检察机关民事公益诉讼相关问题探析

摘 要 近几年来，涉及危害食品药品安全、环境污染、国有资产流失、垄断经营等损害社会公共权益事件常常发生，社会各界人士对检察机关借助提起民事公益诉讼从而达到维护社会公共权益的呼声一浪高过一浪。虽然，国家在2017年6月修订了《民事诉讼法》，正式赋予检察机关可以就某些公共利益向法院提起民事诉讼，但很多问题均仍未能得到彻底解决。所以，有必要对我国民事公益诉讼制度的完善进行深一步的研究。本文首先对相关概念和定义进行区分和阐述，并通过这些讨论，介绍了该诉讼模式在我国司法界是如何发展、如何变化以及如何确立起来的，同时对这种模式的几个简单相关问题表述一点建议和想法，最后以此为基础，对该模式在我国该以什么形态的模式存在等问题提出了观点。

关键词 检察机关 社会公益 民事诉讼

作者简介：金光辉，浙江省金华市人民检察院，检察官助理，研究方向：检察实务及理论。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.132

一、检察机关民事公益诉讼的概念与特点

首先，什么是公益诉讼呢？公益诉讼指的是，当面临某种对社会公共利益的不法侵害时，个人，团体，甚至国家作为原告将这种不法行为起诉至法院，法院接到诉讼并通过开庭审理，根据详情具体研究分析后向原告依法回复的诉讼制度。那么什么是检察机关民事公益诉讼呢？根据字面意思我们不难理解，检察机关以原告身份向法院提起的涉及到公共利益被侵害的民事诉讼。公益诉讼作为新兴事物，不同于传统诉讼方式，有它自己的特点和不同。首先，这种诉讼必需具有公益性，也就是说，该诉讼的发起，目的只能是为了维护公共利益不受侵害，而不能是维护某个人利益。其次，民事公益诉讼案件裁决效力明显不同，不止对诉讼主体有效，同时也对其他未参与该案件的个人或者集体具有约束力，这与普通民事诉讼案件裁决效果截然不同。最后，公益诉讼存在的意义还在于防患于未然，这与法律法规有一定相似性，可以说，它具有了法律的类似效力。

二、检察机关民事公益诉讼制度的发展变化

建国初期的《检察院组织法》曾简单提及检察机关提起民事公益诉讼的相关条文。如果一个案件，涉及到了国家利益，涉及到了人民利益，那么国家检察机关可以依法提起诉讼并参与诉讼。同时还对检察机关在参与诉讼过程中走什么样的流程给予了明确规定。但后期修订过程中被剔除。后来，社会产生了一些问题，例如环保问题，国有资产流失问题，以及假冒伪劣产品问题，随着这些问题的出现并加剧，民事公益诉讼制度的建立就成了必然，并在社会各界人士的强烈呼吁下，作为立法讨论热点被历次修法所重视。

为了强化对社会公共和国家权益的保护，加强对违法行为的监督，十八届四中全会决定明确要求：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》，确保了试点工作于法有据。2017年，国家修订《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，正式赋予检察机关可以就某些公共利益向法院提起民事诉讼，至此，检察机关提起公益诉讼有了切实的法律依据，并产生了很好的法律效果和社会效果。自2017年7月1日该制度实施以来，至2018年6月30日，浙江省检察机关公益诉讼立案834件，启动诉前程序675件，公益保护力度不断加大。

三、检察机关提起民事公益诉讼的前提

（一）检察机关在民事诉讼中是什么诉讼地位

法律界已经普遍认可检察机关可提起民事诉讼，这点已经没有争议的必要，但是在诉讼中检察机关是什么诉讼地位呢？对此本人认为，检察机关应该在诉讼案件中作为原告身份参与诉讼，至于原因，我认为有以下两方面：

首先，虽然传统的民俗法要求原告方必须有诉讼的利益，也即是说原告必须是诉讼的利益直接相关者，但是，随着司法实践的进行以及法律的进步，当事人只要形式上符合“当事人适格理論”即可作为原告参与诉讼，检察机关是国家相关部门，一定程度上可以代表社会公共利益，符合“当事人适格理论”，故可以作为原告参与诉讼。

然后，民事诉讼不同于刑事诉讼，在刑事诉讼中，检察机关可以作为公诉机构参与诉讼，这是因为在刑事案件中，检察机关代表国家意志，但是民事公益诉讼案件不同，在民事诉讼中检察机关代表的是有限的公共利益，而且民事公益诉讼案件中检察机关作为诉讼机关违背了诉讼法基本原理。

（二）传统的刑事公诉权与民事公益起诉权的关系

两个既有区别又有共同点，首先，参与案件不同，刑事案件和民事案件诉权不同，两个虽都是公诉，但代表的分别是国家利益和公共利益，所以，民事公益起诉权与刑事公诉权应是并列统一的关系，并无包含关系，均属于检察机关应履行的基本权利和义务。

（三）法律监督权与民事公益起诉权有什么关系

法律监督权与民事公益起诉权是否矛盾呢，答案是否定的，两者虽然看似矛盾，但却是统一的，国家赋予了检察机关对国家机构、国家机构工作人员，或者其他公民监督的权利，正常情况下，检察机关无时无刻不在对上述机构和个人进行法律监督，但当公共利益受损害时，检察机关监督位到后，诉讼身份转换为原告，进行民事诉讼，保护公共利益，这个时候，检察机关的地位与被告是平等的，可以说，正是监督权给了检察机关起诉权，检察机关通过起诉权，更好地履行检察权，所以说两者不矛盾，提起公益起诉也不会对检察机关的法律监督权的行使产生负面影响。

四、检察机关民事公益诉讼几点想法构思

（一）诉讼原则

1.公益性原则

公益诉讼，顾名思义有其公益性，诉讼案件进行时，检察机关必需遵循公益性原则，切实维护公共利益，而不能通过公益诉讼的名义维护个人利益，这是基本原则，违背该原则的公益诉讼是不被法律保护的。

2.严格限制原则

检察机关的民事公益诉讼应该受到严格的限制，也就是说，检察机关行使该权利时应该受到严格资格界定，首先，必需是法律明确规定的几种公益诉讼，例如環境保护等特定的社会公共利益受损现象，而且如果一个案子已经由与侵害有直接利害关系的原告起诉，那么这种情况不符合检察机关民事公益诉讼的立案条件，应该受到限制。

（二）公益诉讼中的诉讼权利

1.原告的权利

既然检察机关以原告的身份提起诉讼，理应依法享有普通民诉案件中原告享有的基本诉讼权利，比如，诉讼请求有变化时申请变更，无关或者相关人员的回避请求，特殊情况的财产保全，以及对案件的基本陈述，质证，辩论权利，以及一审法院判决后上诉的权利，甚至申请强制执行的权利。

2.特殊的诉讼权利

检察机关虽以原告身份参与诉讼，但却毕竟不是案件当事人，同时，检察机关也是法律赋予监督权利的监督部门，为更好行使职能，应享有一些特殊权利，比如，相关单位或者个人应该在法律框架内对检察机关参与诉讼工作提供一定的必要协助，如果证据缺乏，检察机关应有权进行调查并取得证据，那么检察机关是否可以在公益诉讼过程中能否采用强制措施呢？本人认为不可以，检察机关虽然理应具有强制权利，但公益诉讼案件中检察机关是原告地位，过分享有权利，容易导致原被告诉讼关系不平等，不利于案件公平公正地进行。

（三）检察机关诉讼权利处分限制

由于检察机关民事公益诉讼案件的特殊性，检察机关享有特殊权利的同时也受到特殊的限制，例如，案件诉讼流程进行后，检察机关不允许撤诉，当然了，证据不足以支撑诉求的情况除外，另外，检察机关虽然作为原告参与诉讼，但毕竟不是真正意义上的被侵权方，对诉讼权利的处分应该受到严格限制，既没有权利放弃诉讼利益，所以也就没有权利与被告方和解，因此，检察机关提起的公益诉讼案件不适用法院的调解制度。

（四）关于检察机关民事公益诉讼的立案和受理

1.诉讼权利时效问题

一般民事案件都有一定的诉讼时间，如果在这个时间内不起诉，相当于放弃了诉讼权益，此后再想起诉主张自己的权利，就不会被法院支持，但是检察机关的民事公益诉讼情况有所不同，因为受侵害的是公共利益甚至国家利益，起诉方没有对诉讼权益的处分权，同样，也不该因为过了时间就丧失起诉权利，这点应该和国家最高人民法院对国家财产诉讼时效的规定一样，不对检察机关民事公益诉讼限定时效。

2.关于诉讼的相关费用应该由谁买单

诉讼需要产生相关费用，那么这些费用应该由谁支付呢？如果被告败诉，毫无疑问应该由败诉的一方买单，检察机关民事公益诉讼说到底是为了维护公共利益，检察机关也就是原告方并非真正意义上的利害关系方，国家应有特殊规定鼓励检察机关提起民事公益诉讼，比如可以先立案，待判决后再缴费等，这样既有利于保护公益利益，又减轻了检察机关负担。

3.立案之前严格审核

检察机关发起的民事公益案件不同于普通民事案件，这类案件有自己特殊性，影响大，受关注度高，当然如果被不法分子利用的话，危害也会比普通案件更大，基于这种前提，为了防微杜渐，防患于未然，司法机关应该在立案之前就严格审核，不仅仅审核证件，也要审核检察机关是否有权利诉讼，是否有滥用职权的现象等等，只有前期做好了审核工作，才能防止后期的漏洞，避免不良事件发生，更好维护司法机关的权威与公信力。

4.起诉主体的选择

检察机关的民事公益诉讼，是为了维护公共利益而发起的诉讼，检察机关并非真正意义上的权益被侵害方，这就面临一个问题，即除检察机关外，还有其他团体或者个人有权利作为原告起诉，对于这种情况，司法机关应该如何选择呢？首先，为了避免重复起诉，司法机关应该在立案时审核原告是否有起诉权，同时，司法机关也可以设定一定起诉顺位，第一顺位的有优先起诉的权利，如果其他个人或者团体发起诉讼，需经第一顺位诉讼权利人授权或者第一顺位诉讼权利人放弃主张，这样将有效避免重复诉讼。

（五）裁判结果不同的效力

检察机关提起的民事公益诉讼一旦产生有效的裁判文书，即具有受法律保护的特性，正如前文提到的，生效的裁决书对其他类似事件也有一定约束力，检察机关不得对生效裁决书进行抗诉，在诉讼过程中没有参与其中的单位和个人也不能再通过其他方式起诉或者向法院要求重申，另外，判决生效后，不同于其他民事案件，如果原告不申请执行，法院很少采取执行手段干预，但是检察机关的民事公益诉讼案件，一旦诉讼判决生效，败诉方如果在履行期内不执行法律文书的话，司法机关将自动强制执行，这样就能更好的打击怠于履行甚至拒不履行法律文书的现象，更好维护公共利益不受损害。

五、结语

检察机关提起民事公益诉讼是对侵害公共利益行为的一记重拳，是对当前民事诉讼状况的有效补充，相信在以后的司法实践中，检察机关的民事公益诉讼模式将占有越来越重要的地位，目前我国的检察机关的民事公益诉讼已经得到了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的支持，相信随着司法实践的进行，相关流程也会逐渐完善。

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