有关科研类事业机构调整问题的思考

梁华斌

为加快推进郑州市农业科技创新中心项目建设，郑州市农委提出将市农林科学研究所与市蔬菜研究所整合设置，成立综合农业科研机构。该动议符合机构编制工作优化协同高效的原则，郑州市委编办积极跟进，推进整合工作，并以农业科研机构调整为样本，探索科研类事业机构调整的工作思路。

一、分析科研机构的主业及其发展趋势

农业科研主要涉及种子、肥料、水、地（培养基）、温度、光照、通风、农药等多个方面，其中与资源禀赋关系密切的有水、土地、温度、光照和通风等。目前，肥料、农药供应已经充分实现工业化、市场化发展，技术门槛较低，“卡脖子”风险不大。作物种子培育是门槛高、风险大、国际市场竞争环境高度垄断的行业，也是我国农业科研机构承担的主业。该领域发展的趋势是充分发挥我国幅员辽阔、种植资源丰富、种植规模大的优势，做好符合中国农业特点的地域适应性强、满足功能性需要的主要粮食作物、油料、蔬菜品种培养；在育种过程中，加强生物工程技术应用和创新，建立自己的农业生物工程技术和工程体系，厚植农业科学技术土壤。

在国家农业科研机构牵总、地方分区负责的情况下，郑州市突出了以小麦为主的主粮，以萝卜、马铃薯、白菜为主的大宗蔬菜，以花生、芝麻为主的油料作物等几个主要研究方向。近年来，随着基因测序技术的应用，种子培育周期缩短，效益显著提高。郑州市农业科技创新中心项目建设就是本着提升技术、整合队伍、集约化发展的目标提出的。该项目和机构整合互为一体，符合郑州农业科研机构发展主业的新需求。

二、研究现有机构的历史脉络

（一）郑州市农林科学研究所、郑州市蔬菜研究所历史沿革。郑州市农林科学研究所机构规格相当于正处级，1984年由郑州市农林科学研究所、郑州市蔬菜科学研究所、河南郑州养蜂研究所、开封地区农林科学研究所中牟分所整合设立，核定编制230名。1987年郑州市农林科学研究所的蔬菜科学研究分所单独设置，并更名为郑州市蔬菜研究所，分设后郑州市农林科学研究所核定事业编制160名。郑州市蔬菜研究所单独设立之初机构规格相当于副处级，核定事业编制70名，1990年增加事业编制至90名，1996年调整机构规格为正处级。

（二）内设机构设置情况。郑州市农林科学研究所现有14个内设机构，分别为：办公室、科研管理科、生产科、后勤科、组织宣传科、财务科、农作物研究室、林果研究室、畜禽研究室、农副产品加工研究室、农业生物工程技术研究室、珍稀植物研究室、植物病虫害防治研究室、农业测试室。郑州市蔬菜研究所现有14个内设机构，分别为：办公室、人事教育科、财务科、科研管理科、后勤科、生产科、基建管理科、科技开发科、试验场、生物技术研究室、育种研究室、设施园艺研究室、品种资源研究室、无公害蔬菜研究室。

（三）现有机构构架存在的主要问题。一是综合管理类内设机构较多的问题突出。郑州市农林科学研究所综合类内设机构6个，占比为43%；郑州市蔬菜研究所综合类内设机构8个，占比为57%。二是两个机构部分业务研究方向存在重合，科研类内设机构特别是实验室存在重复建设、资源分散、效益不高等问题。

三、抓住科研类事业机构设置的基本出发点

（一）牵住科研类内设机构占比这个 “牛鼻子”。科研类内设机构占比一直是评价科研类事业单位机构设置是否合理的一个重要指标。2019年党政机构改革和历次机构改革，都对综合管理机构占比有明确要求，大多数机关单位都是按照三分之一左右的标准来设置，事业单位多数也参考这个标准。在整合机构的过程中，郑州市委编办把控制科研类内设机构占比作为一个重点考虑的指标，经多次沟通，新组建单位综合管理内设机构6个，科研类内设机构14个，科研类内设机构占比由原来两家单位平均50%提升至70%。

（二）站稳机构精简这个基本立场。机构编制工作人员要先革新观念，从多设机构安排干部、减少改革阻力的老观念中走出来。紧紧盯住科研单位主业，采取瘦身与健身相结合的原则，围绕如何服务主业设置机构。在此次机构整合中，根据职能变化将原来承担育种生产组织管理职能的生产科取消，将原来两个单位设置重叠的办公室、组织（人事）科、财务科、后勤科、科研管理科只保留1个，将综合管理类内设机构中分得过细的基建管理科、科技开发科取消。科研类内设机构也将同类合并，并根据新的科研任务需要，参考省农科院机构设置特点和其他省会城市情况确定科研类内设机构数为14个。整体核算下来，内设机构数由原来的28个精简到20个，比整合前减少8个，精简近三分之一，并收回部分空余编制。

（三）找到经费保障定性的分水岭。原有机构编制文件明确郑州市农林科研所的经费保障形式为财政全额拨款，郑州市蔬菜研究所的经费保障形式为定额包干。在这两家机构运行过程中，随着历次农业科研类事业单位改革，农业科研单位的公益属性更加突出，科研单位只负责承接培养新品种和试验推广新的农业技术，不再从事良种生产流通任务；科研经费管理也调整为零余额账户，经费统报统销，客观上各类经费已经按照全供的标准来管理。经过充分调研，在提取财政、人社有关管理资料的基础上，本着保持科研经费不减、科研人员待遇不降的原则，统一整合后单位经费保障形式为财政全额拨款。

（四）探索科研机构设置的新思路。2000年，国务院办公厅转发了科技部等12部委《关于深化科研机构管理体制改革实施意见》，要求着力解决科研机构分散重复、人员过多、效率不高、面向市场的机制不完善等问题，逐步建立“开放、流动、竞争、协作”的管理和运行机制。此次机构整合后，新单位设置内设机构总数为20个，编制数240个，科室平均编制数为12个，完全符合大内设的要求。在此基础上，设置了6个综合管理类内设机构，并明确了名称；其科研类内设机构的名称、职责由新组建单位根据工作需要在14个限额内灵活设置，报主管部门备案。这样既能控制盲目增加机构，增加领导职数，又能控制综合管理类内设机构数，还保证了职数审核工作的顺畅衔接，是目前比较合理的一种工作安排。

四、充分考虑机构调整中可能存在的风险点

（一）经费形式不同单位整合对队伍稳定的影响。在这次两家农业科研机构的整合过程中，经费保障、人员管理有一定的历史沉淀，调整经费保障形式的政策障碍小，由于经费形式是由低到高调整，人员稳定方面也没有压力。其他科研类事业单位整合可能不具备这样好的条件。在不利的情况下，改革要充分考虑到可能存在的风险，要把困难和保障措施考虑到前头，把思想工作做到前头，确保改革能够落地增效。

（二）人才结构是否满足新机构的要求。郑州市农林科学研究所干部职工150人，其中科研岗位96人，其他岗位54人。郑州市蔬菜研究所干部职工86人，其中科研岗位66人，其他岗位20人。综合考虑两个所的人员结构，科研人员占比达到68.6%，和科研类内设机构占比70%的比例接近，足以支撑科研机构内设占比增加的人员需要，管理岗冗员消化负担较轻，内设机构整合可以顺畅推进。如果不符合以上条件的科研机构整合，需要提前考虑人员分流的可能性，制定管理岗冗员消化方案，沉淀的空编用于招聘科研人员，并加大对调整后新机构招贤引智人才编制的支持力度。

五、充分吸纳主管部门的意见建议

（一）充分了解动议机构调整的目的。主管部门提出事业单位机构编制调整动议，目的不外乎行业规范需要、事业单位发展需求、职能任务调整需要和人事调整需要等诉求。我们要在主管部门动议机构编制事项报请材料的基础上，主动沟通，掌握更多相关资料，认真梳理动议事项，对动议的合规性初步认定，为下一步工作做好充足准备。

（二）充分交流机构设置的想法。机构编制部门工作人员对机构编制法规体系掌握较全面，领会较深刻，机构调整的主观能动性较强。同样，业务主管部门对涉及改革调整的事业单位的工作任务、法规要求、行业政策规范理解也相对全面，也有很强的调整机构主观能动性。这就需要机构编制部门与业务主管部门各自立足擅长的领域，通过交流融合，寻求符合党的领导要求、地方发展实际、人民群众需要的科学、合理、合规的解决方案。

（三）充分考虑机构设置有关规定和现实情况。中央编办、科技部出台《关于进一步完善科研事业单位机构设置审批的通知》，明确规定严格控制设立或改建“研究院”。经调研了解，除郑州市外，河南省其他地市（含济源）均设立了农业科学院（农林科学院），其中，洛阳、焦作相关机构名称为“农林科学研究院”，安阳、新乡、周口、南阳、漯河、信阳等地农科院挂河南省农科院分院牌子。为有助于新机构对外交流，有利于调动科研人员的积极性并吸引留住人才，通过积极协调争取，在上级部门的大力支持下，将整合后的机构明确为郑州市农业科技研究院。

按照以上思路，郑州市委编办较顺利地完成了郑州市农林科学研究所与郑州市蔬菜研究所整合设置，并形成了以下工作经验：一是牢固树立机构编制法规意识，扛起贯彻落实机构编制法规的责任；二是深刻理解各项机构改革工作的目标，清楚掌握上级对具体体制机制调整的工作意图；三是通过真诚深入的沟通交流，多渠道了解不同部门的政策法规，为调整机构设置提供更加完善的理论支撑；四是摒弃经验主义，保持和发扬开拓创新精神，拓宽解决机构编制困境的思路。通过深入细致地开展工作，总结反思，做好每一个具体机构编制事项的调整，争取每一项改革措施的落地，这在机构编制工作中不仅是一项不断实践、充实和完善的任务，而且是一个需要长期坚持、严格依规操作的硬性要求。