公益诉讼中公共利益的界定探究

摘 要 随着两大诉讼法的修改，我国已正式确立了检察机关提起公益诉讼制度，但法律并未对“公共利益”概念做出明确规定。公共利益虽然难以界定，但在立法上仍有必要予以明确。本文通过对公共利益的概念、特征分析，并结合国内外相关立法经验对公共利益的界定进行探讨，以期更好地保护公共利益。

关键词 公共利益 特征分析 界定原则 界定主体

作者简介：蔡二涛，天津市河北区人民检察院民事行政检察部。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.131

2017年，国家通过了关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，正式以立法形式确立了检察机关提起公益诉讼制度。但是上述两部法律均未对公共利益作出明确界定，仅以列举形式规定了检察机关提起公益诉讼的范围。在实践中，如何把握具体案件是否构成公益诉讼，仍需对公共利益的概念、特征进行厘清、界定，从而使检察机关能够充分履行职权，更加全面地保护公共利益。本文拟通过对公共利益的界定分析，并结合国内外相关立法经验进行探讨，以期对实践有所裨益。

一、公共利益的概念分析

一般认为，公共利益是指公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益。公共利益是与私人利益相对应的概念，其最大的特别之处，在于其概念内容的不确定性，主要是“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。

“利益”一词极具主观色彩，是人的主观判断，这使得“利益”的内容难以确定。首先，人们价值判断的对象是多样的，既包括物质的，也有精神的。其次，在不同的历史时期，不同的地域，不同的社会发展阶段，人们的价值判断标准也是不同的。因而，利益的内容也必然随着国家、社会的发展而变化。对于“公共”的范围也是难以确定的。一般认为，公共是指公众的，非特定的大多数人。而那些只针对特定的团体、阶层，特定人享受的利益不属于公共利益。但为了实现人的平等、社会正义，为了帮助社会弱势群体而进行的特定事业也属于公共利益，如专为帮助残疾人而设立的企业或单位等。

在理论上，关于公共利益一般以下几种学说：否认说，正义说与共同利益说。否认说一般认为只有个人利益是现实存在的，公共利益只是个人利益的简单结合，不承认存在公共利益。但此种观点明显不符合社会现实。而正义说则将公共利益等同于正义、自然法则这一类的价值标准。如卢梭指出：“惟有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。” 这一学说却把公共利益概念界定过于抽象化、理想化，在法律适用上并无助益。共同利益说则认为公共利益是“分配和行驶个人利益时绝不可超越的外部界限”（博登海墨語）。但此说仍未能准确揭示公共利益的内涵。

著名法学家王轶教授认为，我国法律中关于公共利益的理论实际上采用的是有机体论的社会观。 其主要内容有：社会是一个有机存在的整体，而不是个人简单的联合。从哲学上讲，整体大于部分之和，整体的性质决定部分的性质。社会中除了私人利益之外，还存在着不同于个人利益的共同利益。由此不难看出，公共利益是客观存在的，其与私人利益是对立统一的关系。一方面，私人利益的有效维护有赖于一个良好的公共社会环境，只有在公共利益得以良好实现的社会，私人利益才能得到最有效的保护并能得到最大化的实现。 另一方面，公共利益的实现有可能会限制或剥夺私人利益，个人总是反对从自己的私人利益中分离出公共利益。

二、公共利益的基本特征

（一）客观性

如前文所述，公共利益是客观存在的，是涉及公众的、不特定群体的共同利益，主要表现为公共产品以及公共服务。

（二）公共性

公共利益的受益主体是不特定的社会大多数人，具有公共性特征。通常表现为非竞争性和非排他性，即某一个人对该公共物品或服务的消费，并不对该公共物品或服务进行减少，其他人仍然可以享受该公共物品或服务。并且，多数公共利益往往通过政府形式实现，如社会福利、社会保障，有别于私人利益的市场交易选择。

（三）层次性

公共利益是任何人无法排他地占有和支配的。公共利益往往表现为不同层次、不同领域具体的产品和服务。如在国家层面的社会保障基础上，地方仍然可以根据本地实际制定出更加具体的操作规范，地方保障则有别于国家，表现出不同的层次。

（四）直接关联性

此特征强调的是，不能将间接与公共利益相关联的事项纳入公共利益范围，必须是与公共事业直接关联。根据这一特征，可以将一些特定利益从公共利益中排除出去。如商业利益，政府自身的利益，特定利益集团的利益。

（五）可还原性

即公共利益必须是可还原为某一特定民事主体的私人利益。公共利益要“为最大多数人谋最大的幸福”。 公共是由个体组成的，公共利益也是私人利益的某种组合，完全超越个人并脱离私人利益的“公共利益”是不存在的。

（六）内容的开放性

公共利益的内容总是处于不断更新变化之中，具有开放性特征，会随着社会的发展变化而改变。也许今天的公共利益在明天就不再是公共利益，公共利益总是处于不断变化之中。

三、公共利益的界定原则

（一）比例原则

比例原则虽然是公法上的一项基本原则，但在限制和规范政府公权力行使方面具有重要意义。比例原则是指所追求的目的与所使用的手段是否相称。该原则包括以下三个原则：

1.妥当性原则。妥当性原则是指该行为对于实现公共利益的目的适当的。

2.必要性原则。又称最小侵害原则，即在实现公共利益时，在所有能够实现目的方式方法中，选择给行为相对人造成损失最小的方法。

3.比例原则。也即狭义的比例原则，即需要实现的公共利益只有在远大于受损的私人利益时，才有实现的必要和价值。

（二）公平补偿原则

有权利必有救济，填平损失是现代法治社会的基本原则和法治精神。只有做到公平补偿，才能保证在实现公共利益的同时，将私人利益的损害降到最低。

（三）程序正当原则

在现代法治社会中，程序是法治国家的一个重要标志。程序的价值在于对“恣意的限制”，程序是法治与人治之间的界碑。程序正义优先于实体正义，对于公共利益的界定，必须依据法定程序进行。

四、公共利益的立法界定

（一）公共利益的立法模式

世界各国关于公共利益的立法中，主要有以下两种方式：

1.概括式。即仅在法律中规定可以为了公共利益的目的对公民的土地、房屋等私人财产进行征收、征用，但是对于何种事项属于公共利益的范围没有详细规定。一般判例法系国家多采用概括式立法模式，具体的界定途径主要有两种：（1）通过议会立法或决议规定，凡属于议会决议通过事项均被视为符合公共利益。（2）由法院通过具体案件裁决确定属于公共利益范畴。

2.列举式。即在法律中详尽列出公共利益的事项范围。列举式立法模式多为成文法系国家采用，具体又分为两种：（1）穷尽式列举。即在法律中详尽规定所有属于公共利益范围事项，没有规定的则被排除，不设兜底条款。如日本在其《土地征用法》中共列举了35项可以征收的事项。（2）开放式列举。即在详细规定何种事项属于公共利益范围同时，设有兜底条款，以适应社会发展变化。我国的部分法律即采用了开放式列举。如我国《信托法》第60条规定：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：（一）救济贫困；（二）救助灾民；（三）扶助残疾人；（四）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（五）发展医疗事业；（六）发展环境保护事业，维护生态环境；（七）发展其他社会公共事业。”

我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中，关于公共利益的界定，应当是采取列举式方法。其规定民事公益诉讼中公共利益范围包括破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等，行政公益诉讼范围包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等。

结合我国国情，笔者认为可以采用概括式和列举式并用的方法在实体法中对公共利益进行界定。即在法律中概括地指出凡涉及公共安全、公共秩序等内容，均为公共利益的需要，再列举出属于公共利益范围的事项，同时设有兜底条款，以适应不断变化的社会。

（二）公共利益的界定主体

在关于公共利益的界定主体问题上，学界有不同的看法。有的学者认为应由立法、行政、司法分别行使。其认为立法机关只对公共利益作出概括规定，具体范围由行政机关在执法时作出判断，而当产生纠纷时则由司法机关裁决。

但大部分学者并不赞同上述观点，大多数人主张由立法机关、司法机关来界定公共利益的范围，排除行政机关的界定权。因为如果赋予行政机关界定权，当行政机关在以公共利益为名义行使公权力时往往会与公民私权利发生冲突，这无异于在足球场上既是运动员又充当裁判员。基于任何人不应成为自己案件的法官这一原则，行政机关不应对公共利益作出界定。立法机关和司法机关则分别遵循法律所认可的表决程序和表决规则去认定。

笔者认为，对于公共利益的界定只能由立法机关进行，即由全国人大及其常委会行使。前文已经论述了排除行政机关认定的理由。在现实情况下，也不宜由司法机关界定。首先，这是由我国的政治体制决定的。我国并不是西方国家的三权分立体制，而是在立法机关同时也是权力机关领导下的行政、司法、法律监督之间的相互独立。司法机关无权审查立法机关行为的效力。同时，在我国现行政治体制下，法院在很大程度上受制于政府，行政干预司法的现象仍然存在。而且，我国法律共同体尚未形成稳定的规范和制约法律人行为的法律制度和职业道德。故在我国目前由司法机关通过个案来判断公共利益范圍并不合适。而民主制度是体现最大多数人利益的最好方式，因而由立法机关去界定公共利益的范围是最合适的。我们认为由全国人民代表大会及其常委会通过在法律层面对公共利益的概念与范围予以界定，能够更好地维护公共利益。

注释：

陈新民.德国公法学基础理论（上册）.山东人民出版社.2001年版.第82页.

卢梭.社会契约论.商务印书馆.2003年版.第31页.

王轶.论物权法中的“公共利益”.人民网.

王利明.论征收制度中的公共利益.政法论坛.2009，27（2）.第23页.

张宏生、谷德春.西方法律思想史.北京大学出版社.1990年版.第308页.