公安行政执法中运用司法裁判的逻辑与限度

林 曦，励秋晨

（华东政法大学刑事法学院，上海 200042；象山县公安局，浙江 象山 315700）

事实认定需要由证据来证明，这已经成为现代法治国家行政行为和司法活动的基本要求。任何认识活动都不可能从零开始，在审判活动中就存在一些例外，例如免证事实。通说认为，免证事实是指免除当事人举证而由法院直接认定其存在的事实。[1]424案情复杂、要素繁多、法律关系交错的公安实践也常会遇到类似的情形，而“公安行政执法中能否适用司法裁判”就是其中颇具争议性的一项命题。这一问题包含两个层面：一是在公安行政执法中如何妥善对待司法裁判；二是公安机关在行政执法中运用司法裁判时，如何掌握限度。它关系到公安行政执法的规范化和能动性，其具体做法也常常与行政相对人的基本权利息息相关，需要展开系统性研究。

一、一起治安处罚案件中反映的司法判决适用问题

（一）基本案情

2018 年7 月24 日，某公安局接到报案称其受到他人殴打。民警到达现场后按照程序对双方进行了询问，初步还原下述事实：吴某与史某系夫妻，该日，妻子史某前往朱某母亲家中，而吴某因怀疑其妻史某与朱某之间存在着不正当男女关系，遂尾随跟踪其妻。在朱某母亲家中，吴某发现朱某的身影，双方发生口角纷争，产生冲突和摩擦。丈夫吴某报警称其被朱某殴打致伤，要求警方对朱某进行处罚。朱某辩称：其双方并未发生肢体冲突；吴某上门进行挑衅引发在场其他人员的不满，可能是在口角摩擦中造成的误伤。妻子史某的陈述亦显得十分模糊，但在言语倾向上有利于朱某。其他证人证言亦只能证明吴某身上有伤，但至于伤是怎么造成的，语焉不详，只有1 人表示曾看见朱某对吴某动过手。

办案民警认为，该案件在证明上存在模糊的地方，一直未进行行政处罚，也未采取相关措施。在民警建议下，双方就“健康权纠纷”向人民法院提起民事诉讼。人民法院于9 月26 日作出判决，认为该案举证已达到民事诉讼高度盖然性标准，支持了吴某的部分诉讼请求，判处朱某承担90%的赔偿责任。公安机关遂依据该判决，拟对朱某作出相应治安处罚。

（二）案件评析

该案的争论点主要集中在“公安机关依据人民法院作出的民事判决书进行治安处罚”这一段事实上，但公安机关的这种选择和做法并不是独立的，需要整体性评析：

首先，公安机关确实面临着客观性证据匮乏的困境。殴打他人案件的核心证明内容是行为人在故意状态下实施了殴打的行为，[2]就本案而言，一方面，由于案发地点位于私宅内，缺少能够反映现场事态客观发生的证据材料，例如监控视频等视听资料；另一方面，现场血迹、打斗等迹象并不明显，即便采取现场勘查措施也无实效，因此，根据现场痕迹还原事态场景也极为困难。

其次，公安机关对仅含言词证据的案件保持谨慎态度。本案主要的证据有“被侵害人陈述”“证人证言”以及“违法嫌疑人的陈述和申辩”三种，在学理上皆属言词证据。虽然言词证据记载了当事人、证人直接或间接感知的案件事实，往往能详细反映案件事实的过程和结果，甚至包括案件的前因后果和来龙去脉，但由于受到各种主客观因素的影响容易出现虚假或失真的情况。[3]本案证人牵涉复杂的社会关系且殴打行为又处于激烈推搡的情形下，因此作证动机、见证可能性等问题都会成为证明力审度的范围。因此，在治安案件查处中，调查人员对仅有言词类证据的案件往往保持慎之又慎的态度。

再次，在复杂情势下，办案民警缺乏应对证据矛盾的经验和能力。本案中，当事双方各执一词，而吴某的妻子史某却作出有利于朱某的倾向性陈述。一般来说，证人提供的对与其有密切关系的当事人有利的证言，其证明力低于其他证人证言①这种认识符合基本的常识、常理、常情，在行政诉讼相关的司法解释中也有所体现。参见《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第62 条第7 项。，反之，其作出的不利证言则可信度就会趋高。而正是在这样的认识下，案件证据的矛盾愈发冲突——被侵害人陈述与违法嫌疑人的陈述截然相反，两位证人所作证言亦是如此，这种情况给案件认识带来左右为难的麻烦。

最后，办案民警采取的“先民诉后治安”策略本质上是回避关键问题的做法。一方面，民警建议当事人提起民事诉讼，这自然使得当事双方的关注点从公安机关转移到人民法院。按照群众纠纷解决的惯有认识而言，人民法院更具备纠纷决断的专门性能力，也因此当事人才会认可这般建议。但从另一面说，后续的治安处罚径直适用法院作出的民事判决书，这意味着公安机关在办理该案时，在证据审查和事实认定上主动交出了判断权，将这些难题推给人民法院，而公安机关只需追认或确认法院的结论即可终结治安处罚程序，在某种程度上，这样的策略丧失了行政程序运行的自主性和能动性。

总体说来，该案的办理过程存在一些瑕疵。当然，复杂的案情和特殊的证据种类给治安案件查处带来了一些客观上的麻烦，但是问题的核心点在于，这种“先民诉后治安”的策略是一种思维误区，反映了部分民警对治安处罚程序的运行尚存在着模糊的认识，对于治安案件适用裁判文书问题缺乏法律层面的系统性理解。

二、合法性的证成：司法裁判准入公安行政执法的法理逻辑

司法裁判是否进入公安行政执法活动是一项客观命题，但当该命题转换成“准入”命题时，就变成了一项法律价值判断。长期以来，实务部门的争议主要围绕着这一命题究竟是“适用”命题还是“运用”命题展开的。虽是一字之差，但内涵截然不同。“适用”命题是指，司法裁判对公安行政执法活动具有效力上的约束力，一般情况下，公安行政执法活动应当将司法裁判作为无须质疑的事实前提来认识，公安机关与司法裁判之间的关系是法律适用和结论适用的关系；而“运用”命题则指，司法裁判的效力不能及于公安行政执法活动，公安机关对待这类事实与对待其他待证事实应采取一视同仁的态度，司法裁判对于公安行政执法而言只是证据运用、事实认定的问题。按照现代法治文明关于“依法行政”的基本要求，这种“准入”命题必须完成“合法性”的证成。

（一）司法裁判进入公安行政执法活动具有现实的可能性

在讨论该命题时必须要从我国的法律制度上寻找“司法裁判进入公安行政执法活动”这种情形的现实可能性。这种客观情形的出现需要从三方面考量：在实体法上，同一客观事实可能同时存在不同的部门法判断。尽管我们根据法律调整的社会关系种类和特征将具体的法律划归不同的部门法类型，如民法、行政法、刑法，但是这种区分是就法规范而言的，而并非针对具体的案件事实种类。因此，从分类的逻辑上说，就可能存在着某一具体事实在不同部门法中的定性。在评析案例中，当朱某殴打吴某这一行为处于民法的视野中，民法关心的是不法侵害他人权益所生损害的赔偿问题；[4]而对于制裁法体系而言，法律关心的是该不法行为对应何种制裁结果，若其危害后果轻微即采取行政处罚，若其后果严重则动用刑罚。由此可见，对同一客观事实而言，不同部门法都有可能对其给予不同侧重点的关注。

按照纠纷解决选择的程序来说，不同部门法所选择的纠纷解决路径是不一样的。对于民法和刑法所涉事实进行调查所启动的是诉讼程序，而对行政法所涉事实进行调查所启动的应系行政执法程序，若当事人对行政执法活动有异议，其还可通过行政复议或行政诉讼监督现行的行政执法。

从具体的程序法律安排来说，我国的司法活动与行政执法活动是分立的两个程序。在某些时候，司法活动和行政执法活动的认识对象可能系同一事实①例如本文开篇的评析案例，在治安处罚中，该案的认识对象为殴打他人或故意伤害这一事实，而在民事诉讼认识活动中，该案的认识对象则为健康权的侵权事实，尽管在各自范畴中的概念与认识侧重点不同，但其客观事实则是同一的。，但彼此活动之间并不发生交叉性关系。当然，在公、私法不断交织的今天，公法通过助力私法自治、矫正私法自治不足、辅助私法实施的方式介入私法领域，[5]不可避免地会出现部分司法活动需要行政行为的辅助才能更好地实现其最终目标，但是，就具体程序的结构设计而言，其完整性和自主性仍是确定的。这主要体现在：其一，两者中任一活动的启动、变化或结束都不会对另一活动带来任何程序性的影响。在本文评析案例中，无论先行启动治安处罚还是先行提起民事诉讼，两者程序之间不发生影响，办案期限或审理期限也不随之发生变化。其二，两者中任一活动的启动、变化或结束都不必然以另一活动为前提。这与民事诉讼活动相比呈现鲜明的差异，按照《民事诉讼法》关于中止诉讼的规定，若本案的审理必须以另一案件的结果为依据，而该案尚未审结的，可以中止诉讼活动。如此这般的程序性规定可以作为判断程序之间存在交叉的依据。其三，两者程序具有完全内部的自主性，各自程序的设计能够保证其产生结果。该结果既是程序的目的，也是程序的最后环节，除非进入另一程序，否则其结果就具有强制力、既判力和自我约束力。[6]因此，作为完全分立的两个程序，其启动、结束的时间先后都由自身程序逻辑所控制，因此无论是行政执法中遇到裁判结果还是在审理过程中遇到处罚决定在客观实践中都是极为正常的。

因此，概括说来，由于不同的部门法可能就同一客观事实或该客观事实衍生或牵涉的事实具有独立的判断，而各自启动纠纷解决的机制又分属司法活动和行政执法活动，况且无论是司法活动还是行政执法活动都保持基本的程序自主性，于是便导致了两者的程序结果可能出现在彼此程序之中。

（二）行政诉讼司法解释不能成为“适用”命题的合法性来源

既然司法裁判进入公安行政执法活动具有现实的可能性具有现实可能性，那么，公安机关在行政执法时究竟能不能适用司法裁判呢？一方面，我国尚没有专门的法律对行政执法证据以及证据的审查和运用作出规定，《行政处罚法》和《治安管理处罚法》仅在原则层面强调证据是执法的依据，作为部门规章的《公安机关办理行政案件程序规定》虽然在“第四章证据”“第七章调查取证”对执法证据进行了专章规定，但该规定并不涉及任何免证事实的问题。另一方面，理论通说似乎对于“公安行政执法适用司法裁判”持肯定性的倾向意见，认为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实无须再经过复杂严格的证明程序而直接由事实认定者予以确认。[7]但是这种理论主张毕竟没有得到立法承认，而且其套用的免证事实（或司法认知）制度在证据法上也只能应用于法官。[1]总的说来，立法上的空缺和理论上的倾向使得这一问题存在较大的争议空间。

对于“公安行政执法可以适用司法裁判”命题来说，其合法性支持最有力的法律渊源是2002 年最高人民法院颁布施行的 《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，该规定分别通过“已经依法证明的事实”和“生效的人民法院裁判文书确认的事实”两种方式对该类事实进行认定。尽管支持者认识到行政处罚和行政诉讼分属两个不同的程序，但是客观来说，一方面，一旦当事人就相应的行政处罚提起行政诉讼，进入行政诉讼程序中的证据和事实几乎就是先前行政处罚阶段中的那些证据和事实，换言之，行政处罚和行政诉讼之间的证据具有同源性，如果不能保证行政处罚与行政诉讼之间的证据运用规则的统一，那么公安行政执法在行政诉讼时就容易得到否定性评价，因此适用行政诉讼相关的司法解释是顺理成章的；另一方面，公安行政执法所作出的裁决具有效力先定性，其证据认定全凭办案民警的“内心确信”来自由裁量，没有明确、客观、具有可操作的证据规则会造成治安查处程序的不透明和不可预见，因此，代表国家行使治安处罚权的公安机关对这样法律制度（指该司法解释）应严格遵守。[8]

但是这样的合法性证成逻辑是不能成立的。就司法解释的效力形式而言，这种证成路径不符合我国法律运行的逻辑。根据《人民法院组织法》的规定，最高人民法院所做的司法解释应当局限在审判工作的范围内，《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》则明确，那些不属于审判和检察工作范围的法律适用问题，应当由国务院及主管部门进行解释。这种对法律解释的分工原则既是尊重并保障审判、检察和行政工作独立运行的体现，也能满足复杂的专门性工作的实际需要。因此，将行政诉讼的司法解释直接适用在行政执法中，未免有扩张司法解释权的嫌疑，行政权的自主性也将随之受到挑战。司法审判实践中也存在这类审判案例：在张某青诉旬阳县人社局案中，针对旬阳县人社局直接适用《关于行政诉讼证据若干问题的规定》 对当事人的工伤申请不予认定的做法，终审法院认为没有法律依据，并据此撤销了被上诉人旬阳县人社局作出的 《不予认定工伤决定书》①张某青诉旬阳县人力资源和社会保障局案，西安铁路运输中级人民法院(2019)陕71 行终991 号行政判决书。。

此外，从具体制度之原旨上说，我国在诉讼活动中已经确立“生效的法院裁判文书确认的事实，当事人无须举证证明”制度，这种预决事实由于其已经在证明程序中被证实，因而可以作为后行案件中的免证事实，对后行案件的审判者和当事人具有拘束力，[9]从根本上说，这种预决力规则是在追求司法裁判统一、防止矛盾判决的理念下产生的。[10]而行政执法活动与诉讼活动之间并不存在类似的关系，两者本就分属行政权与司法权，没有执法效果和司法效果相统一的制度统合目标，而且司法权对行政权的监督系属事后型监督，将司法规范提前应用到行政执法活动中既不必要，也不现实。

（三）从“适用”到“运用”：一条行政证据制度的可行路径

按照我国法律制度的现状，由于直接的法律适用依据处于空白状态，行政执法活动也不能适用行政诉讼相关司法解释的规定，因此“适用”命题是很难实现“司法裁判准入公安行政执法”合法性证成的。而“运用”命题由于并不突破现有法律制度，也不改变司法权和行政权之间的关系，其合法性证成的约束和条件也相对简单。在这种情形下，较为妥善的解决方案就是应当允许该司法裁判可以通过行政证据的方式进入行政执法活动。这主要是由以下三个方面决定的：

其一，我国行政证据制度可以接纳司法裁判作为证据使用。由于行政程序中行政官员具有专门性知识，可以透过证据的形式判断证据的证明力，所以行政程序可接受证据范围是十分宽广的，特别是行政程序的效率原则往往需要由行政机关在证据接纳上的自由来保证，[11]因此客观上，行政证据制度在证据的可接受范围上自由度很大。在现实制度上，2021 年新修订的《行政处罚法》虽通过列举的方式罗列了八大类证据种类，但其并未根据证据种类设定禁止进入程序的形式门槛，2020 年修订的《公安机关办理行政案件程序规定》则明确，“可以用于证明案件事实的材料都是证据”，该条进一步阐释了证据制度的设立初衷是鼓励程序主体采用证据来判断事实。因此，只要司法裁判所载事实与本案主体事实或其衍生、牵涉的事实相关，就应当允许其以证据的形式进入行政程序中。

其二，司法裁判确实能够提供与行政案件相关的事实。人民法院与行政机关由于职权分工的不同，其日常业务中所能够接触的事实自然也不同，人民法院能够掌握围绕审判业务所形成的事实材料，这是行政机关所不具备的。有时候，这种事实材料有利于行政机关认识案件事实本身，例如本文的评析案例中，民事判决书载明“史某曾两次向法院起诉离婚”的事实，这一内容就不为公安机关所知，坦率来讲，这部分事实在证据规则的运用和证明力判断上具有很关键的作用，如果这一事实能够尽早获悉，那么公安机关就容易形成内心确信的判断，在这种特殊情形下史某所作的对吴某不利的证言证明力就可能存在严重的问题。

其三，适用证据制度能够更好地保证行政权的主导性。司法裁判通过证据制度进入行政执法程序，有利于回避司法裁判所代表的司法权对行政程序的扩张性问题，相反的，这种借由证据制度的方式进入行政执法程序反倒体现了司法权与行政权之间的某种协作关系，其协作之目的也很明确——通过丰富相关事实的证据来促进行政执法机关对事实的准确认知，保障了实体正义的目标，并且这种协作也不影响司法权与行政权之间的监督关系、分工关系，也尊重了行政机关对事实判断的主导权，并不妨碍实现程序正义的价值。

三、公安行政执法中运用司法裁判的限度

尽管司法裁判进入行政执法活动具有现实可能性，司法裁判通过行政证据的方式进入行政程序也具有法理支持，但是毕竟诉讼活动与行政执法活动毕竟分系两种完全不同的程序种类，行政执法活动具有自身的运行逻辑和特点，因此在行政执法中运用司法裁判应当设有必要的限度。

（一）行政主体应树立行政程序自主性的意识

司法裁判是诉讼程序的结果，是司法权运行的产物。尽管行政执法活动应当接受司法的监督，但是这种监督是事后型的专门化监督——就该次行政执法活动展开行政诉讼，而不能将之曲解为这种监督可以要求行政机关对司法活动的产物进行全盘认可。因此，对行政主体而言，确立行政程序的自主性意识显得尤为重要，它要求程序的运行仅受到来自程序参与者（即行政主体、行政相对人、行政相关人）的作用，而不受到来自程序之外的任何主体的影响，包括来自司法权的影响。有些时候，这种来自外部的因素会通过各种方式突破程序的既定性，行政主体的专业判断也可能会让位于外部因素的价值结论，因此，作为治安案件裁决中的公正判决者，[12]必须要对抗来自程序外部的影响，在程序的框架下实现既定的制度价值，以公正程序的方式实现实体正义。

（二）司法裁判应以特殊书证的方式进入行政程序

生效的司法裁判只是证据载体，其本质内容是裁判所确认（或证明）的事实，因此，就其本质而言仍为证据资料的一种，即特殊的公文书。[13]这种做法暗含着三层基本含义：首先，司法裁判作为书证本身不具备对行政处罚程序的约束力和强制力，反而因其作为书证的材料需经行政主体谨慎审查，在本质上系行政执法活动中的认识客体；其次，司法裁判作为书证不具有与行政处罚结果冲突时的对抗性，当司法裁判载明的结论与行政处罚程序相背离时，不存在法律效果上的矛盾问题，行政主体只需按照书证的审查方式对该证据采纳与否作出说明即可；最后，司法裁判要想作为书证进入行政案件中，就应当在行政执法的决定作出前予以出具或提供，不论是行政案件还是司法案件都具有各自的办案或审理期限，两者程序相互分立，互不影响，期限计算不存在中止的情况，因此，在办案期限内若无法形成裁判文书，行政主体则无法将之作为证据审查。

（三）在司法裁判中选取行政案件中需要的事实应以相关性为前提

司法裁判与行政案件之间的认识对象和认识方法往往是不同的。一般来说，司法裁判中记载着大量的事实，其中既包括与行政案件直接相关的事实，也包括与行政案件的证据使用、程序适用等问题相关的事实，还包括一些其他的无关事实。因此，行政主体在对待司法裁判时应秉持相关性原则有所选择。这是因为：一方面，行政证据制度的可接纳性是以证据的相关性为边界的，只有司法裁判中记载的事实有助于证明或反驳某个待证事实，[14]才能接纳该事实材料作为证据使用。另一方面，司法裁判中载明的其他事实，例如品性证据、传闻证据以及法庭审理阶段的质证情况等，可能间接或直接影响行政主体对案件事实的中立和客观的判断。

（四）不得直接适用司法裁判中对相同事实基础作出的判断结论

许多时候，在行政执法中运用司法裁判只是选用其中的相关证据材料、载明的相关事实，这是书证反映案件事实的一般方式。但是，司法裁判毕竟与其他书证不同，它是一种判断，是针对真与假、是与非、曲与直等问题，根据特定的证据（事实）与既定的规则（法律），通过一定的程序进行的。[15]在这种判断中就包括这样一类事实，一方面，该类事实与行政程序中所应审查的事实是基本相同的，另一方面，司法裁判已经对该事实进行了审查，并作出了程序结果和价值判断。遇到这种情形时，行政主体不得直接适用司法裁判中的判断结论，还需谨慎审查：其一，应当明确对该类事实的处罚是否具有行政实体法的规制依据。在评析案例中，朱某殴打吴某这一事实，既可以被行政法评价为殴打行为，也被民法评价为一般侵权行为，但是应该看到，并非所有关于健康权纠纷的侵权行为都能被行政法评价为违法行为。其二，应当审查判决书所载证据与行政程序所掌握的证据是否存在出入。客观上说，判决书作出的时间早于行政程序，因此行政程序可能掌握判决书未载明的证据，此外，诉讼活动与行政活动关于证据运用的方式存在很大差异，特别是在民事诉讼中，证据的使用涉及遵循双方当事人意思自治，判决书所载证据较行政程序所掌握的证据可能并不完整。

（五）运用司法裁判证明事实时应严格遵循行政证据证明标准

行政程序引入司法裁判，在结果上丰富了行政证据的范围，以期通过扩充证据发现案件事实。至于引入的司法裁判所能实现的证据效果随案各异，但是可以明确的是，在行政程序中，案件就必须严格遵循行政证据证明标准。我国由于缺乏统一的行政程序法或行政证据法，其证据标准是比照行政诉讼的证据标准来判定的。行政诉讼案件受到案件种类与复杂程度、当事人权利义务对等情况的影响，行政诉讼证明标准具有因案不同的灵活性以及居于刑事与民事证明标准（即“排除合理怀疑”和“优势证明”）之间的中间性特点。[1]493因此，一般认为：若对行政相对人的基本权利造成重大影响的，例如行政拘留、限制人身自由、财产查封等，应采用严格的证明标准，即排除合理怀疑的标准；而行政主体采取对当事人权益影响较小的处罚行为以及对民事纠纷的裁决行为，可以选用较低的证明标准，即优势证明标准。因此，在行政处罚程序中既需要考虑案件种类、案件性质、可能的行政处罚严厉程度，也需要考虑司法裁判的种类和事实认定的标准，避免错位适用证明标准的情况发生。