样的过错应该追责，应当怎么追责，相关规定一直没有出台，使得员额检察官在办案中有所顾忌，不敢大胆施展拳脚，对一些有争议案件难以做出抉择，影响公正裁决。

二、存在问题的原因

任何事务的发展都是有一定过程的，都是不断完善的。首先我们要看到员额制改革带来的巨大的司法进步，检察官自主办案权大大增强，办案阻力减小，提高了诉讼效率和案件质量，保证了司法公正。员额制改革，落实司法责任制，是司法机关组织管理形式的一次重大转变。从组织学上说，从一种组织形式到另一种组织形式的演变过程中，为了保持演变的有序平稳，必定存在着一定的代偿关系，即如何延续原有组織形式的正功能在新的组织形式中得到发挥。我们目前看到的这些问题只是检察机关中原有的一些体制，检察干警的某些惯性思维跟不上“员额制”这个先进生产力出现的不良反应。习总书记说：“改革永远在路上”，因此检察机关原有的办案体制长期形成的配套模式也要随之不断改变，直至与员额制这个先进的生产力完全匹配。

三、探索以案管办监督为主的各种监督模式，加强对员额检察官的监督，保障检察工作持续、健康发展

（一）案管部门的监督

案管办成立时间虽然短暂，但其具有的管理、监督职能在检察工作开展中发挥了巨大的作用，符合规范司法的要求，符合智慧检务的发展方向，在检察工作中具有极强的生命力。

案管办的发展趋势，在前一个阶段，以机制建设为牵引，围绕解决业务工作中遇到的法律政策界限，证据标准，工作流程等问题，加强制度机制建设，规范司法流程，制定工作标准，形成责任明确的检察司法规范体系。案管的发展方向，以业务运行态势分析，质效管理为核心，以智慧案管为手段和新的增长点，以规范司法行为、完善规范引导体系为目标实现新的飞跃和提升。北京市检察机关内设机构改革中，将案管办更名为业务监督部，充分说名在检察机关中案管办先天具有开展监督工作的优势。

1.流程监控工作的监督。即对人民检察院正在受理或者办理的案件，依照法律规定和相关司法解释、规范性文件等，对办理程序是否合法、规范、及时、完备，进行实时、动态的监督、提示、防控。

流程监控工作对于强化检察机关内部监督制约，有针对性地防范和纠正司法办案中存在的突出问题，保障检察权规范、公正、高效运行，保护当事人合法权益，具有重要作用，一方面及时发现承办检察官办案中的瑕疵、错误，及时给予纠正，防止瑕疵、错误的长时间存在和扩大化，另一方面流程监控工作情况记入检察人员司法档案，作为检察人员业绩评价等方面的重要依据，检察官会在工作中更加细心认真，防止错误的发生。

2.案件质量评查制度的监督。最高人民检察院出台的件质量评查方案是由员额检察官组成评查员对已办结案件进行评查，并作为一项业务工作长期开展，评查结果记入员额检察官司法档案。案件评查的功能可以概括为纠错功能、导向功能、评价功能。

纠错功能是案件评查功能的基础功能，通过对案件卷宗、办理情况的评查，发现案件办理中存在的错误。对于发现的错误进行分门别类的总结、归纳，进行纠正、处理。

引导功能，在案件质量评查中发现问题，发现错误，进行纠正、处理，评先评优，评选优秀文书、优秀案件，引导检察官在司法活动中不断的规范自己的办案活动，培养检察官整体统一的司法理念，引导检察工作向更高标准发展。

评价功能。对案件质量评查信息进行分析汇总，能够反映出某一时间段、某一类型案件质量状况，从而对案件整体质量有一个全面认识。对内，将案件质量评查结果运用到检察官绩效考核中，通过案件质量评查结果的量化考核对检察官司法工作进行评价；对外，社会公众通过案件质量评查信息，能够总体了解检察机关司法办案情况，有利于对检察工作作出较为客观、理性、公正的评价。

3.业务态势分析制度的监督。案管办的负责统计工作的人员每天都会对全国各个检察机关案件情况数据进行统计、核查，将各类案件数据进行分析、汇总，随时查看各项案件办理情况，分析案件发展的规律、以及存在的问题。统计工作人员以此定期进行业务态势分析，及时将业务办理情况准确的呈现到本院检察长和上级检察机关领导面前，检察长及上级检察机关会根据具体情况对检察工作开展进行合理部署引导。从大方面上保障检察工作的持续发展，对整个检察工作的开展进行监督。

4.律师请求权保障的监督。律师作为诉讼活动的重要参与者，与检察工作既相统一，又存在对立，保障律师权益可以有效的监督检察官公正办案，可以提高检察官的业务水平。

案管办作为检察机关业务工作的对外窗户，承担着律师接待工作，案管办依托检察局域网、互联网，运用计算机、复印机、刻录机等现代工具和技术，有效的保障了执业律师的阅卷权等。除此之外关于保障律师申请事项的各项权利，包括：请求变更或者解除强制措施权、请求调取证据权等。这些申请事项，事关案件事实的客观认定，事关实体法律的准确适用，同时事关检察权的正确行使，关系检察关办案规范的提升，关系检察机关案件质量的提高。既是律师执业的关键点，又是检察官办案的着力点，也是案管部门深化业务监督的切入点。

（二）检察委员会的监督

检察委员会（以下简称检委会）是检察机关内部最高业务领导机构，它和检察长负责制共同构成了我国检察机关的领导体制。在检察组织体制中，检委会处于司法决策的顶层位置，负有统率、指导、监督司法办案的重任。

面对水平各异的检察官，如何统一法律适用标准、保证案件质量是一个很大的挑战。在司法责任制带来的压力下，承办人会以各种理由将案件提交检委会讨论决定，“让审理者裁判，让裁判者负责”的改革目标能否真正实现，令人担忧。检委会应在总结司法办案经验的基础上，通过明晰法律政策适用标准或者问题应对指导意见，以宏观的“决策指南”取代个案的討论决定，在突出检察官办案主体地位与加强监督制约之间达到良性平衡。

一是规范上会议题，对承办检察官的提请上会报告认真把关，对于不属于检委会审议范围应当及时予驳回，以增强检察官的担当责任，提高检察官的业务水平和分析问题解决问题的能力。

二是继续加强对个案的监督，通过检委会会议对具体案件的审议，一方面对承办检察官办理的案件进行审核、把关，一方面对承办检察官的错误进行纠正，统一检察官的认识，规范检察官的行为。

三是不断向政策性指导监督转变，及时对突出存在的问题，工作中普遍存在的问题，进行分析研究，制定科学合理的规章制度，从大的方面引导检察工作的有序开展。在工作方式上，由对具体个案提供意见向对类案研究分析转变，提出一般性的指导意见。

（三）检察长、副检察长监督

制定明晰的权力清单，明确承办检察官、副检察长、检察长的权责分配。对于一些重大问题，程序设置上，需检察长把关，例如变更强制措施，由分管副检察长、以及检察长进行审核，提出意见、建议。防止个人因认识上的差异，对同一类型的案件在同一时期内产生不一样的处理结果。

（四）考评制度上的监督

探索建立科学、规范的考评体系监督体系完善考评体系，切实能够发现案件质量问题，规范司法行为，引导办案质量提升。

考评制度的现状，检察机关的考评体系，在各个省份都普遍存在，但是重视程度、侧重点也各有所区别，笔者认为比较突出的几个问题有：过于注重数据量的考评；过于侧重于办案业务的考评，轻综合素质上的考评。

无规矩不成方圆，规矩不正不直，圆不圆，即便是有规矩也画不出方圆，检察机关应制定科学合理的考评制度，一方面可以科学的反映检察机关的办案情况、办案规律，另一方面又能充分的调动大家的积极性，调动大家的工作热情和奋进精神，提高案件质量，让所办的案件起到应有的社会效果，法律效果。

（五）过错责任追责体系的监督

“不管多长时间，不管人走到哪，只要办错案，就要一辈子承担责任”。意思是说，无论案件承办人调岗或者退休，都将为他办错的案件承担责任，警告、免职、撤职，甚至刑事责任。这将给所有员额检察官戴上一个紧箍咒，让他们心中有戒，不敢犯错，不能犯错，从而最大限度的减少案件的发生。

没有监督的权力必然导致腐败，员额检察官独立自主办案，是法制史上巨大的进步，但是独立办案不等于不受监督，不是任性而为。检察官的独立办案必须要在法律范围为许可内，在检察官权力清单内实施。要将权力放在制度的笼子里，不断完善案件流程监控工作，防患于未然；切实落实案件评查机制，及时发现问题，纠正问题；出台过错责任追究制，有权就有责，有错就要受追究。不断的完善制度建设，从制度范围内监督检察机关的办案活动有序进行，防止错案的发生，为检察工作的新发展保驾护航。