机构编制实名制数据库作用发挥研究——以三门峡市实名制数据库使用情况为例

刘国栋

机构编制实名制管理以机构编制实名制数据库为基础，以机构编制实名制管理系统为载体，旨在通过机构编制、组织、人事、财政等部门协调配合，达到具体机构设置与按规定审批的机构相对应、在编人员与文件批复的编制和领导职数相对应的目的。通过建立实名制管理系统和数据库，可以进一步加强对机构设置、职能配置、人员编制和领导职数及使用情况的动态管理、预测分析和跟踪提示，对于提升机构编制管理规范化、科学化、精细化水平，对优化机构编制资源配置、推进简政放权和政府职能转变具有重要的支撑作用。笔者以三门峡市机构编制实名制数据库使用情况为例，简要探讨如何充分发挥机构编制实名制数据库作用，进一步提高数据库的使用成效。

一、机构编制实名制数据库的背景和意义

党的十八大以来，中央对加强和规范地方机构编制实名制管理提出了一系列具体要求。2013年，党中央、国务院和中央编委在地方政府职能转变和机构改革的意见等文件中，明确要求地方各级要进一步完善机构编制与组织人事、财政等部门的协调配合机制，全面实行机构编制实名制管理。2014年，中央编委印发《关于深入开展机构编制和人员核查全面推行机构编制实名制管理的通知》，对地方全面推行机构编制实名制管理进行了工作部署。2016年1月，中央编办牵头研究制定了地方机构编制实名制管理的相关规范性文件。同年12月，中央各部委联合印发《关于建立机关事业单位防治“吃空饷”问题长效机制的指导意见》，明确要全面实行机构编制实名制管理，严格人员编制使用核准备案制度，强化部门间联动管理综合约束机制，加强机构运行和人员编制使用情况的动态监管。2019年8月，《中国共产党机构编制工作条例》也对机构编制实名制管理工作明确了新目标新要求，提出对编制使用实行实名制管理，建立机构编制管理同组织人事、财政预算管理共享的信息平台，充分发挥机构编制在管理全流程中的基础性作用。

在此背景下，研究机构编制实名制数据库的作用，是创新实名制管理工作的新途径，对进一步严控机构编制、盘活用好机构编制资源，提升机构编制管理规范化、科学化、法制化水平具有重要意义。

二、机构编制实名制管理工作的现状

近年来，三门峡市委编办全面贯彻落实中央和省委编办关于机构编制实名制管理工作的有关规定和要求，以加强机构编制和人员管理为目标，依托机构编制实名制管理系统，以实名制管理数据库为基础，以进人用编审核为抓手，推动部门间协调配合，不断提升机构编制实名制管理水平，取得了一定的工作成绩。

（一）管理制度体系更加健全

2020年，三门峡市先后出台了《三门峡市机关事业单位编制使用管理暂行办法》《三门峡市人才专项编制使用管理暂行办法》，对进人用编审核原则、使用范围、办理程序和时限要求等方面进行了详细规定，进一步健全完善了编制使用管理和人才专项编制使用管理制度，规范了进人用编和人员入编审核程序，进一步加强了机构编制实名制管理工作，为实名制数据库规范化操作提供了基础条件。

（二）信息化水平不断提高

近年来，三门峡市委编办加快推进机构编制信息化建设工作，初步完成信息化的基础设施建设。2013年，三门峡市委编办积极争取财政资金支持，坚持高标准、严要求的原则，圆满完成三门峡市机构编制信息化涉密机房和机构编制业务内网建设工作，并顺利实现中央、省、市、县机构编制业务内网的互联互通。通过机构编制实名制管理系统和数据库，实现对机构编制和实有人员实时动态调整和监管。

（三）实名制数据库实现全覆盖

机构编制实名制数据库由中央编办负责研发和维护，目前已经初步实现对机构编制和在编人员进行动态更新和管理。数据库包含机构编制和人员管理所涉及的所有基本指标信息，数据范围延伸至乡镇（街道）一级，全市各级机关事业单位及其在编人员均纳入实名制系统管理，真正实现了“横向到边，纵向到底”的全覆盖管理。

（四）多部门协调配合约束机制初步形成

根据《三门峡市机关事业单位编制使用管理暂行办法》要求，市本级建立起以“双通知单”制度为基础的多部门协调配合约束机制，即把“机构编制审核通知单”和“入减编通知单”作为人员进出的依据，组织、人社、财政等部门凭通知单才能办理人员录（聘）用、调配、工资、社保等手续。三门峡市委编办通过严格履行机关事业单位进人用编审核程序，规范办事程序，细化工作流程，初步建立了与组织、人社、财政等部门间的协调配合和约束监督机制。

（五）实名制数据库应用初具成效

三门峡市实名制管理系统和数据库应用主要历经三个阶段：单机版系统，河南省网络版系统，中央编办网络版系统。经过多年发展，实现了中央、省、市、县四级机构编制数据的实时查看、更新和监管等功能，同时具备对各类数据信息的汇总和统计功能。

三、机构编制实名制数据库存在的问题

（一）部门之间存在“信息孤岛”现象，机构编制信息共享机制不健全

目前，三门峡市组织、机构编制、人社和财政等部门之间的信息共享机制仍处于交换文件资料或信息数据的层面，各部门虽然都有自建的信息化系统，但是由于各数据库数据处于分离状态，信息来源彼此独立、信息数据不能共享共用，仍存在信息壁垒和信息堵塞现象。各部门间的协调配合大部分限于比对纸质工作台账,还没有利用软件系统和数据库来实现便捷化的数据资源共享共用。其原因主要有以下几点：一是各部门信息化系统建设、信息系统数据库管理和运行标准不统一，导致在需要调阅各数据库的数据信息时往往难以实现;二是各部门之间互相缺少数据共享机制，沟通配合机制不够顺畅，导致各部门信息系统数据库的数据信息难以互通互容;三是各部门系统数据信息的收集、发布和共享机制不健全，由于各部门信息系统数据库数据存在保密问题，数据跨网络、跨密级交换受限，导致各部门只依据自身工作是否便捷来自行判断是否公开和共享数据信息。

（二）实名制管理信息化水平不高，机构编制数据分析应用能力不足

机构编制实名制管理工作主要是依托实名制管理系统开展的，各地受制于信息化发展水平限制，存在信息化建设起步较低、资金短缺、人手不足、网络不畅等问题，对机构编制信息化的认识程度偏低，没有认识到实名制管理系统所具有的协调机构管理、辅助决策功能，只片面重视录入大量信息，忽视了对数据管理、分析、利用等深度挖掘信息价值工作。仅仅将实名制管理系统作为存储机构编制和人员信息数据的软件工具，只能进行数据查询、数据更新、数据汇总等极为间单的操作，无法对存储的大数据信息进行有效加工，数据分析预测能力还处于较浅的层次，没有让实名制管理系统真正发挥应有的作用。

四、机构编制实名制数据库发展方向

机构编制工作是党和国家执政资源建设的一项基础性工作，而机构编制实名制管理系统和数据库则是开展机构编制工作的基础，其重要作用不言而喻。当前机构编制实名制管理工作正处在整合资源、扩大应用、提升效能、发掘效益的关键时期，我们应当充分发挥机构编制实名制数据库的重要作用，创新思维理念，改进工作方法，建立起适应新形势新要求的机构编制实名制管理体系。

（一）建立共享的信息平台，打破“信息孤岛”现象

一是打造数据信息管理系统。以机构编制、组织、人社、财政等部门业务需求为导向，按照“一方建设、多方应用”的模式，打造互联互通的数据信息系统平台。要统一组织研发、统一规划设计、统一技术标准、统一数据接口，实现组织、人社、财政和编办等部门数据信息的有效对接，打破部门之间信息壁垒，实现数据信息共享。

二是健全部门间的信息共享和业务协同机制。对各部门数据信息共享的权限、责任和优先等级等要素进行合理划分，完善数据共享、身份认证和信息授权等管理机制，通过制度和技术层面的规定，对数据信息能否公开、如何共享进行明确的界定，加强各部门数据库系统的数据对接，推进信息整合和资源共享，推动业务工作协同发展。

（二）创新实名制管理应用，提升实名制管理规范化和科学化水平

一是加快推进机构编制业务网上办理。依托机构编制实名制管理系统和数据库，将实名制管理从线下搬到线上，实现报送请示、进人用编审核、新进人员入编、减员出编等相关机构编制审核业务的全程在线办理。通过机构编制业务工作在实名制管理系统上的流转，固化申报审批流程，实现审批程序的规范化，同时也为单位办理人员节约办事时间、降低人工成本，全面提升机构编制管理规范化和科学化水平。

二是丰富实名制数据库的功能应用。充分挖掘实名制数据信息潜力,对数据加强分析和利用,开发违规预警等功能,做到数据动态监管,实时更新和预警,特别是当单位出现超编进人、超职数配备干部等情况时,实名制管理系统和数据库能够自动进行报警提示，并拒绝人员信息录入操作，从根本上防范和遏制各类违纪违规问题的发生。

三是提高实名制信息数据应用分析能力。充分运用大数据技术手段，在实名制管理系统中开发机构编制管理动态研判分析功能。同时，设计开发更多种类丰富、功能实用的数据统计报表,便于准确掌握机构编制资源配置现状，发挥实名制管理信息在控编减编、深化行政体制改革、机构编制核查等工作中的基础支撑作用，为科学决策和加强实名制管理提供重要依据。

（三）健全机构编制综合约束机制，加大机构编制监督检查力度

一是建立健全进人用编审核制度。各单位应严格以编制部门批复的机构、编制和领导职数信息为基础录用人员、选配干部，不得超编进人，不得超职数配备领导干部。

二是建立全面的实名制信息比对机制。将机构编制实名制信息与财政工资信息、个人社保信息等数据信息进行比对，对未纳入实名制管理的人员，不得核拨工资和社保等费用。

三是建立与监管部门的协作沟通机制。加强与审计、巡察等部门间的协作，将机构编制实名制数据信息作为巡察、预算执行审计、经济责任审计的重要依据。