机关诉讼——解决行政主体权限争议的另一思路

侯冠宇

（中国政法大学法学院，北京 100088）

一、行政主体权限争议

（一）行政权限和行政主体权限争议

行政权限系指法律、法规授权的主体即行政主体行使职权的时候不能逾越的界限以及法定的范围。一旦行政主体超越上述权限就构成行政越权，进而作出的行政行为就缺乏法律效力［1］。

行政主体权限争议即行政主体之间由于行使行政权限而发生的纠纷。国家设立每个行政机构，都会对其所享有的权限进行规定，以区别于任何其他机关。因此，最理想的状态应该是不同行政主体之间的权限并无交叉，所有行政主体权限综合相加就等同于整个行政权。换句话说就是行政权限之间没有冲突，行政管理领域并无法律不涉及的盲区，但是基于目前存在的种种现实状况，这种理想状态一般不能完全实现［2］。因此，行政主体权限争议的产生是不可避免的。

（二）行政主体权限争议的种类

行政主体权限争议依据不同的标准划分为不同种类。依据发生权限争议的主体之间是否有级别上的隶属，将上述权限争议进行下述两种划分。

1.纵向权限争议。不同层级的行政主体之间对于权限的争论一直存在。如中央与地方的争议，省、自治区、直辖市人民政府与所辖市、州、县的行政权限争议。基于我国中央集权体制的特殊国情，上述争议一般不需要纳入司法救济的范围。

2.横向权限争议。层级相同的行政主体之间在行使行政权力的过程中往往会由于权限问题产生争端，如各个层级的政府之间、国务院各个部委之间。横向权限争议是我国亟待解决的权限争议。由于存在部门利益的问题以及地方保护主义，此种争议的存在相当普遍，如果不加以解决，极有可能造成行政权运作的低效或失灵。

二、我国行政主体权限争议解决的现状

目前我国的行政组织法制度尚不健全，由此导致上述争议无法根除。概括起来，解决上述争议的途径主要有三种：1.行政命令。行政权限纠纷若发生在隶属的行政主体之间，在我国的实践中，则通过上级行政主体发布行政命令进行解决。2.协商解决。（1）部门之间自行协商解决。（2）部门之间自行协商解决不了，就由其双方共同的上级部门协调予以解决，通常是由各级政府的办公厅或者是监察机关予以协商调解，确实有必要的话由部门领导出面予以调停解决。3.行政诉讼中的第三人制度。这是一种间接解决行政主体权限争议的方式。

任何制度都存在缺陷，我国现行的行政主体权限争议解决机制也不例外。黄先雄认为：“我国现行的行政权限争议解决问题的制度在制度化和规范化方面存在不足，遇到权限争议的时候往往无法及时权威地解决问题。对于第三种行政主体权限争议解决机制即行政诉讼第三人制度，它虽然在一定程度上能够解决行政主体之间的权限争议，但是由于我们并非判例法国家，因此法院的判决并非完全可以推而广之，这就造成了其无法成为一种很有效的常规性的解决问题的办法。”［3］上述学者在对现行行政主体权限争议解决机制的不足进行剖析后，提出走出困境的方案就是在我国建立机关诉讼制度。

三、机关诉讼——行政主体权限争议的另一思路

（一）机关诉讼的概念和特征

机关诉讼制度只在世界少数国家中存在，日本有着相对较为完善的机关诉讼制度。日本的《行政案件诉讼法》第6条明确规定，所谓“机关诉讼”指的是国家或者公共团体机关之间因为权限之存否或行使产生纠纷从而引发的诉讼［4］。除了日本外，美国也存在机关诉讼。在美国的宪法体系中，“联邦政府与各州政府之间权力划分的划线工作，系由司法部门负责，最后决定于联邦最高法院。美国联邦和州两级政府之间的权限冲突依赖于司法机制的调节”。德国虽没有明文规定机关诉讼，但是它在学理和实务中均承认“机关诉讼”。在较长的时期，德国民众通常认为国家行政主体系统内部应该是一个整体，不应该存在外部的法律关系。如今这种观点已经得到修正。德国的《行政法院法》第4条第1项规定，“凡属于宪法性质的公法发生的争议，都应当由行政法院提起之”。在实践中，德国行政法院通过法律适用中的法官解释，已经承认机关诉讼。

“机关诉讼”有其特定的含义。目前我国一些行政法学的学者就对此进行了不同的诠释。如在马怀德教授看来，机关诉讼指的就是行政主体之间在权限存在争端的时候，需要依靠法院通过诉讼程序来解决的这一诉讼类型［5］。

不同学者对机关诉讼定义虽然不同，但都有相似之处：首先，机关诉讼由其特殊情况可以纳入诉讼程序，依靠司法途径来解决。其次，争议是发生在行政主体之间，而不包括行政机关与立法机关、司法机关之间的权限争议。最后，机关诉讼解决的是行政主体之间的权限争议，对于其他争议不关注。

行政主体相互之间的权限争议本来应由上级机关裁定或以特别机关的调停等诉讼以外的手段来解决。但在必要时，对上述权限争议可以由法院的公正裁判予以解决即通过机关诉讼加以解决。

具体而言，机关诉讼有以下特征：1.机关诉讼的参与主体都是行政机关。其主要是行政机关为了解决争议，因此原被告双方的主体都是行政机关。2.机关诉讼主要是行政主体之间存在争端时用来解决问题的，其并非为了解决行政相对人和行政主体之间的争议的诉讼，也即其属于客观诉讼。依照诉讼目的标准，诉讼可划分为主观诉讼和客观诉讼。主观诉讼是以为私人的权利利益提供救济为目的诉讼，而客观诉讼是以保护一般公共利益为目的的诉讼，即以与私人的具体权利利益无关的行政活动的合法性为直接目的的诉讼。3.鉴于我国政治体制，我国的机关诉讼还是有一定的权限的，其并非可以受理所有行政主体权限的争议。

（二）建立机关诉讼的重要意义

1.有利于抑制部门利益化，使行政主体合理行使职权

我国政府行为模式是典型的“行政导向”模式。在对政府经济职能的具体调整方面，国家行政机关占有导向的地位，在行政管理过程中其往往是以独立的主体身份显现的。目前机构运行存在的重要显著特征是它往往会出现部门利益化，各个部门为了追求自身更大的利益，往往需要攫取更多的权力满足其需求。追求部门利益是产生行政主体权限争议的主要原因。行政主体如个人一样都存在一定的厌诉心理，机关诉讼有利于抑制行政部门之间利益的追求，使得行政主体合理地行使职权。

2.有利于高效解决纠纷，保护相对人的合法权益

法律价值的一个体现就是效率，无效率的法律就是无实际意义的法律。无效率的行政法从小处讲存在浪费社会成本的现象，从大处讲影响公共利益甚至公众安全。行政主体权限一旦出现冲突，势必要求及时、有效地解决，否则就会转化为无休止的扯皮、推诿。传统做法是面对行政主体权限的纠纷由共同上级部门来裁决。此方式效率不高，不利于冲突的解决和社会矛盾的调和。机关诉讼这一依靠司法程序的做法往往更容易让各方接受，这是因为其有着相对中立、公平、高效的自身特征，这使纠纷能够高效解决，更有利于保护相对人的合法权益。

3.有利于行政组织法的完善，弥补法律漏洞

行政组织法，即行政机关及行政工作人员所应当遵循的各种法律规范的统称，其主要创设的目的是为了管理管理人员［6］。当下我们的现实国情是行政组织法相对简单、落后，这种状况不仅导致行政实践中的混乱，也极大地制约了行政法治的进程。而机关诉讼的建立能够有效弥补上述不足，它自身的特性能够促使行政组织在运行过程中一旦出现问题就可以及时化解并纠正，推动行政组织法进步，对行政法治建设具有推动和促进作用。

（三）我国机关诉讼的具体构建

1.机关诉讼的原告资格

对于机关诉讼的原告资格的定性，现存的两种观点，即兼具实体和程序两种性质的观点与仅仅是程序问题的观点之间存在较大的争议［7］。笔者认为，原告资格的性质解决的只是提起诉讼的程序问题。

对于行政相对人是否具有提起机关诉讼的原告资格，不同的学者具有不同的看法。有学者认为，在机关消极争议中，在行政机关均不愿提起诉讼的情况下，与案件有关的利害关系人有选择权，可以提起不作为之诉，也可以提起机关之诉［8］。还有学者认为，行政相对人不宜作为机关诉讼的原告。此学者提出了两个理由：第一，在其看来，应当对法院是否有权审查行政主体的行政职权以及机关诉讼这两种情况加以区分。通常来讲，不管是否有机关诉讼，法院均有权对行政主体是否存在越权这一问题进行审查，最终认定其是否依法行使行职权。第二，依据诉讼类型这一基本理论特征，机关诉讼其本身作为一种特殊的诉讼类型，是主要诉讼类型的补充，它与其他诉讼之间应当存在互斥行为［9］。因此，在可以使用其他诉讼类型时应当优先使用其他诉讼类型。当产生消极的行政权限争议时，相对人完全可以通过提起不作为之诉来维护自身的合法权益，没有必要也无权提出机关诉讼。

笔者认同第二位学者的观点，认为机关诉讼是一种特殊类型的诉讼，其主要的特殊性表现在其争议是发生在行政主体之间。所以提起机关诉讼的原告只能为行政主体，而不能将行政相对人纳入其中。

2.机关诉讼的受案范围

在界定受案范围时，有时会将原告资格与受案范围这两个概念混淆在一起。原告资格指的是有权提起诉讼的主体，受案范围指的是法院对何种行为有权进行司法审判。因此，机关诉讼的受案范围即人民法院对行政权限争议进行司法审查的范围。在无法在诉讼法中统一规定的情况下，对机关诉讼的受案范围加以规定。笔者认为对于机关诉讼的受案范围，则有赖于立法者通过制定单行法可以借鉴法律上对行政诉讼受案范围的规定，采取概况列举和排除规定相结合的方式来确定。

3.机关诉讼的审理方式

对于机关诉讼的审理方式，存在两种观点。一种观点认为机关诉讼通过书面方式进行审理。另一种观点认为机关诉讼的审理方式应视具体情况而定，采取书面审理和开庭审理相结合的原则。倘若只是行政主体在执法的过程中发现其同其他行政主体权限之间产生争端，此时法院只需进行书面审理；若在发生行政主体权限争议后，公民以利害关系人身份提起诉讼，在这种情况下，应采取开庭审理的方式。笔者在前边已论述过，公民、法人或其他组织即行政相对人不能作为机关诉讼的原告，因而笔者认为，在审理方式上采取书面审理即可。

4.机关诉讼的判决

一旦将行政主体权限的争议诉至法院，就需要法院根据行政组织法的精神和规定，依靠确定的判决来断定争议权限的归属。我国在划分机关诉讼判决的类型时，应充分考虑到我国的国情及行政法治的进程的情况。在设计我国机关诉讼的判决类型前，应先明确一点，诉讼类型与判决方式并非一一对应的，如撤销判决并不只是对应撤销诉讼。鉴于我国机关诉讼有其自身的特殊性，因此其裁判的形式可能为确认判决、义务判决、撤销判决、给付判决等。

法治国家的建设仅靠传统的行政诉讼模式是远远不够的，面对庞杂的行政法律事务纠纷需要有新的诉讼制度解决，而解决各地区频发的行政权限争议成为现阶段迫在眉睫的任务。机关诉讼对我国当前的行政诉讼制度来说是一种创新突破，它能够有效地解决行政机关之间的权限争议。但鉴于我们的现有政治体制及国情，能够大致得出这一结论：机关诉讼不能解决所有的行政权限争端问题，反之所有的行政争端的解决也不能单纯地拘泥于机关诉讼，多元化的解决问题的机制是当下应当倡导的，机关诉讼只能作为一个有效的手段而非唯一途径。