论“情指勤舆”一体化运行机制之构建

王 彬

（河南警察学院 执法维权研究中心，河南 郑州 450046）

“情报、指挥、勤务、舆情”一体化运行机制（以下简称“情指勤舆”一体化运行机制）是在2021 年1 月召开的全国公安厅（局）长会议上首次提出的。一年多来，“情指勤舆”一体化运行机制作为公安机关警务机制改革的一项重要举措，有学者进行了一定的研究与探讨，个别地区的公安机关进行了“情指勤舆”一体化运行机制的试点探索，如湖北省、云南省等公安机关。但是，“情指勤舆”一体化运行机制毕竟是一项警务机制改革新举措，对于如何构建没有现成经验可以借鉴和吸收，没有既有模式可以复制。因此，有必要加强对构建“情指勤舆”一体化运行机制的理论研究，为公安机关构建“情指勤舆”一体化运行机制提供理论参考与指引。

一、“情指勤舆”一体化运行机制的内涵分析

目前，对于何谓“情指勤舆”一体化运行机制尚无权威性解释，也未产生权威性研究成果。结合全国公安厅（局）长会议精神与我国个别地区公安机关推行的“情指勤舆”一体化运行机制探索或试点情况，可对该机制作表述为：“情指勤舆”一体化运行机制是以大数据为引领，以现代科技为支撑，以情报、指挥、勤务、舆情为关键节点，应用范围涵盖情报感知、预警、搜集、分流、研判，高效指挥、调度，侦查、治安及其他勤务工作管理，社会舆情反馈与处理，警务工作结果考核等环节的一种现代智慧型警务机制。

“情指勤舆”一体化运行机制具有不同于传统警务机制的特点，主要表现在：一是机制的高科技性。网络技术、信息技术、大数据技术、人工智能技术等的迅速发展，有力地推动着警务工作的现代化、科技化、智能化。“情指勤舆”一体化运行机制是在充分吸收现代科技理论、深度运用现代科技手段，以大数据为引领、以现代科技为支撑基础上构建的，科技元素渗透在机制的各个节点，资源、要素集成的各个环节。因此，该机制具有很强的科技性特点。二是节点，资源、要素的高度集成性。“情指勤舆”一体化运行机制包括四个关键节点，每个节点都由不同的资源、要素构成，“情指勤舆”一体化运行机制不是四个关键节点的简单相加，也不是每个节点所包含的资源、要素的简单组合，而是对四个关键节点，每个节点所包含的资源、要素的高度集成，是一个高度集成化的有机整体。因此，该警务机制是多个节点，多种资源、要素高度集成的结果，具有节点，资源、要素高度集成化特点。三是机制运行一体化、智能化。“情指勤舆”一体化运行机制高度集成了机制中的各个节点，以及各个节点所包含的资源、要素，整个机制成为一个高度集成的有机整体。因此，在警务活动过程中，机制中的各个节点环环相扣，相互支撑、相互配合，各种资源、要素协同作战，形成了准确、快捷、高效的一体化运行模式。同时，由于“情指勤舆”一体化运行机制的构建以大数据为引领，以人工智能、信息技术、网络技术等现代科技为支撑，其智能化程度非常高。此外，“情指勤舆”一体化运行机制还具有动态发展性、可更新升级性等特点。

二、“情指勤舆”一体化运行机制的构建意义

当下，传统警务机制在处置突发性事件、预防与打击新型违法犯罪时往往“力不从心”，难以达到机制构建与运行之目的。因此，推进“情指勤舆”一体化运行机制构建，对整合各种资源、要素，形成合力，处置突发性事件，预防与打击新型违法犯罪，维护社会秩序稳定等方面，都具有非常重要的意义。

首先，有利于处置突发性事件，维护社会秩序稳定。目前，我国的各项改革都进入深水区，攻坚克难的任务十分艰巨，各种矛盾与冲突叠加，这种情形易引发突发性事件。“情指勤舆”一体化运行机制具有强大的感知、分析与预警能力。通过该机制能够迅速感知与突发性事件有关的各种敏感性数据信息，及时分析、研判并发出预警，为处置突发性事件提供情报信息支撑，进而妥善处置突发性事件，维护社会秩序稳定。

其次，有利于提高预防与打击新型违法犯罪的精准度与效率。现代科技是一柄“双刃剑”，在给人们的生产、生活、工作、学习等方面带来便利的同时，也给各种新型涉网违法犯罪的出现提供了“契机”。伴随着现代科技的发展，一些新型涉网违法犯罪不断出现，如网络非法吸收公众存款、电信网络诈骗等。这些新型涉网违法犯罪隐蔽性非常强，给预防和打击带来了巨大的困扰。依托“情指勤舆”一体化运行机制的不同节点，通过数据搜索、数据挖掘、数据碰撞，以及热点地区、热点人员的数据画像，能够迅速发现违法犯罪线索，抓获违法犯罪嫌疑人，提高预防与打击新型涉网违法犯罪的精准度与效率。

最后，有利于整合各种资源、要素，推进公安机关治理体系与治理能力现代化。党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告提出，要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。公安机关承担着打击违法犯罪，维护社会治安秩序，保障公民人身、财产安全和国家安全等重任，必须要具有与履行职责和完成任务相匹配的现代化治理体系与治理能力。“情指勤舆”一体化运行机制以大数据为引领，以现代科技手段为支撑，整合各种资源、要素而构建，具有高度科技性、集成性等特点。“情指勤舆”一体化运行机制的构建，必将提高公安机关警务工作的信息化、科技化水平，极大地推进公安机关治理体系与治理能力的现代化。

三、“情指勤舆”一体化运行机制的构建条件

“情指勤舆”一体化运行机制的构建条件主要包括三个方面，即理论条件、软件条件与硬件条件。

（一）理论条件

“情指勤舆”一体化运行机制的构建，必须要有各种理论的支撑，如预测性原理、相关性原理等。

一是预测性原理。“大数据的核心是预测……，它是把数据算法运用到海量的数据上来预测事情发生的可能性”。［1］在大数据时代，人们开始运用大数据预测事物的发展趋势，并根据预测结果作出应对之策。同样，大数据预测性原理也可以应用于“情指勤舆”一体化运行机制的构建。“情指勤舆”一体化运行机制构建中大数据预测性原理的应用，往往比其他领域应用发挥的作用更大，它不仅有助于公安机关在各种警务工作中合理分配警务资源，提高警务工作的精准性与高效性，更为重要的是能够在一些违法犯罪、群体性事件等尚未发生或者刚刚发生时能及时识别，从源头予以控制，从而实现早发现、早预警、早控制或者早处置等现代警务机制构建之目的。

“情指勤舆”一体化运行机制包括“情报、指挥、勤务、舆情”四个重要节点，其中，“情报”“舆情”与“预测”的关系非常密切，“情报”“舆情”是实现高效、精准“预测”的前提条件与基础，离开了“情报”“舆情”两个节点，既不能高效、精准地“预测”，也无法开展有效的“指挥”与“勤务”工作。因此，“情指勤舆”一体化运行机制的构建，必须要遵循预测性原理，体现预测性原理之“精髓”。

二是相关性原理。“小数据时代，人类的思维范式都是一种诞生于小数据时代的因果关系思维，强调原因在前，结果在后，先产生一个假设，然后再去验证假设的正确性”。［2］与小数据时代的因果关系原理相对应，在警务机制的构建方面，人们遵循的是一种因果关系原理，表现在警务机制构建模式上，必然产生一种遵循因果关系的孤立性、被动性、回溯性警务机制。因果关系原理与小数据时代警务机制的构建是基本相适应的，为小数据时代警务机制的构建提供了理论条件与支撑，但是，对于“情指勤舆”一体化运行机制的构建来说，因果关系原理理论支撑作用的缺陷与不足十分明显。

“情指勤舆”一体化运行机制的构建，特别强调“情报、指挥、勤务、舆情”各环节之间的一体化运行，也即强调“四者”之间的相关关系。相关关系原理作为大数据的核心原理之一，强调的不是各种事物或者要素之间的因果关系，而是它们之间的相关关系。在警务机制的构建过程中，相关关系原理的理论支撑作用在于，一方面，能够将“情指勤舆”一体化运行机制的各种环节有机地关联起来，使之相互配合、相互影响、相互作用，厘清“情指勤舆”一体化运行机制构建的合理性，并使这一机制充分发挥其应有的作用；另一方面，能够将“情指勤舆”一体化运行机制的各个环节，特别是“情报”“舆情”两个环节中隐藏的相关警务信息，从海量的看似与警务工作无关数据信息中挖掘出来，服务于警务工作。正是相关关系原理对警务机制所具有的功能与作用，使之成为“情指勤舆”一体化运行机制构建的理论支撑条件。

（二）软件条件

“情指勤舆”一体化运行机制的构建离不开软件条件。“情指勤舆”一体化运行机制构建的软件条件包括以下几方面：

一是与机制构建有关的各种数据信息。“情指勤舆”一体化运行机制构建的直接目的在于广泛感知、搜集、分析与研判各种数据信息，并从中提炼出有价值的情报或者舆情信息。

在大数据时代，支撑“情指勤舆”一体化运行机制构建的数据信息主要包括：一是来自互联网上的数据信息；二是来自政府机构发布的数据信息；三是来自企业的数据信息；四是来自个人日常活动的数据信息；五是公安司法机关、监察机关在预防和打击违法犯罪过程中搜集、存储的数据信息。

前述各类数据信息中包含着与“情指勤舆”一体化运行机制构建有关的人、事、物、证、案（事）件等方面的情报与舆情信息。通过对各类海量数据信息的感知、搜集、分析与研判，大都能够获得相关的情报与舆情信息。这些情报与舆情信息是“情指勤舆”一体化运行机制构建的重要软件支撑条件。

二是与机制构建相关的专门人才与专门技术。专门人才与专门技术是“情指勤舆”一体化运行机制构建的关键条件。

专门人才是指掌握现代科学技术，并能够熟练运用现代科技感知、搜集、挖掘、分析、研判各种数据信息，从中获取情报和舆情信息的专家或者专门技术人才。“情指勤舆”一体化运行机制是一个复杂的系统，“情报、指挥、勤务、舆情”四个关键节点既各自相互独立，又相互联系、相互作用、相互配合，共同构成一个集成化更高的系统。每个独立系统、由各个独立的子系统共同构建而成的“情指勤舆”一体化运行机构的整体构建，特别是感知、搜集、挖掘、分析与研判等方面，都需要专家或者专门人才的支撑。

专门技术是指与“情指勤舆”一体化运行机制构建有关的现代科学技术。如网络技术、大数据技术等，包括这些技术内的数据搜索、数据比对、数据挖掘等专项技术，当然也包括各种专门用于感知、搜集、挖掘、分析与研判的专门软件。与各种传统的单项警务系统不同，“情指勤舆”一体化运行机制是一个复杂的系统，其构建的目的就是要集成机制中的各种资源、要素，共同发力，充分发挥机制的“‘雷达站’作用、‘智囊团’作用、‘特种兵’作用、‘安全阀’作用”，［3］而这些作用的发挥无一例外地需要专门技术、专门软件的支撑。

（三）硬件条件

“情指勤舆”一体化运行机制包括“情报、指挥、勤务、舆情”四个关键节点，四个节点各自独立就是四个子系统，四个节点集成起来就是一个综合的大系统。不管是子系统还是大系统，要真正构建起来，作为这些系统物质载体的硬件条件必不可少。离开了硬件条件，“情指勤舆”一体化运行机制就失去了存在的依托。

在硬件条件上，“金盾工程”一期、二期建设完成后，我国公安机关在全国范围内已经建成了三级信息通讯网络、数据信息系统和共享平台工程，全面实现了公安工作通信多媒体化、业务信息共享。此外，“天网工程”①“雪亮工程”②建设完成后，全国基本实现了“‘全城覆盖、全网共享、全时可用、全程可控’的公共安全视频监控建设联网应用。……建成了以县、乡、村三级综治中心为指挥平台、以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的‘群众性治安防控工程’”。［4］同时，为了适应科技时代警务工作的新发展、新要求，我国各地省级公安机关、地市级公安机关也大都立足于本地警务工作实际，结合本地打击各种违法犯罪活动、处置各种警务工作的需要，建立了各自的数据平台或者警务信息中心。这些全国性的、地方性的信息通讯网络、数据信息中心和各种数据平台，为“情指勤舆”一体化运行机制的构建提供了基本的硬件条件。

四、“情指勤舆”一体化运行机制的构建困境

当下，“情指勤舆”一体化运行机制的构建面临着诸多困境，这些困境的存在严重影响了“情指勤舆”一体化运行机制的构建进程。

（一）思想观念方面

在“情指勤舆”一体化运行机制构建过程中，思想观念的困境主要表现在：一是对警务工作中现代科技应用及其作用认识不到位。我国公安机关特别是一些领导人员，对警务工作中现代科技应用及其作用认识不到位，认为采用传统的方式、方法也能够很好地打击违法犯罪活动、处理日常警务工作，利用现代科技构建“情指勤舆”一体化运行机制，需要投入大量的人力、物力、财力，投资大、建设周期长、作用如何尚不能确定。因此，不能积极主动地推动“情指勤舆”一体化运行机制的构建。二是对“情指勤舆”一体化运行机制如何构建认识不到位。“情指勤舆”一体化运行机制的构建必须遵循“现代警务观念”，以大数据为引领，通盘考虑，全面发力。但是，有些地方的公安机关对“情指勤舆”一体化运行机制的构建缺乏全面性认识，认为公安大数据是纯技术，交给科技信息化部门来办就可以了。有些地方认为大数据是全面的智能化，盲目追求高大上的技术架构。有些地方将公安大数据规划设计解决方案和落地服务等整体打包给企业，导致被一些企业牵着鼻子走。有些地方公安机关认为，公安大数据就是增加一批智能设备软件，一次性解决问题，短期投机完成任务。［5］

上述各种认识缺乏对“情指勤舆”一体化运行机制的全面、深入理解，是传统观念与思维方式的反映，忽略了“情指勤舆”一体化运行机制的预测性、关联性和整体性功能，割裂了公安机关科技信息化部门与各种实战部门之间的内在联系，导致机制构建思路不清，顶层设计不具有超前性、科学性，机制构建无法达到设想之目的。

（二）软件条件困境

在“情指勤舆”一体化运行机制构建过程中，软件条件困境集中表现在以下几方面：

一是存在“数据孤岛”，数据信息支撑能力不足。构建“情指勤舆”一体化运行机制之目的，是通过该机制实现情报获取、勤务指挥与警务处置等各个方面、各个环节的一体化运行。这一目的能否达成的关键有二：一是公安机关内部各部门、各警种的数据信息系统实现互联互通，各种数据信息实现共享；二是与其他国家机关、企事业单位、公共服务机构、互联网企业等的数据信息系统实现有效对接，数据信息资源共享。

但实际情况却是，一方面，长期以来公安机关内部各部门、各警种基于自己完成工作任务的需要，构建了数量较多、各自相对独立的数据信息系统或者业务平台，这些数据信息系统或者业务平台搜集、存储了大量的各类数据信息，但无法互联互通、数据共享。另一方面，除基于反恐工作需要外，公安机关无法实时从其他国家机关、企事业单位、公共服务机构、互联网企业等获取相关数据信息，实现数据信息的实时共享。这种“数据孤岛”问题的存在，必然导致“情指勤舆”一体化运行机制构建过程中数据信息支撑能力不足，进而影响到该警务机制的构建进程与构建质量。

二是专家或者专门人才不足，科技先进性不够，支撑力不强。“情指勤舆”一体化运行机制具有很高的集成性与科技含量，其构建需要有关方面的技术专家或者专门技术人才参与，需要通盘考虑，超前谋划，更需要先进科技支撑。

目前，我国公安机关的人民警察主要来自于公安院校公安专业毕业生、面向社会公开招录的符合条件的各类人员，以及一定数量的复员转业安置人员。从学缘结构、专业结构、知识结构等方面来看，这些人员大多毕业于公安院校或者其他院校的文科专业，学历层面大多为本专科，对公安专业基础知识及相关知识有比较好的掌握和理解，但大多缺乏理工科背景，对现代科技知识特别是网络技术、信息技术、大数据技术、人工智能技术等了解和掌握不够，缺乏构建“情指勤舆”一体化运行机制的专业知识与专门技能。同时，由于公安机关的特殊性，引进高层次科技专业人才较为困难，引进后留住则更加困难。上述情况造成了我国公安机关缺乏相关科技专家与专门人才。

此外，在“情指勤舆”一体化运行机制构建过程中，由于各种因素的影响，有些地方公安机关在机制构建伊始选择的技术路线或者采用的技术类型就不够先进，存在着建设即落后或者建成不久便可能被淘汰的问题。这种状况的存在在很大程度上导致了现代科技对整个机制构建的支撑力不够强劲。

（三）硬件条件困境

目前，在全国范围内，公安机关已经建成了三级信息通讯网络、数据信息系统和共享平台工程，全面实现了公安工作通信多媒体化、业务信息共享。同时，省级、地级市两级公安机关经过多年建设，硬件条件也初具规模，基本上能够满足“情指勤舆”一体化运行机制构建的需要。需要指出的是，“情指勤舆”一体化运行机制与以往任何公安机关各部门、各警种构建的警务机制不同，它的内涵更丰富，集成的资源、要素也更多，科技性也更强。它不是对公安机关各部门、各警种已有的各种硬件设施的简单整合与升级，而是在新的起点上对各种已有基础设施的重构。从基础设施重构的角度来看，原有的各种硬件设施有些建设得比较早，建设起点比较低，而且经过多年不间断应用，已经难以满足构建“情指勤舆”一体化运行机制的需要，存在的困境比较多，亟待加以完善和重新建设。

五、“情指勤舆”一体化运行机制的构建设想

“情指勤舆”一体化运行机制不是单一的警务平台，而是一个综合性警务应用系统。该机制的构建必须要满足公安机关综合应用的需要，主要从三个方面厘清“情指勤舆”一体化运行机制构建的基本思路，并基于目前公安机关警务工作要求与现代科技条件，提出了“情指勤舆”一体化运行机制构建的具体设想。

（一）构建的基本思路

一是立足现实，超前谋划，高起点建设。“情指勤舆”一体化运行机制的构建必须立足于警务工作的现实需要，从当前和今后一个阶段的警务工作实际需要出发，扎扎实实地进行构建。任何脱离现实警务工作需要，片面或者盲目追求机制构建“高大上”“形象化”的做法都是要不得的，都必须要加以摒弃。同时，“情指勤舆”一体化运行机制的构建还必须要超前谋划、高起点建设。超前谋划就是在立足现实的前提下，不但要考虑到当前各种警务工作的需要，还要放眼长远，考虑到今后一段时期内警务工作的发展与需要。在谋划机制构建时要秉持发展的观点、预测性思维，往前多看两步，以科学的态度超前谋划“情指勤舆”一体化运行机制构建的规划与设计。高起点建设是指在立足现实、超前谋划的基础上，利用当下最先进的科学技术、最先进的软硬件设备，通过最先进的方式、方法，构建最前沿的“情指勤舆”一体化运行机制。

二是立足问题导向，各种要素深度融合，科技赋能。“情指勤舆”一体化运行机制构建之目的，就是为了解决公安机关各部门、各警种之间存在的各自为战、单打独斗、“数据孤岛”问题，是为了解决随着现代科技发展不断出现的各种新的警务工作问题，如电信网络诈骗违法犯罪问题、网络舆情问题等。因此，“情指勤舆”一体化运行机制之构建必须以问题导向为目标，真正为解决当前和今后一段时期的各种警务工作问题而设计、构建。

在“情指勤舆”一体化运行机制构建过程中，应当“主动顺应大数据带来的深刻变化，以大数据催生警务机制改革，以大数据助推警务供给侧改革，以大数据倒逼警务流程再造，牢牢抓住大数据战略机遇，把握‘新基建’呈现出的‘技术迭代、软硬兼备、数据驱动、协同融合、平台聚力、价值赋能’等六个典型特征”，［5］以大数据为引领，以现代科技为支撑，深度融合“情指勤舆”一体化运行机制中的各资源、要素，使之成为一个有机联系的整体，并在“情指勤舆”一体化运行机制中共同发挥应有的作用。同时，通过科技赋能，不断强化“情指勤舆”一体化运行机制的科技含量，不断强化现代科技的“倍增器”作用，使“情指勤舆”一体化运行机制在现代科技的支撑与引领下发挥出强大的战斗力。

三是立足公安中心工作，服务公安工作大局，实现综合应用。公安机关是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担着依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责。在当前和今后一段时间内，打击各种新型违法犯罪活动，处置各种突发性事件，维护国家政治安全和社会稳定，保障人民生命财产安全，仍然是公安中心工作，是公安工作大局。因此，“情指勤舆”一体化运行机制的构建要立足当前我国公安中心工作，紧紧围绕服务公安工作大局展开，在机制构建中突出其完成公安中心工作任务的作用、服务公安工作大局的职能。

（二）构建的具体设想

一是构建人机结合的智能化大数据实战平台。充分运用大数据、云计算、人工智能、互联网、物联网等技术，以优化完善研判功能、促进情报互联互通为重点，把可视化情报分析系统建成数据汇集、手段集成、权限集中、智能实用、安全可靠、成果共享的大数据平台。

二是整合各部门、各警种分散系统或者平台，统一纳入数据中心实战平台。在关联、共享、融合理念的基础上，统一标准、统一部署、统一建设，以“大数据+云计算”为支撑，加强对各种数据资源和系统或者平台的高效整合与深度应用，构建“情指勤舆”一体化运行实战平台，彻底打破“数据孤岛”、数据信息壁垒，全面促进跨部门、跨警种、跨层级、跨区域的互联互通。

三是整合公安业务和社会面数据信息，统一共享数据资源。省、市级公安机关的数据中心应当整合公安业务数据信息、各类社会面数据信息，包括结构化、半结构化、非结构化的文档、音像、数字、网页、图表及其他类型的数据信息，并规范数据标准。加强对数据信息的筛选、过滤、分类和关联加工，提高质量，确保基础数据信息完整准确、优质高效，为“情指勤舆”一体化运行机制的构建提供持续、强大的数据资源支撑。

四是搭建警种业务主题库，统一数据出入口。大数据实战平台要充分考虑满足专业化需求，采用引导式查询、导入等功能；实现“录入、比对、反馈”一体化，系统后台自动比对，前台反馈并推送比对结果，采取“小前端、大平台”模式运行；统一数据入口，分散警种分析模型出口，提高数据信息使用效率。

五是整合情报指令途径，实行联合统一指挥。围绕“情指勤舆”一体化运行、合成作战理念，着力破解多头指挥、衔接不畅、权威不足等难题，整合、理顺指挥体系，向“一条主线、上下贯通、横向响应、结果评估”的“情指勤舆”一体化运行机制迈进。

注 释：

①“天网工程”，是指政府投资、公安使用、企业维护的视频监控系统。这种视频监控系统主要覆盖城区主要街道和复杂场所，以及省际、市际、县际间的交通要道和进出城的重要位置，主要用于社会面的社会治安动态管控。一般情况下，此类视频监控系统的视频图像接入公安机关110 指挥中心或交警指挥系统。

②“雪亮工程”，是以县、乡、村三级综治中心为指挥平台，以综治信息化为支撑，以网格化管理为基础，以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程”。它通过三级综治中心建设把治安防范措施延伸到群众身边，发动社会力量和广大群众共同监看视频监控，共同参与治安防范，从而真正实现治安防控“全覆盖、无死角”。