论串通投标行为多元协同治理模式的构建

王昌浩，郭丽娜

（中国刑事警察学院,辽宁 沈阳 110035）

自20 世纪80 年代始，我国积极借鉴国外成功经验，在工程建设、政府采购等公共资源交易环节开始引用招投标制度。该制度的优势在于为各投标企业提供一个公开、公平和公正的交易渠道，以优胜劣汰为准则，用市场化手段保证充分竞争，提高资源的利用效率。但在复杂的市场交易活动中，个别交易主体为追求自身效用的最大化，经常会采取不正当的串通投标行为，谋取非法利益，导致资源配置效率低下和公平竞争秩序的严重扭曲。现行的串通投标治理模式过分强调“违法—监管/打击”的单一线性管理，对复杂的社会治理问题很难进行有效解释，所提出的对策也常常是“头痛医头，脚痛医脚”的片面措施，存在严重的结构性缺陷。习近平总书记曾深刻指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”因此，加强和创新串通投标治理，需要分析串通投标行为的网状结构及其特征，解释复杂社会行为的内在规律性，对于问题产生的真正原因和衍生风险的传导路径进行精准识别，有针对性地开展串通投标治理的协同机制创新和制度安排。

一、串通投标的行为方式

基于招投标法律规范和实践情形，按照参与串谋的主体不同，可以将串通投标行为分为横向串标行为、纵向串标行为和其他串谋行为。

（一）横向串标行为

横向串标行为是指投标人之间通谋，就投标预期可得利益的分配问题达成合意，共同实施的限制、回避投标竞争的行为。从我国横向串标案件的实际情况来看，一般可将此类行为概括为以下几种常见形式：

1.利益输送。这种串标方式往往目的明确，主次分明，具有中标强烈意愿的投标人通过给予“代理费”“好处费” 等方式，邀请其他投标人进场陪标；或劝说具有中标可能的其他投标人提前退出投标、主动弃标；或通过购买资质和挂靠的方式，实际取得其他投标企业的投标控制权。

2.循环坐庄。部分投标企业有组织地长期合作，形成联合围标集团，集团成员多次共同投标，按照约定轮流以高价位中标，再由中标者向其他集团成员支付“陪标酬金”。这种串标方式避免了因激烈竞争导致的中标价格过低、获利减少，且保障了集团内成员都拥有中标的机会，却使得招标人择优选择权失去实际意义。

3.市场分割。多个投标企业以协议的方式确定各自投标的领域和范围，同意在特定领域、特定区域、特定产品和服务范围内彼此不进行竞争，只在协议分配的市场领域参与投标，是降低竞争程度的又一种方式。

4.价格同盟。投标人之间提前达成价格协议，统一约定报价策略，在特定报价上填报一致高价或一致低价，使其他正常投标人的报价归于无效，排挤同盟外竞争对手，操纵投标过程。

5.威胁串标。也即是指行为人威胁他人不得参与特定投标或者退出竞标的情形。这种情形超出了“合意”的范围，是一种强迫交易的行为。姑且将其归入串标之类，是因为被害人在受威胁和屈从的过程中，实质上也产生了限制竞争的效果。

（二）纵向串标行为

纵向串标行为，也称定向招标行为、招标排斥行为，是指招标人与特定投标人之间通谋，就中标资格归属提前达成合意，基于各自立场相互协调配合，而实施的限制、回避投标竞争的行为。主要包括以下方式：

1.设置优势。在制定招标文件的时候，以特定投标人的资质、条件为标准，量体裁衣，将其他不符合要求的投标人排除在外；或者将应当公开招标的项目强行肢解、化整为零、招大送小，强行解释为专业项目、虚构涉密项目、使用专利技术的项目等方式规避公开竞争；或者通过集体决策、会议纪要、备忘录等方式将依法必须招标的项目违法改为邀请招标，邀请特定投标人进场；或者允许特定投标人先进入施工等实质服务环节，再开始招标，事后补办手续，使招标程序彻底流于形式。

2.制造障碍。在招标要求中设置高额保证金，使人知难而退；或是提出苛刻的资质要求，想方设法排斥其他竞争者；或是在资格预审环节以无关紧要的理由淘汰竞争者、无正当理由否定评标结果，为其他竞争者进场制造各种障碍。

3.泄露信息。向特定投标人泄露标底、预期中标品牌等关键信息，帮助其及时调整标书和报价，提高特定投标人中标概率。

（三）其他串谋行为

其他串通行为，指的是除横向串标行为和纵向串标行为以外的，由其他主体参与并足以影响招投标活动公平进程的行为。具体看来：

1.招标人与评审专家的串谋。招标人在资格预审和评标过程中故意向评标专家施加影响，发表倾向性意见，干预资格预审和评标过程；或者评审委员会过度考虑业主想法，不能客观公正履职，丧失评审独立性。

2.招标人与招标代理人的串谋。代理机构的发展容易过度依赖招标人，无原则地为招标人的不正当要求创造条件，导致代理机构的独立地位丧失。如应公开招标的项目不公开或公示时间不符合要求；评标委员会组成不合法定要求，不在专家库中随机抽取专家；以不正当理由排斥个别投标人；在投标截止日以后依然接受投标文件等。

3.投标人与评审专家的串谋。投标人以贿赂、拉关系等手段私下接触评标专家，打探内部评标信息；或者暗示、诱导评标人故意抬高或者压低特定企业的评分，违反法律和事实发表倾向性或歧视性意见，隐瞒评标过程中发现的特定标书中不合法、不合规之处。

4.投标人与招标代理人的串谋。招标代理人在资格预审、招标文件制定、考察打分等方面，刻意给予特定投标人以优势倾斜，通过暗箱操作的方式促成特定投标人中标。

值得一提的是，由于环境和社会事物的复杂性和不确定性，实践中串通投标的具体行为方式不会表现得如此泾渭分明，更多的违法行为可能同时包含上述多种形式，也同时涉及多方主体，问题由此变得复杂化，定性变得模糊化。可以说，串通投标行为本质上是一种具有开放性和适应性、通过耦合作用持续演进发展的复杂社会行为。同时，串通投标行为的衍生社会风险也在进一步辐射和扩散，沿着社会行为的运行轨道向其他领域集聚、传导，诱发其他社会隐患。可以说，串通投标不是一个个不规范的“点”状问题，也不是几个简单违法主体与监管部门之间勾连产生的“线”状问题，而是涉及市场运行、社会秩序、行政监管和法律规制等诸多领域的复杂“网”状问题。认真研究串通投标行为的种种复杂性特征，从影响监管和治理的基础性、根本性和全局性问题作为切入点，以复杂性、整体性和系统性思维对串通投标治理的制度、机理以及控制等角度展开新的思考和把握，这是我们研究串通投标行为及其治理模式的理论基础。[1]

二、现行管理体制下的制度短板与程序缺陷

（一）招投标市场秩序紊乱

1.评标委员会执行力低下。尽管在《招标投标法》《实施条例》《评标委员会和评标办法暂行规定》 中对评标委员会的功能和地位作出了明确界定，然而受到诸多客观因素的限制，在实际运行过程中评标委员会的作用具有很大的局限性，执行力低下，无法对串通投标行为真正起到约束作用。其原因在于：首先，现阶段评标专家库的建立多以地域为单位，一些小城市受限于城市规模和区域经济发展情况，缺乏一定容量的专家库人员储备，在异地专家参与评标活动成本高昂的前提下，评标委员会主要由本地专家组成，常与本地利益集团产生千丝万缕的联系。其次，评标委员会专家成员以兼职为主，尚未形成职业化管理体系，也缺乏有效的招录和市场评价体制，整体上处于组织涣散、纪律松散的状态，职业约束力严重不足，极易产生评标权的权力寻租。再次，部分专家责任担当意识不强，职业素养低下，使本该慎之又慎的评标过程在几个小时内评审完毕，评审流于形式化，对企业的资质和实力尚无法了解，更遑论发现串通投标嫌疑问题。最后，评标专家的劳务报酬多由招标人或招标代理机构予以发放，[2]在无形中给予评标专家“拿钱办事”的心理暗示，助长了串通投标的不良风气。

2.招标代理机构独立性丧失。招标代理机构的独立价值体现在为招标人提供合法、合理、有价值的咨询服务。但实践中，代理机构不以商业信誉为生存的根本，片面迎合客户需求，配合客户开展串通投标行为，致使招标代理机构几乎沦为客户的附庸，失去其应有的独立性价值。代理机构的从业人员业务素养和职业道德都处于较低水准，更注重把更多时间花费在“跑腿”上，而对咨询、服务类业务没有真正领悟。部分代理机构从业人员对招投标基本常识和法律规定知之甚少，一些违法违规行为被当作招揽业务的“常规操作”。遗憾的是，目前统一的招标代理机构管理制度尚未形成，各地地方政府出台各自的“管理办法”，行业标准规定不一，难以对代理机构的诸多问题产生有效规制效果。

3.资格预审形式化明显。当下的资格预审制度存在着一些不尽人意的地方：一是“借壳”现象较为严重，真实性不够，存在舞弊行为。部分串通投标行为人在自身无资质、甚至无公司的情况下，通过借用资质或挂靠的形式，统一制作标书并约定投标价格，操纵多家公司参与围标。而“被挂靠企业”靠着出租资质，收取不菲的挂靠费、管理费等报酬，与串标行为人一拍即合，往往积极帮助出具手续，配合应付资格审查。这时再进行资格预审，审核的资质均为“被挂靠企业”资质，短时间的形式审核很难发现问题，反而增加了投标人信息暴露的风险。二是招标人和评审委员会权力过大，容易对投标人差别对待。受人为因素影响，资格预审容易被简单异化为“业主推荐”，通过制定排他性条款，自行解释个别条款，使串谋投标人通过资格预审，排斥其他潜在投标人。评审专家可能在资格预审相关指标打分时，故意打高分，或者故意打低分。此外，这些在资格预审中被淘汰的潜在投标人，很难获得申诉和投诉的资格。

（二）行政监管制度不健全

1.监管集中度不足。根据2018 年最新修订的《实施条例》，发改委负责协调整体招投标工作，工业与信息化、交通运输、住房城建、水利、铁道等各部门，按照各自分工对有关招投标活动实施监督。由此来看，我国招投标活动的监督体制总体上属于按部门分散监督的模式。根据立法本意，部门分散监督在一定程度上发挥了不同部门专业化的优势，然而实践中暴露出的问题也愈发明显。首先，分散监管容易造成“令出多门，多头管理”的现象，部门利益至上，资源配置效率降低，公共资源遭到严重浪费；其次，分散监管也暴露出“同体监管、管办不分”的问题，例如交通、水利、铁道等部门的政府采购，招投标的实施和监管都是由同一个机构执行，甚至是同一批人马，相当于“运动员与裁判员集中于一身”，很难以中立的身份进行交易监管；最后，分散监管还会为权力寻租遗留空间，滋生贪腐风险，在特定地域范围里，行业内部利益联系固化，千丝万缕的人际关系复杂，势必会影响监管部门的决策。[3]

2.事后监管的改革受阻。“承诺制”和“事后监管”的核心在于，监管部门在监管事项完成后，再采取备案、抽检、核查的方式对相关事项进行检查，而在开始前仅要求被监管对象就自身是否具备特定资格条件进行承诺。这种监管模式改革减少了对被监管对象的直接干预，保证了被监管事项的平稳运行，提升了运行效率。但新模式的推广也遇到了问题与阻碍：一是目前监管创新多停留在原则性规定上，缺少明确的工作规程、任务分工，政策仍旧缺乏可操作性。各地监督部门侧重于对传统监管模式的反思和总结，对如何落实“承诺制”和“事后监督”缺乏具体实践。二是被监管对象可能突破行业和地域限制。原有分散监督部门在改革后，失去了事前监督的抓手，又没有事后监督的渠道；同样，综合监管部门仅在名义上具备监管职权，实难介入具体招投标项目中，行使具体监督职权。三是现行分散监管制度下，招投标交易数据分属不同部门管理，各数据管理主体检缺乏共享机制，导致“事后监管”过程中，难以对跨行业、地域的交易项目产生的数据进行有效整合。从广州、成都、湖北的改革实践来看，事后监管的改革对企业和个人诚实守信和要求更高，对建设信用管理体系的要求更高，如何有效落实改革措施，如何填补滋生串通投标风险的监管漏洞，成为亟待解决的重大课题。

三、当前刑事打击存在的障碍

（一）刑事法律与行政法律法规缺乏有效衔接

首先，“串通投标罪”罪名描述中，欠缺“违反国家规定”的构成要件要素。《刑法》第223 条规定的“串通投标罪”明显是法定犯，也称行政犯。根据法定犯的原理分析，串通投标行为“刑事可罚性”的成立应当先是违反《招投标法》的禁止性规定，继而上升到刑事违法的领域。但由于《招投标法》的制定时间晚于“串通投标罪”写入刑法的时间，《刑法》第223 条规定条文中并没有“违反招投标法”这一构成要件要素，但现实中出现争议时又需要援引《招投标法》的相关规定对刑法的适用加以解释，这就出现了串通投标犯罪定性时的不统一现象。其次，对“串通投标罪”的主体界定和行为方式规定尚不完善。根据《刑法》第223 条的规定，串通投标罪的犯罪主体为招标人和投标人，但对其具体范围却没有进一步说明。究竟是泛泛意义上涉及和参加了招投标事项的人？抑或是严格根据招投标行政法律限定在特定主体？如上文所列举的那样，个别监管部门工作人员、招标代理人、评标委员会参与串谋，应当如何定性？另外，《刑法》第223 条仅对横向串标和纵向串标这两种行为方式进行了列举，那么对招投标秩序产生实质影响的“其他串标行为”，应当如何界定？因此说，串通投标犯罪复杂的犯罪现状，绝非现行刑法条文规定所能涵盖的，如果不根据 《招投标法》《实施条例》 等行政法律法规对串通投标罪的构成要件加以完善，势必影响对“串通投标罪”的理解和定性，无法发挥刑法规范的保障机能。

（二）刑事侦查工作存在突出障碍

一是串谋的隐蔽性导致了侦查机关主动发现线索的渠道相对匮乏。进入刑事侦查视野的犯罪行为，一般具有高度职业性的特点，嫌疑人多为盘踞在某一领域内的惯犯，其组织者、参与者早已形成了高度紧密的利益共同体。在整个犯罪链条中，人流、物流、资金流、信息流仅在集团内部甚至特定人之间运转，犯罪行为趋于隐秘，如果没有内部知情人员检举、揭发，侦查机关很难有效获取犯罪线索。

二是难以证明“串谋”主观故意，攻破“攻守同盟”。根据一线办案人员反映，犯罪嫌疑人一般具有较高的招投标业务素养和较强的反侦查意识，即使控制住嫌疑人，也很难获取嫌疑人间串谋的直接证据，相反，嫌疑人会以复杂的业务流程或工作疏忽等为借口，对抗侦查讯问。更有甚者，嫌疑人之间早已达成约定，统一口径，结成了“攻守同盟”，如果侦查机关无法突破口供，就很难证明围标、串标的主观故意，案件办理存在无法逾越的突出障碍。

三是难以将海量违法数据转换为有价值的侦查线索。在大数据时代，资金流动数据、物流数据、通信数据、标书文本数据、人员信息数据等不同形式的数据爆炸式地涌现，若无法实现对海量数据进行高效地处理和分析，就难以挖掘出有价值的侦查情报和线索，数据时代下的串通投标犯罪演化倒逼侦查工作的转型升级。[4]

四、推动串通投标治理模式向 “多元协同治理”的转变

“多中心”一词最早见于英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼（Michael Polanyl）撰写的《自由的逻辑》一书中，根据他的观点，相比于政府自上而下的行政指令，依赖于特定法律框架下的“多中心之间相互对话、协调并自发达成共识”的自由，才是自由真正的终点。[5]后来，这一思想被美国行政学家文森特·奥斯特罗姆（Vincent A.Ostrom）引入到公共事务治理领域中，提出了多中心治理理论。该理论核心观点认为，政府的权力垄断会带来“政府扩大、效率丧失、权力寻租式腐败”等一系列问题，而亚当·斯密提出的过度追求自由和市场竞争的方式，也会导致“公共性缺失、公平受损”等问题，因此，无论是单一的政府垄断还是纯粹的市场管理，都是非此即彼的单一治理思维，都难以解决现实问题。“多中心治理”主张在公共事务的处理上，既充分利用市场主体效率高、回应性强的特点，又必须保证政府在保障公平性、公正性方面的突出优势和基础作用，使得各级政府与市场主体、公民等多元主体间在特定的法律规则框架下，通过对话、沟通、协商的方式结成相互配合、共同参与的良性互动关系，也为公共事务治理提供了一种多元共治的新范式。[6]所谓“协同学”（Synergetics）则来源于希腊语，该学说的核心要义是，一个完整的系统能否发挥最大的协同效应，由各子系统的协同、合作、集体效应有关，当各子系统进行协同互补运行时，所产生的整体功能效用要远超过各子系统功能叠加的效果之和。引申到“社会治理模式创新”领域中，“协同社会治理”即是要求两个或者两个以上相互独立的、共同提供社会服务的部门之间，在法律的框架下，基于目标层面、职能层面、手段层面的协同目标，实施跨部门的互动、合作、耦合度增高的行为，以实现共同治理的目的。

习近平总书记结合我国国情，就“创新社会治理” 作出过深刻阐述：“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理新格局”，这为加强和创新社会治理指明了方向。推动治理模式创新发展，重点就是要通过健全党建引领、多方参与的共治机制，充分激发各治理主体共同参与社会治理的活力，真正把党总揽全局的政治优势、政府整合资源的行政优势、企业的市场竞争优势等有机结合起来，以打造多元协同的开放治理体系。需要注意的是，法律是治国之重器，良法是善治之前提。要更加注重法治、厉行法治，加强重点领域立法，梳理协调地方法规、部门规章的有效衔接，充分保障行业章程、团体规章等社会规范的重要补充作用，着力解决法治领域突出问题，保证国家治理体系的系统性、规范性、协调性，更好地把社会主义法治优势转化成国家治理效能。[7]

五、构建和完善串通投标多元协同治理模式的具体举措

（一）制度设计层面

1.完善评标专家管理机制。一是探索实施统一的评标专家库建设。明确专家业务领域，细分业务门类，吸纳更多新兴领域的优秀人才库评标，规范“专兼结合”的专家库建设；设立推广省级评标委员会专家库模式，专家库管理权限上提至省一级发展和改革主管部门，避免评标专家地方化、圈子化，消灭权力寻租的土壤。二是规范评标专家的监督管理。建立可量化的准入制度，制定评标专家管理办法，明确评标专家的权利与义务；重视专家职业技能培训和责任意识教育，切实提高专家库成员整体业务水平和职业道德素养，减少专家在评审中对围标、串标行为的姑息和放纵行为。三是实施评标专家费用发放制度改革。改变评标专家工资薪酬由招标人（含代理机构）发放的原有模式，切断评标专家与招标人（含代理机构）的固有联系，改由招标人（含代理机构）向省一级发展和改革主管部门提交预算，待评标结束后，由省一级发展和改革主管部门统一发放薪酬。四是完善异地评标制度，普及推广不见面评标。通过在线操作，打通招投标全流程电子化“最后一公里”，全程可视，步步留痕，全程监管，有效隔离投标人之间的串联，避免投标人与专家评委的线下接触，一定程度上减少交易过程中的人为干扰。五是严格评标专家考评机制。逐步建立完善的评标专家市场评价体系，强化专家管理，消除评审过程中的权责不对等问题；引入专家库成员退出和淘汰机制，形成规范的问责和追查制度，通过业务评价、市场反馈、受理投诉等综合考核方式，淘汰不称职、不负责任的专家，对于涉嫌贪腐，构成犯罪的，依法移送相关部门追究刑事责任。

2.规范招标代理机构市场评价机制。首先，制订统一的招标代理业务行业标准，治理各代理机构职业水平参差、资质要求混乱的行业乱象。在出资要求、业务范围、资质限制、工作流程等方面建立规范统一的行业标准，划定行业准入门槛，保障招标代理机构的设立和业务开展有法可依，有章可循。其次，建立招投标代理机构的市场评价机制，让市场反馈和行业口碑决定代理机构的业绩水平，进一步维护招标代理机构的独立地位。设立行业统一的网络信息服务平台，引入规范的激励和惩戒公示制度，一方面可以将机构业绩、经验和能力等展现给整个社会，另一方面也可以将参与串通投标等违法违规行为的代理机构列入黑名单，起到警示和教育作用。可以参照律师协会、注册会计师协会等的成熟管理经验，加强招标代理业务的行业自律，规范行业协会对代理机构的指导与培训，提高行业整体治理水平。最后，可以参考法律职业资格考试、会计从业资格考试等相关考试模式，探索全国统一的招投标代理从业人员的职业资格考试制度，通过设置门槛的方式，提高从业队伍的职业化、规范化程度，切实发挥专业人员的技能优势。

（二）行政监管层面

1.建立专职监督机构，独立行使监管职权。有效的行政监管既要尊重市场经济的运行规律，以严格的制度约束保证各投标企业的公平竞争，又要不断完善监管模式，有效配置监督权力，消灭权力寻租的土壤，解决政府失灵问题。反思目前的监管模式和制度漏洞，最重要的是要着力解决监管部门业务调配和权力制约的问题，在统一行权、独立监督的基础上，打破部门利益，克服同体监督，保障权利救济，强化协调配合，实现权力平衡，其最终目标就是要建立一个统一的专职性机构，确保行政监管的有效性和公正性。

独立行使监管职权是高效监管的重要前提。独立监管既要求独立于公共资源交易平台，做公平竞争和稳定秩序的维护者和捍卫者，也要独立于其他分管业务部门，摆脱运动员身份，避免部门利益分配不均和权力寻租，从而实现业务指导权和交易监管权的制约和分离。独立行使监管职权不仅仅体现在监督权的“集中行使”，更强调“规范行权”——其核心在于用制度管人管事管权。要完善重大事项报告制度、重大信息披露和公示制度、决策审计和纠错制度等，“将权力关在制度的笼子里”，建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。专职监督机构应当建设成直接隶属于政府的独立部门，行使招投标合法性审查、行政监督和违法惩处等职能，与交易中心、各分管业务部门各自独立运行，一举解决多头管理、同体监督所带来的一系列问题。

2.推动招投标信用管理体系融入行政监管之中。从习惯于事前审批到强调事中事后监管，对我国招投标行政监管来说，是一场全新革命。事中事后监管着眼于可持续的全面监控，允许市场主体在承诺资质条件后即可入场，这种监管模式保障了市场主体活力的同时，也增大的串通投标等违规操作的风险，更加需要完善的信用管理体系发挥基础性保障作用。2021 年9 月30 日，国家发改委出台了 《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见（征求意见稿）》，公开向社会征求意见。意见稿指出，“构建以信用为基础、贯穿市场主体招标投标全生命周期、衔接事前、事中、事后全阶段的新型监管机制”，正是此意。[8]

首先，加快推进招投标领域信用体系建设。注重打破信用信息“区域化、孤岛化”现状，深化异地、异域信用信息互联互通，评价结论互信互用，保障信用信息全面、可靠、及时、公正；促进信用体系建设的“行业化、全国化”，构建“一地失信，全国受限”的总体环境，引导“守信光荣，失信淘汰”的社会良好风向，建立以信用为价值取向的竞争机制。其次，科学建立招投标信用评价标准和指标。每一项行政监管内容都不仅仅是一个是非判断，而是一个可量化的精确评价指标，最终形成企业的总体信用得分，并为监管部门履行职能提供参考依据。将诚信综合评价得分按照特定比例纳入评标得分中，将企业历史表现与评标结果进行联动对接，进而有效遏制挂靠转包、虚假承诺、贿赂中标等串通投标问题。再次，提升信用评价结果在行政监管中的应用。以信用评价结果为基础，按照被监管对象的信用得分情况，精确制定抽查事项和抽查比例，原则上信用得分越低的企业，被抽查事项越多，被抽查比例越高。抽查得出的结果再次反馈到企业信用得分中去，影响该企业下一次被抽查概率，最终达到“信用—抽查—信用”的良性监管循环。[9]最后，健全招投标的失信惩戒机制。只有失信成本超过串通投标获利时，市场主体才能在理性权衡下，真正树立不能失信、不敢失信的意识，才能切实发挥诚信体系的保障作用。失信惩戒首先是对违法企业的惩戒，采用分级监管、限制措施、限制机会、失信公示、建议调整资质资格等阶梯式评价机制，顺次提高惩戒力度；失信惩戒还应强调对人的惩戒，将串通投标市场主体的法定代表人、实际控制人纳入惩戒范围，避免行为人“打一枪，换一个地方”的情形发生。

（三）刑事打击层面

1.完善《刑法》中“串通投标罪”的罪名描述。一是增加“违反招投标法”的构成要件，实现行政法律与刑事法律的有效衔接。串通投标是一种违反公平竞争原则、侵害招投标参与人利益、危害经济运行秩序的不正当竞争行为，这种行为的行政违法性，首先由《招投标法》加以规定。在这一前提下，再依据《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》（以下简称《立案追诉标准（二）》）第76 条规定的手段和数额等标准，判断串通投标行为的行政违法性是否达到了《刑法》第233 条“串通投标罪”中“情节严重”的“刑事可罚性”程度，由此完成了整个法律适用的过程。增加“违反招投标法”这一构成要件，将《刑法》第233 条的抽象性法条予以具体化，使司法机关可以在合理的范围内对《招投标法》进行补充适用，这就填补了整个法律适用过程，实现了法秩序的完整统一。二是明确对“串通投标罪”中犯罪主体和行为方式的理解。美国法学家霍姆斯（O.W.Holmes）曾有过经典的论述：法律的生命在于经验，而非逻辑。他的主张并非反对逻辑，而是在遵循法律规范的原则下，根据社会生活的不断变化，推陈出新，本质上是一种与时俱进的法律发展观。事实上，将招标代理人、评标委员会中的评标专家等非招投标人主体及其所从事的串谋行为纳入刑法规制的范围，已成为法学界共识，但通过何种路径加以实现，或存在理论分歧。如果认为《招投标法》 是认定串通投标刑事犯罪的前置法，那么对“串通投标罪”中犯罪主体和行为方式的理解就不能超过《招投标法》所规定的范围。而在《招投标法》中，投标人、招标人、评标委员会、招标代理人等主体概念属于相互并列的概念，因此不宜将“招标人、投标人”过度解释成“负责、主管或是对招投标结果产生实质影响的参与人” 这一笼统概念。根据现有判例发现，各地法院在审理评标专家、招标代理人参与串通投标的案件中，基于共犯原理，普遍追究了评标专家、招标代理人的刑事责任。诚然，我国《刑法》并不排斥无身份犯成为身份犯的共犯，即非招投标人主体参与串通投标也可能作为共同正犯处罚，但这毕竟是一个刑法原理层面的推定，欲明确“串通投标罪”主体和行为方式的外延和内涵，对刑法打击范围进行准确理解，仍宜运用解释的方法赋予法律条文新的生命力。[10]

2.科技赋能串通投标犯罪的侦查模式转型。数据是有记忆的。纵使嫌疑人在刻意抹除犯罪痕迹，但整个“招标—投标—开标—评标—定标”完整流程仍被清晰记录，招标文件发布、备案登记、专家抽取、信用保函申请、中标候选人公示等关键节点行为轨迹在公共服务平台、交易平台、行政监管平台等各类平台均有“据”可查，串通投标犯罪的侦查工作也变成了一个以数据密集型科学发现为主的应用领域。在“数据化建设，信息化实战”理念的引领下，科技赋能的数据导侦战法愈加成熟，应用愈加广泛，串通投标的侦查工作告别盲人摸象式的局部认知，转变为更加主动、更加精准、更加集约的整体性打击，成为提升经侦工作效能的巨大驱动力。

文本挖掘是一个值得深入探索的领域。文本挖掘技术以自然语言处理和机器学习为支撑技术，可以在一定程序设计下，自动挖掘不同形式下的文本数据，自动处理和导出有价值信息，为侦查机关挖掘未知线索提供有效助力。以电子标书文本挖掘为例，集中对比不同企业电子标书在各明细项下的报价，若明细项下报价重复率较高，则可以判定所涉企业有串通报价的嫌疑；又如在正常情况下，投标企业递交投标文件的时间具有随机性，若提取不同标书的投递时间数据，发现不同投标企业在特定时间内集中投递，则可以认定所涉企业有统一制作标书的嫌疑，等等。根据现有文本库资源，帮助侦查人员在海量文本中快速有效地锁定、提取案涉特征信息，并进行自动对比、处理、分析等工作，是文本挖掘在串通投标侦查工作中的基本应用场景。此外，文本挖掘还可以进行词频统计、简单文本分析、知识发现等，辅助文本内容研究，发现一些隐藏的结论。如通过对海量历史投标企业名单的分析，可以发现投标企业之间的社会网络关系；通过对分类指示词的研究可以对不同标书进行自动分类、聚类，对不同投标企业有更深入的认识。

数据模型的构建为风险识别和犯罪预警提供可能。程小白教授曾指出，大数据分析拓展了侦查的时间范围，经侦工作开始由罪后的溯源式向罪前的预测式和罪中的制止式转变。[11]犯罪行为是串通投标案件的核心要素，在特定的时空范围内具有相对稳定性，从串通投标行为产生的数据特征入手，建立分析研判模型，发现隐藏在数据背后的犯罪线索，进而发现、甄别、查证犯罪。具体包括以下环节：第一，基于大量的历史案例进行比较分析、关联分析，对其中的发案规律、典型手段、资金异常等常见特征进行归纳总结，提炼设计出可以衡量串通投标行为风险高低的监测指标；第二，在此基础上给风险指标设定合理阈值，当某一指标超过阈值时，即证明有串通投标风险；第三，由于每一个预警监测指标可以指示的风险程度不同，结合侦查实际给每一个指标赋予相应的权重系数，即高风险指标赋予高权重，低风险指标赋予低权重；第四，以具体项目的串通投标风险作为预警监测对象，对每一个项目进行全风险指标的自动运算，得出综合风险得分，其公式为：风险得分=∑指数权重×单项风险得分。第五，将每个项目的风险得分进行排序，选择其中的高风险项目开展更进一步地深入研判。这类数据模型极大地提高了侦查机关的风险识别能力和线索发现效率，但依然存在设计缺陷，即风险阈值、指标权重等重要参数的设定过度依赖侦查人员的实践经验，风险识别的准确性较低。因此，需要在后续的使用和更新中引入机器学习技术，从经验数据中发现规律、学习算法，形成“学习—应对—再学习—再应对”的循环，不断完善系统性能。[12]