老龄化时代社区警务工作问题实证研究

钱 伟

（辽宁警察学院 鞍山分院，辽宁 鞍山 114051）

国家统计局2021 年5 月11 日公布的第七次全国人口普查主要数据显示，我国60 岁及以上人口2.64 亿，占总人口数的18.7%；65 岁及以上人口1.9 亿，占总人口数的13.5%。国家统计局局长宁吉喆表示，人口老龄化是社会发展的重要趋势，也是今后较长一段时期我国的基本国情。[1]伴随着此国情，近些年来因老年人走失而产生的求助类警情不断增加，尽管公安机关的不同部门、不同警种，特别是社区警务部门为此付出很多努力，取得了一定成效，但与民众的期待还有很大差距。因此，如何破解老龄化时代社区警务工作中的这个困境，建立符合国情、适合社区警务工作实际的老年人走失警情处置机制，成为公安机关警务工作的重要课题之一。

一、老年人走失情况分析

（一）老年人走失警情数据分析

2016 年，由中民社会救助研究院发布的《中国老年人走失状况白皮书》中指出，“调查显示，每年全国走失老人约有 50 万人，平均每天约1370 名老人走失，平均1 分钟走失一个1 个老人……”[2]根据对某市2018 年至2020 年老年人走失警情数据的分析，某市每年走失人口比例与以上报告的比例基本相同。从走失老年人性别比例来看，男性占全部走失警情的61%，女性占全部走失警情的39%。研究发现，报警时间段和季节特点比较突出，多发生在下午和傍晚时分，即家属多在下午回家后发现老人走失情况；同时发现夏季明显多于冬季。

（二）老年人走失警情的处置情况分析

关于老年人走失警情处置的流程，目前主要是依据《辽宁省公安机关110 接处警工作细则》的相关规定执行。在地市级公安局层面，110 指挥中心接到此类报警后，一是在110 指挥调度平台做好登记，记录好走失老人的自然情况、体貌特征、穿着情况及联系人电话等信息。如接报警发现相似老人，及时与报警人联系对接。二是告知报警人到属地派出所向民警说明走失原因及情况。三是经派出所核实情况属实后，市局给予相对技术支撑。

在处警单位派出所层面，询问走失人信息更多更细，如走失原因，有无精神病史，最后出现时间、地点，是否带手机等，并同时做好家属情绪安抚工作。先期工作注意视频监控排查确定大致方位，并拨打 120、122、救助站等电话询问是否接到疑似走失人员相关救助服务。在资源、权限都允许的前提下，利用电子围栏、人脸比对系统、雪亮工程等技术手段同步寻找。同时也注重利用社会网络平台同步寻人。

在市公安局层面，市局110 指挥中心须做好详细信息登记工作，便于查找对接；如果走失老人带有手机，可以先经派出所核实报警人及走失人身份后，给予技术定位支持。

在与社会组织联动协作方面，市公安局层面与社会救援组织蓝天救援队进行联动配合。在处警单位派出所层面，通过微信警务室发布信息找人，或是通过警民合成作战室平台联动，或是联系民间救援队共同参加找人行动。派出所层面与其他社会力量的联动尚比较薄弱。

（三）老年人走失社会关注度相关问题分析

为了解关于老年人走失社会关注度问题，研究人员随机选择某市的两个社区进行了问卷调查。这次问卷调查的对象主要是社区普通民众，主要研究的内容是普通民众对于身边老年人走失情况的了解程度，包括对于老年人走失信息来源渠道的信任度、老年人走失发生后应对的措施、对预防老年人走失采取的措施等方面。

问卷调查发现，关于“近三年身边邻居、同事、好友、或亲属家中老年人走失的情况”，有26.3%的人没有听说过；有 63.2%的人听说过但不了解具体情况；有10.5%的人知道且非常了解。

关于“发现老年人走失的情形第一时间应采取的多项措施”，有 57.9%的人选择了“联系亲朋好友大家寻找”；有 89.5%的人选择了“打电话 110 或到属地派出所报警，请求公安机关帮助”；有 63.2%的人选择了“利用微信朋友圈、抖音、快手等自媒体发布寻人启示”；有 55.3%的人选择了“联系社会公益组织，如志愿者，请求发布信息协助寻找”。

关于“发现疑似走失老人，会通知家属或报警”，问卷调查对象全部选择“一定会，谁家都有老人”，没有人选“不会，多一事不如少一事”。

关于“可以通过哪些方式为走失老人提供帮助(多选)”，有68.4%的人选择了“报警110”；有81.6%的人选择“就近送到公安机关派出所”；有 21.1%的人选择了“直接帮助送回家”；有52.6%的人选择了“如果发现联系方式直接联系其亲属”；有 23.7%的人选择了“送到民政局救助站”；有39.5%的人选择了“就近送到社区”；有10%的人选择了“联系社会公益组织”。

关于“预防老人走失的措施(多选)”，84.2%的人选择了“给老年人配备小型信息卡放在身上”；47.4%的人选择了“为老年人配备手机”；44.7%的人选择了“给老年人身上装 GPS 定位器”；42.1%的人选择“把电话号码印在衣服上”。

关于“走失老人被找到将结果反馈哪些部门”，民众比较信任的依次是公安机关、社区、志愿者公益组织及民政部门(救助站)。

二、老年人走失警情处置中存在问题

（一）老年人走失救助主体方面呈现多样化，但尚未形成强效合力

老年人走失救助主体呈现多样化，主要体现为救助主体除了当事人亲属、朋友外，还包括公安机关、社会公益性组织、民间志愿者及民政部门(救助站)。其中，无论是从法定职责角度，社会民众的信任角度，还是从公安机关拥有的人口资源、技术资源、信息资源等角度，公安机关作为救助主体的主导是必然选择。其他救助主体中，社会公益性组织、民间志愿者团队的作用不可小视，他们的优势在于人数众多，成员地域、行业分布广，时间灵活机动。另外，民政部门(救助站)、社区的加入和支持也在一定程度上增加了走失老年人被找到的概率。但是，目前公安机关与相关部门及社会力量尚未形成强效合力，缺乏信息共享机制，在一定程度上影响了老年人走失警情的处置效果。

（二）老年人走失救助措施呈现科技化，但有薄弱环节

公安机关从接到老年人走失警情到处警，科技力量无处不在。警情信息及时下达，处警信息实时回传，视频监控轨迹研判，手机定位技术，网络信息查询，人脸识别技术、大数据信息共享应用，DNA 指纹等信息采集上传等，这些科技手段为寻找走失老人提供了更加精准的服务，在一定程度上增加了走失老人被找到的几率。在实践中，社会公益性组织、民间志愿者团队最为有效的方式是信息快速传递与发布，而这依赖于网络平台，依赖于微信程序应用。另外，从问卷中也可以发现，很多人认为“给老年人配备手机、GPS 信号定位”是能够预防老年人走失的科技化防范手段，但实际上这些措施落实并不到位。

（三）老年人走失救助社会联动亟须法治化

新时代中国特色社会主义伟大事业征程中一个显著的标志是法治。我们国家已经进入新时代，也正式进入老龄化社会，那么老年人走失一旦上升到警情，即意味着进入到法治的轨道。首先，老年人走失警情已经定位于救助类警情，属于公安机关接处警职责任务之列；其次，公安机关作为走失警情的权威信息发布部门，需要对引用警方信息使用转发的社会团体或公益性组织进行资质的考察与事后的监督，以免因此产生涉警舆情，这些都需要以法律法规形式确定下来，形成制度。在实践中，志愿者队伍或公益性组织也存在良莠不齐的情况。作为老年人走失救助的主导部门，公安机关在进行社会联动时应注意提高法治意识、法治思维，降低不必要的社会风险。

（四）老年人走失警情处警单位风险亟须可控化

作为公安机关的一线单位，被称为“上头千条线，下边一根针”的公安派出所，是老年人走失警情处警最直接的单位，而多数基层派出所面临的警情较多，值班人员力量薄弱，几乎没有人专门展开查找工作，这是风险之一；另外基层派出所侦查手段、侦查力量、侦查资源、侦查权限都有限，对于失智、有精神疾病类以及无手机、GPS 的走失老人确定身份比较困难，这是风险之二；再有，对于已经发现或送到派出所的部分老人，由于身体情况较差，加上派出所警务活动多、警力有限，老人到派出所等待时间较长，一旦身体情况出现问题，派出所无法处理，这是风险之三。前两类风险主要源于体制内部，第三类风险源于社会，更应通过制度建设予以规范化解，消除因民警的救助行为附加的额外责任。

三、老年人走失警情处置问题的解决之策

“国之安危，公安系于一半”说明了公安机关在国家治理中的重要地位，以人为核心工作对象的社区警务工作是公安机关的基础工作。人口老龄化时代，社区警务工作中关于老年人方面的管理、服务等都面临着新的困难，需要新的思路、新的办法。老龄化时代的老年人相关问题是一个社会性系统问题，需要全社会的共同努力。在老年人走失问题上，公安机关应当全面领会党中央关于加强社会治理的方针政策，依靠各级党委和政府领导，获取政府各部门的大力协助，努力发挥公安机关自身优势，充分协调运用社会各方面资源，探寻老年人走失问题的解决之路，构建适合我国国情的新时代老龄化社会老年人走失救助机制。就目前而言，可以先从机制、实施、联动、技术等方面加以考虑。

（一）整合资源实现高效运行

在警情处置机制方面，应当加强立法、规范制度，构建以公安机关为主导，整合现有各方面资源的高效运行的老年人走失救助机制。主要内容包括，民政救助部门、应急管理部门、120 医疗救助等部门由被动提供涉及救助的相关老年人信息给公安机关变为主动提供，通过平台联动纳入公安机关指挥中心，实现精准信息及时传递，为公安机关及时研判、发布接处警信息提供基础和保障。

改革优化公安机关内部老年人走失警情处置机制，构建市公安局(县局、分局)—一线处警单位两级格局。市公安局指挥中心可将老年人走失警情根据季节、辖区地理环境特点、老年人身份信息项目类别、老年人身份状况等因素通过科学总结、精心研判，最后细化为轻、重、急、缓等不同类救助警情，分级派警，科学用警。

该机制的重点在于研判分析警情，发现目标轨迹，这些都是拥有更多人力资源、技术资源的市公安局(县局、分局)和相关警种部门更有能力来完成的。改革优化公安机关内部老年人走失警情处置机制，适应大部制改革的需要，能够改变警种部门各自为战、资源交叉、权限集中的不适应局面，整合图侦、网侦、技侦、情报等部门的功能，形成强大的情报信息研判共享机制，实现数据寻找、科技寻找、网络寻找。

公安派出所在老年人走失警情接处警方面应重点放在利用辖区社区警务工作的基础上，做好相关人员的详细信息收集，为上级研判部门提供基础服务，同时根据不同警情做好外勤工作。

（二）注重网巡和公益团队

我国警察总数与人口总数比例仅为万分之十三，警力不足是困扰基层警务活动成效的原因之一。对于救助类的老年人走失警情而言，全部由公安机关人民警察来完成研判、查找、搜寻等各个环节任务，在一定程度上加剧了公安机关一线警力不足的困境。所以，在构建新时代老龄化社会老年人走失救助机制方面，应当适应客观规律和现实情况要求，公安机关人民警察应充分发挥技术研判优势，即注重“网寻”，发挥权威机构领导力和信息发布管理优势，协调社会各方面的力量，特别是民间力量、社会志愿者团队的力量，使寻找走失老年人变成全体社会成员人人参与的行动，获得最大的效果。目前，重点应放在比较成熟的社会公益组织、志愿者团队身上，如警民合成作战室、蓝天救援队等。这类公益社团组织建全、覆盖面广、人员众多、信息发布权威规范，为科学高效寻找走失人员提供保障。

（三）规范制度和倡导志愿

构建适合我国国情的新时代老龄化社会老年人走失救助机制，除了政府部门主动参与外，应规范现有的相关制度，高度重视发挥社会各方面力量的作用，积极倡导志愿者行动，规范相关制度，使每个参与企业、单位、团队、个人充分运用自身可利用的资源，服务于老年人走失救助这项公益事业。[3]目前尤其应当重视信息技术相关行业的加入，如电信行业、媒体行业等，实现由公安机关权威发布信息为基础，由电信行业、媒体传播等行业实施“公益广告”行动，以最快的速度将寻人相关信息以走失地域为中心，根据时间周期实时发布走失老人的信息，让更多的人通过手机、短信、广播、电视等方式接收到公益性资讯，为公安机关提供有价值的即时信息，配合寻人和救助工作。

（四）重视科技和共享数据

在技术层面，应当高度重视科技的力量及数据共享。“工欲善其事，必先利其器”，科技的应用在破解老年人走失警情处置困境方面具有非常重要的意义。首先，应重视智能定位设备，除手机外，还有智能手表、智能胸牌、定位纽扣、定位手杖等智能用品可以用于确定方位，寻找走失老人。其次，无人机、AI 人脸识别等装备和技术已经被多地警方成功应用于寻找没有智能设备的走失人员，效果很好。另外，共享数据可以为构建老年人走失救助机制提供重要的技术支持，这主要体现为三个方面。一是公安机关本身具有大量的数据资源可以充分利用，尤其是在视频监控方面，还可以依法对社会视频监控资源加以合理利用。二是建立走失人员电子档案并共享数据。三是各地已经按照国家要求，陆续建立统一的大数据局，这对于数据的采集、建档、应用都会更加规范，便于实现数据共享，也更有利于科技寻人。

（五）创新治理模式推进智慧社区警务

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，创新社会治理模式，实现“共建共治共享”。解决老龄化时代社区警务中的问题应根据新时代党的方针政策，积极创新社会治理模式，结合公安机关社区警务工作的实际，适时推进“智慧社区警务”，适应老龄化时代社区警务工作的需求。[4]“智慧社区警务”是智慧城市社区与智慧警务的高度融合，是以实体社区为依托，虚拟化社区与传统社区的集合体，是公安机关社区警务工作内容与警务电子信息化集成应用在警务平台、社区综合平台、警务终端上的高级社区警务模式。“智慧社区警务”是“共建共治共享”社会治理模式的当然内容，是基层社区警务治理的转型升级。“智慧社区警务”依托网络、平台、终端等环节，以数据为基础，实现资源拓展、利用最大化。“智慧社区警务”可以实现对社区内老年人情况的统计、分析、研判及数据预警、推送等，有效提升老年人走失警情的处置能力和预防效果。

四、结 语

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》的“增进民生福祉，提升共建共治共享水平”篇章中明确提出“健全分层分类的社会救助体系，构建综合救助格局。健全临时救助政策措施，强化急难社会救助功能。”[5]因此，从理念上，需要提升对建立老龄化时代老年人走失救助机制意义的认识；从立法上，需要国家予以明确相关权利、义务、责任及救济方式；从制度上，需要构建以公安机关为主导，相关部门协同，社会公益性组织、志愿者团队为重要参与力量的新型老龄化时代老年人走失救助机制。