环境损害救济体系的整合路径——以主体维度下的索赔与预防二分为展开

王智杰

（湘潭大学 法学院，湖南411105）

随着国家环境保护政策的深入落实与公众环保意识的日益强化，我国的生态环境问题在整体上呈现出向好的趋势。尤其是党的十八大以来，生态文明建设获得了自上而下的积极推动并取得了良好的成效，但不可否认，我国目前的生态环境损害救济机制依然存在着诸多问题，难以满足人民对于美好生态环境的需求。习近平同志在十九大报告中提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的政策要求与改革方向，作为由国家强制力保障实施的司法救济自然是其中不可或缺的重要一环。针对生态环境损害的司法救济，我国当前已然形成了涵盖环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在内的司法救济体系，以期彻底摆脱“企业污染、群众受害、政府买单”的尴尬局面，并充分发挥行政机关、社会组织与检察机关在生态环境损害救济领域的主体优势，形成协同共治的制度合力，最终实现风险预防与损害填补一体化的生态环境保护目标。然而，囿于法律规范层面，并未针对存在同一性的生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼作出适用位序层面的衔接安排，理论研究层面亦呈现出观点不一甚至相互矛盾的失序状态，这导致在具体的实践运用中，呈现出程序重复、行政职责司法化、类案结果不一的现象。故此，应当对现有的生态环境损害救济途径的立法目的、价值目标与制度功能进行综合判断与比较分析，在此基础之上合理设计协调衔接机制，并在立法层面予以明确，切实发挥制度合力。

一、现有观点的评述与新论的提出

在当前的理论研究中，针对生态环境损害救济体系的整合路径，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间的相互关系的问题，主要存在着合并说[1]与并存说两种观点，并以并存说中的顺位设计为主流观点。故此，笔者拟主要针对已有的顺位设计方案予以评析，并针对现有方案中所存在的局限性提出切实可行的改进方案。

（一）当前观点的阐述

1.生态环境损害赔偿诉讼的优先地位

在当前的顺位设计方案中，存在着生态环境损害赔偿诉讼优先、环境民事公益诉讼优先以及二者有限分类优先这三种观点。其中，绝大多数学者主张生态环境损害诉讼优先，其考量因素与理论支撑主要在于以下几个方面：第一，在权力属性方面，主张将作为生态环境损害赔偿诉讼前置程序的磋商程序界定为行政性质兼具私法色彩，并将其纳入行政权的范畴，故而从行政权优于司法权的角度，理应具有较之于环境民事公益诉讼的优先顺位[2]；第二，在理论基础方面，作为生态环境损害赔偿诉讼适格主体的行政机关，无论是基于自然资源国家所有权所充当的直接利害关系人，抑或是基于国家环境保护义务所承担的行政监管职责，理应赋予其优先地位[3]；第三，在主体能力方面，学者们一致认可行政机关在诉讼能力、经济能力、诉讼效率等方面的优势，认同其在生态环境维护与修复方面的专业性与制度优势[4]。与此同时，现有研究认为，囿于社会组织自身所存在的人员组织、资金来源、调查能力方面的局限性以及诉讼成本的沉重负担，故此，由社会组织所提起的环境民事公益诉讼的合理定位乃是补充、监督的诉讼角色[5]；第四，在责任履行的可行性方面，认为环境民事公益诉讼存在着赔偿金的认领与环境修复的专业性这两大难题，而在生态环境损害赔偿诉讼中则得以化解，故而，应当以生态环境损害赔偿诉讼为主[6]。

2.环境民事公益诉讼的优先地位

主张环境民事公益诉讼优先的学者虽为少数，但是其中的观点支撑与理论依据却是值得深入探究与反思的。主张这一观点的学者认为，基于充分发动社会力量的考量，鉴于环境行政执法部门在人力、物力方面有限性的现状，故此，生态环境损害赔偿诉讼应当让位于社会组织所提起的环境民事公益诉讼[7]。由此可见，行政机关在生态环境损害救济体系中并非必然具有绝对的优势，社会组织也并非完全处于劣势。

3.有限分类优先的设计方案

在有限分类优先的观点中，存在着“磋商优先、诉讼限权”与“主体扩张、分类优先”这两种主张。第一种主张认为，应当建立社会组织与行政机关的信息机制与协商机制，公告磋商相关信息，磋商失败后，赔偿权利人不得提起诉讼，需以支持起诉的身份参与到环境民事公益诉讼当中[8]；第二种主张认为，在《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）的范围内即损害严重的案件，具有紧迫性，适用“行政机关优先，社会组织备位，检察机关补充”的顺位设计；《若干规定》范围外即损害轻微、影响不大的案件，适用“行政机关与社会组织不加区分，检察机关补充”的顺位设计[9]。

（二）顺位设计方案的局限性

面对因二者之间的功能、范围重叠而导致的实践混乱、资源浪费的困境，已有研究不约而同地陷入了优先顺位的论证旋涡，并以此为基点，片面论证一方观点的优越性。这些论证思维存在局限性，缺乏整体性考量，不仅忽视了实践当中行政机关未能积极履职的根本难题，也未能从本质上改善二者衔接不畅的现实窘境，反而增加了诉讼迟延的可能性，导致生态环境损害救济的滞后。

1.逻辑起点的偏离

在现有的顺位设计方案中，所秉持的逻辑起点乃是适格主体在生态损害救济过程中所具备的应然优势则必然意味着预期救济效果的实现，故而应当由更具能力的主体扮演损害救济的主要角色，其他主体则充当协助及监督的角色，以此避免不同救济措施相互间的重复与冲突。然而，这一理论层面的论断与救济程序的运行现状有所偏离。有学者通过对裁判文书的分析发现，在诉讼程序的启动主体方面，检察机关所占比例绝对领先，社会组织次之，而由行政机关所提起的生态环境损害赔偿诉讼的数量则明显偏少[10]。这一现象不仅体现出顺位设计方案对于诉权冲突与资源浪费的顾虑稍显主观化；而且对居于明显优势地位的行政机关所寄予的厚望可能落空，因为行政机关的主观能动性依然有待提高，甚至呈现出行政职能司法化、行政权向司法权逃逸、借由司法诉讼代为履行行政职责[11]的异化现象。笔者认为，生态环境损害救济体系的整合应当将重点与前提定位为督促行政机关积极履职，涵盖使用行政手段与提起索赔诉讼两方面的内容，如此方可使得行政机关的主体优势得以充分发挥，避免环境行政监管职责的虚化。

2.损害救济时效的迟滞

诚然，通过赋予行政机关、社会组织以及检察机关相应的起诉顺位，可在一定程度上有效缓解适格主体之间的诉权冲突问题，然而，顺位设计的方案却存在着不可避免的固有缺陷，即后序顺位的依次催告程序也将势必形成效率困境，在程序往复的过程中，导致诉讼资源的浪费、诉讼成本的提高与生态环境救济的滞后。鉴于生态环境损害的持续性、不确定性与不可逆性，有效救济的迟延势必使得损害结果进一步恶化甚至造成不可挽回的后果。笔者认为，不同主体之间的顺位设计并不契合生态环境损害的本质特征，也难以实现及时救济的预期目标。出于对诉权协调与诉讼效率这一具有对立统一关系的目标要求予以兼顾的考量，需有效划分不同主体诉权的合理适用范围，在保证生态环境损害全面救济的前提下，确保单一范围内诉权主体的唯一性。

3.损害救济效果的有限性

在顺位设计方案中，无论是由行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼优先、抑或是由社会组织提起的环境民事公益诉讼优先，皆忽视这两者之间在适用范围、制度功能、根本属性方面的差异以及各自与整合目标之间所存在的失洽之处。例如，生态环境损害赔偿诉讼仅适用于已经发生严重损害的环境事件，而对于存在环境重大风险的事件则无法提供救济；环保组织囿于自身专业能力的有限性与诉讼成本的沉重负担，当前由环保组织所提起的环境民事公益诉讼无论是在范围上还是在数量上都极为有限，难以实现生态环境损害的全面、有效救济。笔者认为，应当在现有的适用范围制度规范的基础上，综合考察行政机关在环境监管、环境治理方面的专业与资源优势以及环保组织在预防为主的基本原则顺畅运行与有效落实过程中所扮演的重要角色，将索赔性诉讼与预防性诉讼分而治之，分别由契合主体即行政机关与环保组织充当唯一的适格主体。

（三）主体维度下索赔与预防二分的整合方案

正如前文所述，现有研究多数陷入顺位设计循环论证的漩涡，与当前的生态环境损害救济机制运行现状相背离，同时，也将导致诉权协调与诉讼效率的对立，从而难以实现生态环境损害全面、及时、有效地救济。笔者认为应当摒弃顺位设计的路径依赖，分别由行政机关、环保组织提起索赔型生态环境损害赔偿诉讼与预防型环境民事公益诉讼，其适用范围分别为已经发生严重影响生态环境后果的事件与具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为，针对适格主体缺位、不作为或违法作为的情形，则由检察机关分别提起环境行政公益诉讼与补充型环境民事公益诉讼。与此同时，针对处于这二者适用范围之外的环境损害事件即“较大以下突发环境事件、发生于其他开发区域的环境事件以及其他轻微影响生态环境后果的事件”，虽然《若干规定》未将其纳入可诉范围，但是，笔者认为，这是在权衡环境保护与经济发展、司法救济与诉讼资源之间的对立统一关系之后所作出的立法技术选择，以此实现对“范围内”环境事件的强化保护，值得强调的是，这并不排除“区域外”事件的违法性，只是考虑到生态环境救济的紧迫性与诉讼程序的长周期、高成本，通过行政执法予以救济更为高效，故而应当由生态环境主管部门采取行政强制措施、行政命令、行政处罚等行政手段予以及时修复。

二、索赔与预防二分整合方案的合理性分析

（一）制度规范层面的理性解读

1.索赔与预防二分的制度空间

根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼司法解释》）第1 条与《若干规定》第1 条的规定，环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在适用范围方面表现为包含与被包含的内在逻辑关系，前者涵盖了索赔型与预防型环境民事公益诉讼两种类型。故此，索赔型生态环境损害赔偿诉讼与预防型环境民事公益诉讼的划分适用，皆符合现有规范的确定范围，而对于社会组织所提起环境民事公益诉讼的范围限缩，乃是出于兼顾诉权协调与诉讼效率、诉讼成本的考量，并最终服务于生态环境损害全面、及时、有效救济目标的实现。

2.现有规范中衔接方式上内容与效力的欠缺

虽然《若干规定》在其第16、17、18 条对二者之间的衔接方式作出了具体的规定，其主旨是由行政机关所提起的生态环境损害赔偿诉讼居于优先地位，纵然如此，司法实践中有关于二者之间的诉权冲突的困境依然尚未实现根本性转变[12]。如此“一刀切”式规定，也势必导致已然启动或是即将结束的环境民事公益诉讼所耗费的资源、所取得的成果化为泡影；此外，对于《若干规定》的法律性质亦存在着一定的不确定性，亟需予以明确。虽然在最高人民法院官方网站将《若干规定》置于司法解释一栏，但是，根据我国《立法法》第104 条的规定，司法解释的对象仅限于司法审判过程中所涉及的具体法律条文的适用问题，而当前尚未出台关于生态环境损害赔偿诉讼的正式立法，换言之，《若干规定》的作用对象并非具体法律条文，《若干规定》的法律位阶应当在司法解释之下，这也为两诉之间衔接方式的后续调整提供了便利。

（二）价值目标层面的助益

针对生态环境损害救济体系的整合问题，其根本主旨与终极目标是全面、及时、有效的生态环境损害救济的实现，内在举措与基本要求则表现为适格主体诉权协调的有效性、司法救济的高效性以及诉讼负担的必要性，而主体维度之下索赔与预防二分的设计方案对于上述价值目标的完满实现确有助益。索赔型生态环境损害赔偿诉讼与预防型环境民事公益诉讼在适用范围方面的划分与厘清，有助于避免重复诉讼与司法资源的浪费；而在适格主体方面的独立性与唯一性，有助于行政主体与环保组织之间诉权行使的明确与衔接。此外，诉讼程序的连贯性与稳定性，有助于避免诉讼进程的往复，提高诉讼效率。

（三）制度功能层面的契合

主体维度下的索赔与预防二分的整合方案，充分考量了两诉各自的逻辑重点以及行政主体与环保组织各自的主体优势，符合生态环境损害救济体系整合的功能需求。1.在制度层面，针对生态环境损害的不可逆性，环境公益诉讼具有显著的预防作用，而且，针对可能损害生态环境的行为及时采取司法救济更能彰显环境公益诉讼的本源价值[13]。而生态环境损害赔偿诉讼则旨在填补、修复已有的生态环境损害。2.在主体层面，行政主体在诉前保障、诉中调查取证、诉后强制执行与专业治理修复方面所具备的主体优势与索赔型生态环境损害赔偿诉讼的制度功能相契合；而环保组织得以集中社会力量，拓宽信息来源渠道，彰显维护环境公益的社会属性，便于及时发现损害生态环境的可能风险，有助于充分发挥环境民事公益诉讼的预防功能，亦可针对过度追求经济发展、忽视环境损害风险而怠于执法的行政机关实施社会监督。而现有的三起预防型环境民事公益诉讼①皆是由环境组织所提起，且皆针对的是对珍贵野生动植物的生存、河流水质具有的潜在风险的相关工程建设项目，彰显出环保组织在预防型环境民事公益诉讼中的优越性与必要性。一言以概之，“多元治理，尊重专长”即可合理阐释、高度概括主体维度下两诉之间协同共治的衔接机理。

三、整合路径的内在调适与外部保障

（一）索赔型生态环境损害赔偿诉讼的前置要件

1.使用行政手段的必要前提

在当前的司法实践中，生态环境损害赔偿诉讼的功能定位已然异化为环境行政执法的替代性工具，表现为行政机关跳过其行政管制手段而直接提起索赔诉讼，进而导致行政权与司法权的错位，产生“行政职权民事化、审判职能行政化”的不良后果[14]。因为生态环境损害领域行政责任与民事责任在责任方式上的竞合与生态修复层面的功能重叠，所以2015年环境民事公益诉讼中适用频次最高的“停止侵害”这一责任方式[15]，可通过环境行政执法中的“责令停止”“限期治理”等行政行为予以实现。与此同时，考虑到行政管制手段所具有的灵活、高效、专业等优势特征，诉讼程序则存在着长周期与高成本的局限性，故而应当充分发挥环境行政监管的重要作用并依此确立环境行政执法的优先性与主体性，而生态环境损害赔偿诉讼则应当回归其作为行政机关履行环境监管职责的必要辅助与补充手段的应然定位，只有在使用行政手段无法实现生态环境损害的救济时才能提起损害赔偿诉讼，如此方可有效纠正现行生态环境损害救济体系中行政机关的边缘化[16]，同时避免行政权与司法权的冲突。

2.生态环境损害赔偿诉讼的诉前必要性审查

在环境行政执法优先的原则之下，居于补充、辅助地位的损害赔偿诉讼的启动，需以使用行政救济为启动要件，故此，需由人民法院进行必要性审查，而这也符合行政权与司法权相互之间“行政权负责治理，司法权负责监督依法履职”的应然分工[17]，亦可避免司法权对于行政执法的过度干预、导致司法越位。诉前必要性审查主要包括两方面的内容，即行政执法的有效性与诉前磋商的实质性。

行政执法的有效性，强调的是环境执法部门在生态环境损害救济过程中的主动履职、有效参与、积极治理，可以通过对行政机关在法律授权范畴内所能够、应当采取的行政强制措施、发出的行政命令、作出的行政处罚与其实际行为予以比较，并综合考察行政执法行为的妥当性与有效性；对于诉前磋商的审查，虽然《若干规定》中已将提交“与被告进行磋商但未达成一致或者因客观原因无法与被告进行磋商的说明”作为人民法院登记立案的条件之一，但是，笔者认为，这一规定比较原则化，可操作性并不强，难以有效指导实践，而诉前磋商的实质性这一审查标准，强调的是当事人双方的平等性与磋商协议的合理性，并且可以通过更加具体的指标，为诉前审查提供可视化的直观数据。行政机关作为赔偿权利人与赔偿义务人所达成的磋商协议，在法律性质上虽非纯粹的民事合同，但却属于行政契约，亦需遵从平等、自愿的基本原则，对此，可通过询问磋商失败的原因进行审查。磋商协议的合理性审查，则可以通过查阅磋商协议的具体内容与要求，并与生态环境损害评估检测报告进行比对，还需综合考察赔偿义务人的经济能力，如此方可将磋商协议本身从磋商失败的诱因当中排除，亦可进一步强化损害赔偿诉讼的必要性。

（二）预防型环境民事公益诉讼的基准调适

1.预防为主基本原则的弱化

在以“保护优先，预防为主”作为基本原则的环境保护领域，预防型环境民事公益诉讼本应当居于主导地位，然而，司法实践中的环境民事公益诉讼却整体凸显为“事后救济”而非“事前预防”，预防型环境民事公益诉讼的受案量极低，笔者认为，其中主要原因之一是案件适用范围的模糊。预防型环境民事公益诉讼的适用范围限定于“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”，而其中关于“重大风险”认定标准的明确与统一，是厘清预防型环境民事公益诉讼适用范围的重要前提，亦是有效指导司法实践、统一裁判标准的迫切需求。因为在当前为数不多的预防型环境民事公益诉讼当中，针对“重大风险”这一要件，明显呈现出内涵模糊、认定主体错位、认定路径不清等异化现象[18]，其中，在“重大风险”的具体内涵与认定标准方面，前文所述的三起案件皆呈现出一定的抽象性与原则化，难以为后续同类案件提供明确的参考与借鉴。

2.“重大风险”认定标准的实践检视

在自然之友诉中石化云南石油有限公司案中，二审人民法院以“上诉人要求全面停止案涉项目建设的环境影响评价报告已经取得国家环境保护主管部门的批复同意”为由，直接否定案涉项目建设具有损害社会公共利益的重大风险。在自然之友诉中国水电顾问集团新平开发有限公司和中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司案中，一审人民法院以“被诉行为对区域内绿孔雀生存所产生的损害将是可以直观估计预测且不可逆转”为由，认定原告提出的被诉行为对绿孔雀的生存具有重大风险的主张成立，同时以“生态环境部责成案涉项目开展环境影响后评价”为主要依据否定了《环境影响报告书》中所作出的“无重大风险”认定的证明力，二审人民法院对此予以了确认与维持。在绿发会诉雅砻江流域水电开发有限公司案中，法院则以“案涉项目建成后可能存在对案涉地五小叶槭原生存环境造成破坏、影响其生存的潜在风险”为由，确认了被诉项目的“重大风险”。可见，实践中对于“重大风险”的认定呈现出较大程度的主观性以及对环境影响评价报告的依赖，亟需制定客观、可量化的标准规范，为实践操作提供明确的指引依据。

3.“重大风险”认定标准的理论重塑

根据《里约环境与发展宣言》对弱风险预防原则的代表性表述，即要求各国在遇有严重的或者不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化[19]，综合我国当前经济转型期的特殊国情与科技发展水平，目前宜采用严格标准，即可能的损害应当达到严重或不可逆转的程度，同时，预测风险转化为实际损害的可能性应当达到高度盖然性的标准，并需对此提供具有相当科学可信度的研究报告或实验数据作为支撑证明，如上所述，“重大风险”的判定应当同时符合损害后果的程度要求与损害发生的可能性要求，其中，潜在风险的危害程度又可以通过进一步细化为风险的持续性、可能损害的对象与范围、救济迟延的后果、可逆转性等评估指标，推动实现环境风险的量化评估，提高“重大风险”认定标准的客观性和可操作性。当然，最终落脚点还是应当回归法律规范的制定，为“重大风险”的认定提供立法依据，借助生态环境大数据的有力支撑，制定科学化、具体化的环境危险标准规范，并对上述相关指标的阈值作出明确规定。

（三）检察环境公益诉讼的监督保障

检察环境公益诉讼兼具全面维护社会公共利益与监督环境行政执法的双重职能，在生态环境损害救济体系中具有不可或缺的重要地位。在主体维度下索赔与预防二分的整合方案中，检察机关所提起的行政公益诉讼与民事公益诉讼分别作为索赔诉讼与预防诉讼的后位监督与补充程序，构建完善的生态环境损害救济体系，防止损害救济机制效果上的表面化与实质上的缺位。

在环境行政公益诉讼中，检察监督职能的充分发挥在由行政机关作为索赔诉讼唯一适格主体的路径设计当中显得尤为重要，因为社会组织诉权的限缩，检察环境行政公益诉讼成为索赔诉讼之后唯一的保障手段与救济途径。与此同时，应当妥善处理好司法谦抑与司法监督之间的关系，如上文所述，司法救济的应然定位当为执法补充而非执法替代性工具，检察环境行政公益诉讼应当以监督环境监管部门依法全面履职为基本立场，督促行政机关在诉前程序中完成自我纠错。故此，应当着重强化诉前程序所担负的“外部监督+自我纠错”的职能，简化检察建议的内容，将重点调整为对行政行为的定性，便于行政机关对于自身不当行为的准确定位，提升检察建议的监督效能。根据执法行为所需调动的资源复杂程度，灵活设置动态的履职期限，避免导致行政不能。检察环境民事公益诉讼中，由于预防型环境民事公益诉讼在“重大风险”的诉讼证明与证据收集方面具有较大的难度，因此，检察机关首先应当充分利用自身在调查取证方面的专业能力与制度优势，通过建立与社会组织的协作与沟通机制，以支持起诉的身份尽早介入预防诉讼当中，助力社会组织的举证、质证。针对适格社会组织暂时缺位的情形，笔者认为，鉴于风险预防的紧迫性与损害后果的不可逆性，检察机关不经诉前公告程序而直接提起预防型环境民事公益诉讼，这充分体现了检察机关作为环境公益代表人的职责与担当。

针对在适用范围、制度功能、价值目标等方面皆呈现出高度相似与竞合的三种生态环境损害救济途径，救济路径的整合与衔接是当前亟需解决的问题。主体维度下索赔与预防二分的整合方案，以使用行政手段为必要前提，得以督促环境执法部门依法全面履职；确立索赔与预防诉讼的唯一适格主体，得以避免诉权冲突，提高诉讼效率；对于诉前程序的侧重与强化，得以兼顾检察机关的外部监督与行政机关的自我纠错，充分发挥检察建议作用，坚持将诉前维护环境公益目的作为最佳司法状态，节约诉讼成本。与此同时，在“重大风险”认定标准的量化基准方面与不同主体之间协作、沟通机制的构建方面依然有待进一步的完善，期待日后相关法律规范的正式出台，最终实现不同救济路径相互之间协同共治的理想愿景。

注释：

①即自然之友诉中石化云南石油有限公司案、自然之友诉中国水电顾问集团新平开发有限公司和中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司案与中国生物多样性保护与绿色发展基金会（绿发会）诉雅砻江流域水电开发有限公司案。