邻避冲突：缘起、预防与化解

李坤轩

（中共山东省委党校，山东 济南 250014）

近年来，中国各地邻避冲突频繁发生，引起社会各界的广泛关注。当前，邻避冲突增长势头虽有所减缓，但邻避风险仍处于高位，邻避问题依然突出。[1]邻避冲突不仅导致有关项目无法顺利推进，也使得公众与政府产生了严重的对立情绪，影响了社会的和谐稳定。如何有效预防和化解邻避冲突，已成为亟待解决的难题。

一、邻避冲突的缘起与特点

（一）邻避冲突的缘起

“邻避”概念源自英语“Not in my back yard”（简称NIMBY），意思是“别在我家后院”①“邻避”一词本身来源于一个经典场景：即某个社区的居民很容易对于安装垃圾箱的方案形成高度共识，却很难对垃圾箱装在社区中什么位置形成基本共识，因为每个居民都不希望垃圾箱在自己后院，也就是Not In My Back Yard。，指公众不希望可能带来一些负外部效应的邻避设施项目建在自家周边，尽管这些设施能够为社会带来公共利益。

邻避冲突是在邻避设施选址建设中引发的一种社会冲突。邻避设施主要是指能够带来广泛的社会效益，但却会给设施周边居民带来不可描述的负外部性影响的公共基础设施。[2]邻避设施大致可以分为三类：1.污染类设施。主要是指存在空气、水、土壤、辐射、噪音等环境风险的设施，比如垃圾焚烧厂、炼油厂、磁悬浮线路、飞机场等。2.心理不悦类设施。主要是指令周边居民心里感到不愉悦的设施，比如火葬场、传染病医院、精神病医院等。3.风险集聚类设施。主要是指周边居民承担的潜在风险远大于其获得利益的设施，比如核电站、化工厂、加油站等。

邻避冲突起源于西方发达国家，是世界各国普遍存在的难题。以美国为例，美国民众反对建设有毒废弃物处理场、反对建设垃圾填埋场等污染性设施的邻避抗争运动，早在20 世纪60 年代就已经出现。随着工业化的快速推进，到了20 世纪70 年代，邻避冲突逐渐成为世界各国面临的共同挑战。由于邻避问题的出现，导致邻避设施项目无法顺利推进。例如美国1980 年—1987 年计划建设的81 座毒性废弃物处理场，据美国1987 年统计实际上只有8 座顺利建成，造成这一结果的主要原因就是民众的邻避主义思维触发了邻避冲突，影响了项目的建设进程；又如2010 年反核人士阻挠运输核废料的列车驶往德国，许多参与者甚至将自己锁在列车行进的铁轨上以示抗议，法国出动宪兵和警察清场，抗议者和警察的冲突导致上百人受伤。

（二）邻避冲突的特点

邻避冲突具有突发性、区域性、破坏性等群体性事件一般性特征，同时呈现出的最显著特点是社会公众虽然反对邻避设施建在自己居住地周边地区，但是不排斥使用该项目产品或者接受项目提供的服务。

并非所有的公共设施都会产生邻避问题，导致邻避冲突。邻避问题的诱发可能性可以通过对公共设施设置邻避问题指数的方式予以观察，如果在0-100 之间设定邻避问题指数，则邻避问题指数越大，表明诱发邻避冲突风险的可能性越大（见表1）。

表1 公共设施诱发邻避冲突的风险等级

二、邻避冲突产生的原因

从近年来发生的邻避冲突来看，公众反对邻避项目建设主要是担心政府部门规划建设的公共设施建设在自己家的周边会带来一些潜在的不良影响，这种邻避主义思想发展到一定程度，即表现为项目选址地周边居民通过不同方式进行反对、抗争，进而引发邻避冲突。

从近年来发生的典型邻避冲突事件看，产生邻避冲突的原因既有相同之处，也有各自特点，政府部门采取了不同应对方式，其最终的结局大多不容乐观（见表2）。

表2 邻避冲突事件诱发原因、应对策略与结局比较

分析梳理近年来邻避设施项目引发邻避冲突的原因，主要可以归结为以下几个方面：

（一）行政决策机制不健全

近年来，有的地方政府在行政决策上仍然习惯性地采用行政主导型决策模式，决策的民主化程度偏低，行政决策程序不规范；有的政府机关在决策前，虽然也请了专家进行“咨询”，但往往只愿意听专家的顺耳之言，使得专家咨询流于形式，专家论证会成了“走过场”。此外，从公众参与上看，在邻避设施项目决策过程中，公众参与普遍不充分，参与人员的广泛性、代表性明显不足，参与的意见反馈不及时或者没有任何反馈，政府与公众之间交流沟通不畅。由于行政决策的不科学，往往导致邻避设施项目陷入“宣布上马—公众抗议—项目紧急叫停、延期、撤销或者迁址建设”的怪圈。

（二）政府信息缺乏有效公开

邻避设施项目相关信息的及时公开发布，既是政府阳光行政的基本要求，也是满足公众知情权、便于公众行使监督权的现实需要，同时也有利于争取更广大公众对政府决策的支持和理解。然而从引发邻避冲突的原因分析，多数情况下政府没有做到及时有效公开信息。公众对邻避设施有关信息提出质疑时，政府往往回应不及时、不全面，避重就轻、理由不足，这是导致邻避冲突发生的一项主要原因。

（三）公众权利意识不断增强

近年来，我国经济社会持续快速发展，人民生活水平日益提高，生活质量得到了很大改善，社会公众对美好生活有了新的期盼，环保意识不断增强，对生态环境问题也有了更多关注。在事关自身权益方面，社会公众的权利意识越来越强。邻避设施对项目周边居民存在潜在危险，如果政府部门不能做好宣传、解释工作，及时答疑解惑，化解潜在不稳定风险，在项目周边居民维权意识高涨情况下，极有可能引发邻避冲突。

（四）利益补偿机制不明确

邻避设施项目周边居民承担着邻避设施带来的风险，而整个社会享受到了邻避设施带来的利益。从公平角度看，需要对项目周边居民的利益进行补偿。实践证明，利益补偿也是消除居民邻避阻力的有效方式。然而在邻避冲突事件发生时，多数情况下利益补偿方案或者补偿计划不明确、不充分，或者只是对邻避设施附近的居民进行拆迁补偿，缺少其他配套的利益补偿方案。居民关心的自身利益问题没有得到明确的答复，难免会表现出对抗情绪。

（五）冲突双方存在认知差异

政府与公众对于邻避设施的潜在风险，在认知上存在较大的差异，这是诱发邻避冲突的一项重要因素。邻避设施存在一定的风险，需要政府与公众进行有效的风险沟通，通过适当的风险沟通来消弭公众的恐慌或者不满情绪。面对邻避设施潜在的风险，政府一方偏于理性，往往认为未来风险可以控制、可以接受，而公众一方偏于感性，期待邻避设施应保证绝对的安全。冲突双方认知上的差异，如果不能达到一个认知上的平衡点，就会导致矛盾纠纷逐步加剧。

（六）政府公信力有待于提高

近年来，由于行政机关在依法行政方面问题比较集中，尤其是行政执法领域问题突出，导致社会公众对地方政府的信任度普遍不高，政府在社会公众心目中的公信力有所下降，这是邻避设施项目频频遭遇抵制、继而陷入邻避冲突困局的重要原因。

三、邻避冲突预防和化解的域外经验

在邻避冲突的预防和化解方面，美国、德国、瑞典、新加坡和日本等地经过逐步探索，形成了较有成效的经验做法。

（一）美国经验

美国在邻避冲突预防和化解方面，主要采取的措施是给予邻避设施项目附近的居民一定的经济补偿，或者实行多主体共同决策的模式。比如，弗吉尼亚州查尔斯市在建造固废填埋场时，就面向项目当地居民推出了降低财产税、完善教育系统、免费收取垃圾等一系列补偿措施，较好地避免了邻避问题；而纽约州则曾经为辖管的县、市提供了一个建设固废填埋场的机会，并且明确规定了利益补偿机制，同意建设固废填埋场的社区将会得到100 万—200 万美元的利益补偿，最终一个拥有1300 名居民的社区自愿“投标”建设新的固废填埋场。

（二）德国经验

德国为预防和化解邻避冲突，建立了“共识会议”制度。德国的地方政府在邻避项目选址启动之初，就积极主动与邻避项目当地的居民代表进行沟通，围绕项目选址的有关问题进行反复讨论。当地的居民在项目环境风险评估的专家选择上有权自主决定，居民可以选择专家参与邻避项目的规划、具体补偿方案的制定等多个程序。通过实施“共识会议”制度直至达成共识，往往会经过1 年时间，甚至会更长。从表面上看，“共识会议”制度导致花费了大量时间去沟通论证，但是由于双方已经达成了“共识”，邻避设施项目推进没有了阻力，比较好地避免了邻避冲突事件的发生。

（三）瑞典经验

在邻避设施的环境风险、核能安全风险等方面，瑞典比较重视与民众进行有效沟通。瑞典的核能安全机关和辐射保护局，专门设计了涵盖信息透明、风险评估、组织参与、公民参与等内容的风险沟通模式（RISCOM），以更好地体现政府工作的透明度，赢得瑞典公民的信任。在过去的10 余年时间里，先后有5 个欧盟国家借鉴瑞典的风险沟通模式（RISCOM）来解决核废弃物等邻避设施产生的争议。

（四）新加坡经验

新加坡的化工产业是其经济支柱产业之一，政府采取了多项措施，来预防和化解邻避冲突。一是严格执行污染控制法律规定。加强对企业污染排放的监管，对环境违法企业实施重罚，使得企业的环境违法成本远高于其违法生产的实际收益。二是注重培塑政府的公信力。政府严格管理邻避设施项目，推进邻避设施项目相关信息公开透明，加强与公众的沟通，有序组织公众到项目设施内部参观，让公众真正了解风险，消除公众心理上的不安，从而逐步赢得公众对政府的信任和信心。三是对邻避项目周边的居民进行利益补偿。限于国土面积比较狭小，虽然新加坡将化工企业相对集中地建在裕廊岛，但裕廊岛距离新加坡岛也只有大约1 公里之遥。新加坡政府通过在邻避项目周边地区建设养老公寓、绿地公园、儿童游乐园以及完善医疗设施等方式改善环境，给当地公众带来看得见的福利。

（五）日本经验

日本政府针对垃圾焚烧厂建设带来的邻避纠纷，采取的措施有：一是推行各区“自己处理”垃圾的理念。比如，东京提出各区应自行建设垃圾焚烧厂处理垃圾，逐步形成了公众对所在市区应当自己处理垃圾的认知，为垃圾处置场地的选址建设减小了阻力。二是通过立法严格环境保护标准。比如，日本的《废弃物管理法》明确规定了垃圾焚烧厂应达到的燃烧温度、建筑结构等技术标准条件，以及二噁英和废气、废水中有害物质的浓度检测要求。三是注重科普教育和环保宣传。通过加强垃圾焚烧有关的科普教育和环保宣传，组织社会公众参观垃圾焚烧厂，消除社会公众对建设垃圾焚烧厂的心理恐惧。此外，政府和企业还采取在垃圾焚烧厂附近建设休闲场所、温水游泳池和健身场所等方式，改善当地居民的生活环境，提供相应的社会福利条件。

除上述国家、地区外，其他一些国家也在邻避冲突的预防和化解方面积累了不少经验。比如，加拿大建立了危险设施信息披露制度，明确了选址企业、技术专家和普通公众搜集使用相关证据的平等权利；意大利采取市场谈判的模式，通过市场化路子解决邻避问题，意大利热电厂的选址建设多采用市场谈判的模式，由邻避设施项目承建企业直接与项目周边的社区进行谈判，既淡化了政府在选址中的邻避冲突，同时也将解决邻避项目选址冲突可能产生的费用内化为选址的成本。

四、中国式邻避冲突的预防和化解路径

有效预防和化解邻避冲突，需要借鉴国（境）外有益经验做法，从国情实际出发，构建具有中国特色的邻避冲突治理方法。实践中主要措施有：

（一）健全基层协商民主机制

分析近年来我国发生的邻避冲突事件，正如前文所述，行政决策上的不科学、公众参与不够都是其中的重要因素。解决这些问题，必须提高行政决策的科学性、民主性，重视加强政府与公众之间的协商。公众参与是社会主义民主政治的重要方面，公众参与的意义在于赋予公众表达个人需求、提出利益主张的渠道和平台，从而使政府的决策更为科学、民主、合理，政策的制定更符合民众的期待。[3]要健全民意表达机制，完善公众参与制度，通过加强宣传、信息公开、专家论证、民意征集、组织听证等方式推动公众与地方政府之间的沟通交流。地方政府应认真、及时、全面地回应公众提出的问题，及早预防和化解邻避纠纷。政府部门在邻避设施建设初期如能主动征求公众意见，邀请项目周边的公众代表参与决策，将有助于消弭双方意见上的分歧，促使双方形成项目建设上的共识，可以有效避免后期陷于被动尴尬的局面，促进社会和谐稳定。

（二）推动邻避设施信息公开

预防和化解邻避冲突，必须建立透明、公正的邻避设施信息公开机制，要求政府有效实施信息公开，保证公众对邻避设施建设的知情权、参与权、监督权。政府在作出邻避设施项目决策时，应预先将相关信息公开并进行有效说明，在政府网站、社交平台、社区公告栏、小区物业中心等公众容易知晓的媒介渠道，及时发布邻避设施环境影响报告书，把邻避设施的负外部性大小、专家观点、有关的福利等信息及时告知公众，让公众来评判项目建设的利弊得失。在项目建设中、项目建成后，政府要加强对邻避设施的环境监管、监测，相关数据实时向公众公开，有效发挥社会监督的作用，不断提升政府的公信力。

（三）科学回应群众利益诉求

邻避冲突一定程度上反映了由于风险分配的不公平所导致的“环境不正义”。从某种意义上讲，生存在地球这个大家园的每一个个体都具有免遭环境迫害、平等享受洁净空气和安全环境的权利。众所周知，大多数的邻避设施项目在满足社会公众的公共利益需求的同时，也给项目周边居民带来了潜在的风险。地方政府不能只考虑公共利益，忽略项目周边居民的权益，应积极主动地回应公众的利益诉求，以利益补偿来对冲邻避问题。实践证明，如果项目周边居民能够得到合理的补偿，则引发邻避冲突事件的概率会大大降低。为此，对于遭受邻避设施影响的居民，政府要及时给予必要的补偿，制定多元化的利益补偿方案，保障当地居民的合法利益，比如对邻避设施周边居民直接给付金钱、提供有关赋税的减免，建设绿地公园、健身场所、游乐设施等公众喜欢的公共设施，增加社区的教育、就业、医疗、养老等社会福利，以此换取项目周边公众的理解和支持。

（四）构建多元主体治理机制

邻避冲突挑战的是传统的“自上而下”式的邻避设施建设管理模式，有效预防和化解邻避冲突必须创新治理模式，完善邻避冲突治理机制。邻避问题的解决，既需要政府依法履职，也需要企业承担相应责任。实践中，可以尝试引入市场谈判机制，鼓励和支持符合标准的企业与项目所在地周边居民进行谈判，将解决选址冲突可能产生的费用内化为选址成本，由企业与政府共同承担起邻避效应带来的风险。从近些年发生的一系列邻避冲突事件来看，邻避问题得以有效解决，不能仅靠政府决策和企业投资，必须发挥好社会协同作用，完善政府与社会的共同监管制度，比如引入第三方的专业公司针对邻避设施项目的建设和运营进行监督、监测，积极引导社区开展协同监督；与此同时，邻避设施项目的建设必须得到公众的认可和支持，对此可以探索由公众参与环境风险评估机构的选择，或者环境风险评估专家的选聘，消减公众对环境评估报告的疑虑和环境风险的恐惧心理。邻避设施与公众利益息息相关，并且为社会广泛关注，不能仅仅是“头疼医头、脚疼医脚”“治标不治本”，必须建立“政府负责+市场投资+社会协同+公众参与”的多元主体治理机制，实现在邻避设施项目建设、运营中政府、企业和社会公众多方面的良性互动与协同共治。

（五）完善项目风险评估机制

项目风险评估是指针对项目立项、建设、运营中可能引发的风险进行分析评价，在此基础上制定风险防控预案，从而有效预防、避免和减小项目实施过程中引发的风险。邻避设施项目实施之前，有计划地组织风险评估，这是降低邻避冲突事件概率行之有效的措施。在公众环境意识、权利意识日益高涨的当今社会，对于邻避设施建设，如果地方政府不顾公众意见，消极应对，就有很大可能激发公众的不满情绪，一旦这种情绪蔓延开来，公众就会采取不同方式以示抗议，甚至由此引发邻避冲突事件。为此，必须完善项目风险评估机制，建立严格的环境风险管控制度，加强项目风险防范，从源头上预防邻避冲突、避免环境风险事故发生。

（六）加强公众科学普及教育

公众对于邻避设施的反应不同，主要是因为主观上的社会风险认知差异导致。由于政府部门和相关企业对涉及邻避设施项目的信息发布不及时、科普知识宣传不到位、正向引导不充分等原因，造成社会公众对于项目相关情况了解不深入，加之又缺乏相关的科学知识，当他们对未知风险产生恐慌心理、感觉到自身的利益会因为项目的开工建设而遭受不必要的损失时，心理情绪的燃点会急速降低，这种情况下很容易被一些别有用心的人员所煽动，进而失去自己的理性认知，在缺少法律常识的情况下，采取一些比较激烈的抗争手段来维护和争取利益。如果发生了邻避纠纷不能及时得到有效的化解，则会愈演愈烈直至引发邻避冲突群体性事件，造成不必要的损失。因此，政府应注重加大对社会公众的法律知识教育、相关科学知识的普及宣传，尽可能地减小由于公众风险认知上的偏差而诱发邻避冲突。

（七）加快相关领域立法进程

法治是化解社会矛盾纠纷的重要依托。目前，我国还没有制定邻避设施项目建设的专门法律法规。邻避设施项目的选址、邻避冲突的解决缺少专门的法律依据，国家层面需要加快邻避冲突预防和化解方面的立法进程。在地方立法中，近年来出台有邻避设施选址和邻避冲突解决的相关法规。比如，广东省为解决垃圾处理邻避问题，于2016年颁布实施 《关于居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定》，规范了垃圾处理设施选址，强调垃圾处理设施选址建设是全社会的共同责任，突出居民生活垃圾集中处理设施选址的科学性和公正性，要求坚持规划先行、区域统筹、联建共享、环境保护，加强规划引导，做好与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划的衔接，并且规定政府应当完善垃圾处理设施周边居民的诉求表达机制，健全纠纷协商解决机制，建立生态补偿长效机制，回馈垃圾处理设施周边居民，公民、法人或者其他组织认为政府及有关部门关于垃圾处理设施选址的行为不当的，应当通过行政复议、诉讼等法定途径解决。借鉴广东省的做法，地方可以通过立法形式来规范邻避设施项目建设，以便有效预防和化解邻避冲突。

五、结语

邻避冲突是社会各界普遍关注的热点问题，其影响范围十分广泛。邻避设施项目的建设能否顺利推进，既关系地方政府的形象和公信力，也关系项目周边群众的切身利益。作为地方政府，应始终坚持以人民为中心的发展理念，在邻避项目建设上做到科学决策、民主决策、依法决策，积极预防、妥善化解邻避冲突，不断提升综合治理能力，增强广大群众的获得感、幸福感和安全感。