业主自治中的决策否决现象：类型及成因

刘景琦

(郑州大学 政治与公共管理学院,河南 郑州 450001)

一、问题的提出

住房体制改革以后，国家将管理房产的权利让渡给社会，从管理者转变为仲裁者；而住房使用者则成为业主，从被管理者转变为自治者，小区成为从国家中分离出来的“新公共空间”［1］。按照住房商品化改革的要求，小区建立起建筑物区分所有权制度，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利，对业主共有物的管理成为小区治理的主要难题。在这种秩序下，小区治理需要解决好以下三个方面的问题：第一，如何实现业主意志的有序集中表达。理论上讲，业主是小区的主人，在小区业主数量众多的情况下，将业主组织起来参与治理，并保证治理能稳定有序、可持续地开展，是小区治理有效的前提。第二，如何实现小区治理决策的有效执行。根据合约关系，作为“代理人”的物业公司承担小区公共部位的物业服务职能。督促物业公司执行小区治理决策，是小区治理有效的前提。第三，如何保证小区治理秩序的有效维护。这包括对业主、物业企业行为的监督管理，以及防止外部力量对小区利益的侵扰。可见，业主决策是小区公共事务治理的重要一环。在业主自治的情况下，商品房小区公共事务的重要决策，通常是在一系列程序的保障下由业主共同决定的。如果业主决策没有达成，很多小区公共事务无法推进，从而形成治理困境。在业主自治的具体实践中，房屋渗水漏水、电动自行车停车棚修建、物业费上调、物业公司更换等问题往往成为小区治理难题，而这些问题迟迟得不到解决，很重要的原因是出现了决策否决现象。

所谓决策否决现象，指的是在业主自治的决策过程中，业主决策的议题在议程设置、议题表决、合法化以及执行等环节，被抛弃、否决或者推迟执行的现象。例如，由于业委会内部无法达成有效共识、选址有异议等原因，业主决策程序迟迟无法启动，小区建设电动自行车停车棚的业主决策议题长期被搁置，议程设置环节都无法完成；由于物业公司或者部分业主质疑业主大会决策的合法性，并将此异议转化为被法院受理的民事诉讼案件，业主大会作出的更换物业公司的决策迟迟不能得到落实；物业公司采取拒绝交接或者与业主产生冲突等方式，保持在小区的物业服务权，更换物业的业主决策变成空头支票。在决策否决的情况下，大量治理问题被发现却不能够得到处理，业主治理需求无法满足，从而引发了社会矛盾，甚至产生严重的社会冲突，影响基层社会稳定。为何业主决策否决现象大量存在？如何理解与解释这一现象？

二、文献综述

为何业主决策难以实现？既有研究主要关注小区治理中的业主维权、集体行动、业委会运作、政府行为等现象，部分涉及到了对业主决策否决现象的评价与分析，这些构成了学界对业主否决现象的总体判断，主要从以下三个视角进行分析和解释。

（一）“国家—社会”关系视角下的“维权—抗争”解释路径

在这一解释路径下，国家与市场的联合控制是阻碍业主自治的主要因素，业主决策否决现象也源于此。业主维权是业主应对物业企业侵权作出的反应，利用波兰尼所建构的市场、社会双重运动模型分析发现，作为一种社会自我保护运动，业主维权在很大程度上是由当前权力与市场的勾连运动所引发［2］。业主维权虽然反映的是“市场—社会”关系，但学者关注的重心却是“国家—社会”关系，市场角色与行为逻辑被遮蔽了。这是因为，国家并不是自主性角色，而是经常与市场相结合，是“权力—利益”的庇护者［3-4］，国家力量很容易成为“国家—市场”联合体的代言人［5］。由于力量对比的不平衡，容易形成“强国家—弱社会”的格局［6］。也有学者对此范式进行了反思，认为地方政府是超脱于社会与市场的［7］，并提出了“私民社会”框架，认为业主维权本质上还是属于处理“市场—社会”关系，核心在于业主团体对民事财产权的维护和团体生活的管理［8］。“生活政治”已经取代正式的政治参与活动，成为城市基层社会治理的重心，社会行动主要围绕个体性事务及个人利益诉求展开，“国家控制”和“社会抗争”的策略性互动已不再是关注的焦点［9］。

（二）沿着“业主组织促进小区善治”的假说展开的解释路径

这一假说继承了托克维尔、帕特南等关于市民组织能促进基层民主与公共性培育的观点［10］692-695-［11］99-104。业主们通常认为业主委员会（以下简称“业委会”）是业主自治的关键，只要成立了业委会，就能够解决业主自治的难题，包括业主决策难等。业委会构成了“住宅社区的公共领域”［12-13］，正是业委会的大量出现，带来了城市基层社区政治生态的深刻变革［14］12。与积极乐观的理论分析相比，业委会的发展情况并不尽如人意。从全国数据来看，成立业委会比较多的城市只有深圳、武汉、上海等少数城市，其他城市成立业委会的比例只有20%左右（1）。除了成立比例低之外，业委会的发展也陷入困境，轰轰烈烈的维权运动结束后，很多业委会的运作要么是处于瘫痪状态，成为“僵尸”业委会，要么实行“强人政治”，由少数精英运作业委会［15-16］。

（三）公共事务治理视角下的业主参与解释路径

将决策否决现象作为“公地悲剧”的一种，业主参与和集体行动困境是决策难以实现的成因。在建筑物区分所有权的情况下，基于商品房小区内建筑物区分所有权，物业服务既不是个人所有下的私有物品，也不属于国家所有下的公共物品，而是属于集体物品，也称为“俱乐部产品”［17］，属于广义的公共事务范畴。公共事务治理主要解决以“公地悲剧”为代表的集体行动困境，而集体行动困境的产生源于个体理性与社会集体理性的背离［18］10。关于基层治理与业主参与之间的关系，学界提出了“社会培育论”的观点，指出共同体建设有助于提升小区治理水平，但社区的碎片化成为城市社会结构与社会关系的常态［19］，需要在陌生人世界中建设和谐社区［20］。“城市社区是重要的共同体”只是研究者与政府的主观期望，并不是对社会事实的客观描述［21］。业主参与是有条件的，可以从利益性质与利益结构的角度解释业主参与分化现象，冷漠是业主参与的常态［22］。还有学者从商品房小区公共事务性质的角度来理解业主自治困境，刚需较弱、利益稀薄导致业主组织动力不足，利益分化使得组织成本太高，最终导致业主自治陷入组织困境［23］。需要反思的是，公共事务治理的目标是解决“公地悲剧”，认为集体行动存在困境并不是为了指出公共事务的不可治理性，而是要在此基础上，通过一定的组织和制度设计，建立起公共事务治理秩序。

综上所述，不论是“国家—社会”关系下的业主维权研究，还是关于业委会的研究，抑或公共事务治理视角下的业主参与研究，都是围绕某一行动主体或者两个行动主体的互动展开。这些研究将行动主体作为研究的中心，在对决策否决现象进行分析时，都在回答一个问题，即“谁是业主决策当中的主导力量”。在业主维权研究中，国家和市场力量特别是国家力量被认为是影响业主决策的关键因素；在业委会研究中，业委会被认为是影响业主决策的关键因素；在业主参与研究中，业主的集体行动能力被认为是影响业主决策的关键因素。国家力量、市场力量、业委会、业主等都可能是业主决策中的“否决玩家”，只是在不同的研究视角下，“否决玩家”并不相同。

反思上述研究可以发现，“否决玩家”在业主决策中大量存在恰恰说明，在业主自治的业主决策阶段，原本被设计用来防止任何个人专断的业主自治体系，演变成为一个没有任何力量有足够权力做出重大决策的体系。已有研究在对待业主自治问题上，大多是一种总体性关照的态度，并没有深入业主决策的过程。在业主决策过程中，决策的否决点、否决方式、否决动力等并没有被完整呈现出来，这就需要我们对业主决策的复杂性以及在不同决策阶段的情境下，各个治理主体之间的互动条件机制作进一步分析，以便深入研究决策否决现象背后的逻辑机理。

三、研究框架

本文从决策过程的角度，对业主决策进行分析。业主自治虽然不同于政府运作，属于社会自治的范畴，但其决策过程与政府政策制定过程类似。为更好地理解业主决策过程，引入研究政策制定过程的相关概念，以增进对业主自治过程的理解。最流行的简化公共政策制定的方式之一，就是将这一过程分解为一系列不连续的阶段和子阶段，比较著名的有拉斯韦尔的七阶段论［24］、布鲁尔的六阶段论［25］、安德森的五阶段论［26］30-33。为了便于分析，并遵从政策过程阶段的“最大公约数”［27］，笔者将业主决策过程划分为政策制定、决策与执行三个基础阶段。业主决策的第一阶段就是制定决策议题，最重要的是业委会对议程设置的控制；第二阶段是业主票决过程，最重要的是业主投票；第三阶段是业主决策的执行阶段，最重要的是业主决策的合法化过程，即业主决策结果获得合法地位，确保业主决策落实落地。

从业主决策的实践来看，业主决策涉及到业主组织、国家力量、市场力量、业主等之间的互动。在不同的决策阶段，各个行动主体之间形成的治理情境并不相同。本文对不同决策阶段进行分析，有助于揭示不同情境下各治理主体的互动机制，并对机制运行的条件、约束、边界作进一步的阐释。

在此基础上，本文想要回答以下几个问题：第一，在业主决策的不同阶段，谁在作决策？也就是说，谁是决策主体？作出决策的动力是什么？第二，决策主体所面对的治理场域有哪些？也就是说，决策的制度空间是什么？决策主体所面对的利益集团包括哪些？第三，决策中的否决机制是什么？也就是说，各行动主体是如何利用现有的制度空间来影响决策进程的？

为了回答上述问题，本文构建出“决策主体—决策场域—否决机制”的分析框架，将业主决策过程分为“议程设置—决策过程—合法化”三个阶段，通过对业主决策过程进行分析，进而深入探讨业主决策否决现象的成因，最终描绘出业主决策否决现象的整个图景。

本文的经验材料来源于笔者及所在团队2018年12月在绍兴、2019年4月在武汉、2019年6月在深圳、2021年3月在武汉等地的调研，资料获取方式包括对社区工作人员、业委会成员、物业企业项目经理、小区普通业主、街道工作人员等的无结构访谈，还有通过业委会、社区等途径获取的地方政府文件、业委会内部资料等（2）。

本研究采取多个案研究方法，深入探讨案例间存在的共性问题。选择多个案研究方法，是综合考虑研究目的和研究条件限制而选择的技术路线。本研究主要关注的是业主决策否决现象，最重要的是把握业主决策的实践机制，借助这些具象资料，挖掘出基本行为范式、基本关系类型、基本特征等方面的一般化认识。从研究入场的困难程度来看，城市是陌生人社会，研究者很难入场。调研社区居委会和街道各个职能部门相对比较简单，信任机制的建立也相对容易。但是到物业公司和业委会访谈，花费的周折比较多，需要找到入场的“守门员”，有时为了入场，可能还需要跟他们一起开会、吃饭等，以获得信任。因此在个案的选择方面，访谈更多地是使用滚雪球的方法，通过熟人介绍、开会认识、加入微信群等方式获得入场的资格。

这就面临个案的代表性问题。在理想情况下，选择规范性的抽样，才能保证样本推广到总体的可靠性，个案中具有显著意义的现象才能代表更大规模的现象。在获准进入比较困难，无法进行规范抽样的情况下，斯泰克认为，从特殊的个案中也能够对问题产生非同寻常的理解，个案“有学习的可能性”才是最重要的［28］465-487。张静也认为，案例研究可以通过典型性知识的挖掘，产生具有“预测”别处社会现象的功效［29］。在调研中也发现，从之前调研的经验材料中逐步提炼命题、理论，再用新的个案研究资料来检验，而这些结论时常会在新的调研个案中重现。从某种程度上来讲，滚雪球等抽样方式也使得我们逐步接近业主决策的实践面貌。

四、案例呈现与机制分析

笔者拟从议程设置、业主投票、议程合法化等业主决策的三个阶段呈现业主决策否决现象及其背后的机制。

（一）议程设置中业委会的绝对权威与业委会结构的脆弱性

1.“业萎会”现象与议程设置的“难产”

“业萎会”这种说法是笔者在访谈时偶然获得的，觉得非常贴切。“业萎会”是对特定业委会状态的描述，主要指业委会在小区治理过程中不作为，或者由于内部存在重大分歧，业委会运作处于停摆状态，这种停摆使得业委会名存实亡。伴随而来的则是议程设置的“难产”。因为根据相关程序设计，只有业委会才有组织业主大会的权力，如果业委会停摆，即使业主有启动公共决策的需要，公共决策流程也无法运转起来。

“业萎会”可以分为两种类型，一种是，业委会成员动力不足，不参与会议，或者由于卖房搬家而丧失业委会成员资格，最终使得业委会工作停转。例如，某小区业委会副主任是一个校外辅导机构的负责人，参与小区业委会选举是为了扩大人气，增加自己的知名度，以便为自己的辅导机构增加客户。另一种是，业委会内部虽然能够正常召开会议，但由于意见不统一，迟迟不能形成一致决议，最终导致业委会处于停摆状态。如武汉市J区谷峰小区是一个拥有3000多户业主的大型小区，刚交房不久，小区就出现大面积瓷砖脱落、房屋渗水漏水、停车难、物业服务质量差等问题。为了解决这些问题，小区业主发起并成立了业委会，业委会现有9名成员。为了解决物业管理问题，在是否更换物业企业、选择新的物业企业的标准等方面，业委会成员内部展开了争论。在很长一段时间，都是4人反对更换物业，4人坚持更换物业，还有1人始终不表态。由于意见不一致，业委会在更换物业问题上争论了三四个月，最后才形成5比4的局面，决定更换物业企业。

2.职责设定下业委会的绝对权威

“业萎会”现象背后折射出来的是业委会在议程设置中的绝对权威。业委会是议程设置中的“否决玩家”，在“业萎会”的情形下，业主决策的议程设置难以实现。从流程设置上来看，业委会在议程设置中起着最为关键的作用。业委会主要通过两种方式发挥作用：一方面，业委会通过启动或者不启动业主大会决议的方式，对议程进行控制；另一方面，业委会通过控制拟讨论的事项，对议程进行控制。

第一，业委会是组织召开业主大会的唯一合法机构，当业委会有意不启动业主动议的时候，业主决策就无法被激活，业主零散意见就没有办法转化为公意。这是因为，业主决策需要通过业主大会的形式来实现，而根据相关法律法规，只有业委会才有权力组织召开业主大会。虽然相关的法律法规规定，在20%以上的业主提议下也可以召开业主大会，但仍然需要业委会调查核实与确认，最终决定是否召开。在业委会没有提出动议的情况下，即使有议程设置的需求，部分议程也不会进入业主大会决议中。

第二，业委会可以控制拟讨论的事项，对业主大会中的议题进行控制，从而实现对议程的控制。这是因为，理论上业主大会可以采用集体讨论的形式，也可以采取书面征求意见的形式，但由于小区的业主户数基本上都在500户以上，业主数量众多，很难采取集体讨论的形式，因此，一般采取书面征求意见的形式。业委会需要将不同业主的意见收集起来进行集中梳理，挑选出业主共同关心的意见，并将其转化为动议。动议形成之后，业委会需要将这些动议发布出来，供全体业主审阅，在此过程中，业委会需要动员积极分子做业主工作，对业主的诉求做出回复。但实际上，无论业委会是否在议程设置时征求业主的意见，最终的会议议程都是在业委会的主导下做出的。以谷峰小区为例，虽然在更换物业公司事宜上，业委会成员之间有比较多的争执，但非常明显的是，业委会是议程设置的关键，即使是有争执，也是业委会内部的争执，是争取业委会主导权的过程，与普通业主没有多少关系。

可以说，业委会掌握着业主大会动议的“开关”，业委会可以决定是否召开业主大会，如若召开，选择哪些议题进入大会议程。而其他主体虽然可以提出自己的意见与建议，但也必须得到业委会这一组织的认可，才能够将意见建议转化为业主大会的动议。在这种情况下，业委会在议程设置上具有绝对权威。

3.业委会结构脆弱性与“否决玩家”生成的深层机制

虽然业委会在议程设置过程中具有绝对的权威性，但结构的脆弱性，使其很容易成为议程设置当中的“否决玩家”。这种结构脆弱性来源于业委会决策中的简单多数决，以及业委会成员构成的复杂性与不稳定性。

从业委会决策模式来看，业委会的权力结构是扁平化的，每个成员在决策中都享有同等的权力，业委会主任也只是会议召集人，并不具有法定形式的权威。在设置决策议程时，业委会需要按照“少数服从多数”的原则形成共识。那么在简单多数决原则下，业委会的决策有效，就必须同时满足两点：一是有足够多的业委会成员参与决策，这是业委会决策合法有效的前提，需要业委会成员能够正常履职；二是在业委会成员正常履职的情况下，还需要内部形成一致意见。但实际上，业委会的运作同时面临两大挑战：其一，由于动力不足，有些业委会成员不能正常履职，导致没有足够的业委会成员参与集体决策；其二，由于内部整合不足，派系林立，业委会很难达成共识。

（1）激励不足与业委会成员的自愿退出。在商品房小区，陌生人社会属性使得业委会成员与小区业主之间的关联并不紧密。业委会成员履职不是出于乡土社会里的人情、面子等，动力主要基于志愿精神，选择去留也主要基于自身意愿。而业委会职务属于高付出、低回报岗位，在缺乏激励的情况下，很多业委会成员也就不再积极参与业委会活动，在履职中会选择逐步自愿退出。业委会成员的高付出主要体现在业委会工作对时间精力、专业能力和组织能力等方面的高要求上。第一，需要投入大量时间。业主社会其实是“业余社会”，也就是“八小时外社会”，业委会工作只是兼职，只能利用工作日晚上和休息日的时间；而要与物业公司、政府部门、社区打交道，则必须利用工作日时间，因为这些部门只是在工作日办公。因此，业委会成员只有通过请假或调休的方式，才能抽出时间来处理小区事务。第二，工作需要很强的专业能力。现代小区的运转离不开大量的现代化设施设备，作为业委会成员，在处理相关事务时，需要了解物业管理当中的设施设备、流程、人员安排等信息，并将有关信息作为决策依据，减少信息不对称与缺乏专业知识带来的不必要的损失。第三，小区的陌生人属性，要求业委会成员具有更强的动员能力。许多小区有500户以上的业主，且都是陌生人社会。如何获得业主的信任，并将其组织起来，是业委会成员面临的重要挑战。善于做群众工作的业委会成员，可能很快就能通过自己的方式获取业主的信任，并建立起一套动员体系，实现对业主的有效动员；而缺乏动员经验的业委会成员很难将业主动员起来，如果操作不当就很容易导致信任危机和动员危机。与高付出和高要求相比，担任业委会职务并没有多少酬劳。业委会成员属于无薪酬职位，除了一定的通讯补贴外，业委会成员并不能从这一职务上获得报酬，反而会遭受一定的损失。例如，业委会成员需要到各个政府部门或者社区办理手续、谈判等，这会产生很多交通费用；业委会成员需要利用工作日与各部门打交道，但工作日期间的误工费用却无处补偿；当业委会成员将精力放在小区时，陪伴家人和孩子的时间就会大大减少，而有些家人也会不理解，从而影响到家庭的和谐。

（2）派系林立与内部整合难。理论上讲，业委会应该是由代表广大业主利益，秉承志愿精神的热心业主组成的。业委会成员之间如果出现了意见之争，应该只是方式方法之争，大家的立场是一致的。但实际上，业委会是各方势力建构出来的机构，业委会成员是各方势力的代理人，业委会成员之间的冲突，背后反映的是其所代表的利益集团在利益、立场上的分歧与冲突。这是因为，不同于居委会和物业企业等组织，业委会是自发形成的自治机构。居委会是党领导下的群众性自治组织，其目标明确，并且有基层政府、居民等进行监督；物业企业作为商业组织，目标也十分明确，也有等级监督。业委会虽有法理上的目标，是业主利益的代表，但由于业委会在小区治理中的地位，不论是业主还是各方势力都想要在业委会中谋得一席之地，以便为自己服务。

结合张雪霖、钟雯的研究［30］和笔者调研，出于自愿而参与业委会选举的业主，有如下几种类型：第一类是积极分子，指的是在小区治理和小区建设上，比较积极热情，做事公道，不走极端的业主。这些人在对待业主方面，能够做好组织动员工作；在对待社区、物业公司方面，能够积极协调沟通。第二类是激进分子，指的是在小区治理和小区建设上，比较热心积极，没有私心，但是行为偏激的业主。出发点都是为了全体业主的公共利益，但是在做事方式方面容易走极端，不利于处理小区事务。第三类是谋利分子，这些业主试图通过占据业委会职位的方式，从中谋取利益，将业委会职位当做变现的渠道。在当选之后，这些人通常会勾结外部势力，共同操纵业委会以获取利益。第四类是泄愤者，部分业主与物业公司有私人矛盾而对物业公司有强烈的愤懑情绪，为了达到将物业公司赶走以泄私愤的目的而筹建业委会或参与竞选。第五类是尝鲜者，这些业主本身并不了解业委会，抱着一种好奇和尝鲜的心态来参与业委会竞选。

除了自愿行动的业主，各方势力会积极寻找代理人，将自己的代理人选入业委会，借助代理人来影响业委会的决策，为自身利益服务。这些势力主要包括三类：第一类是物业公司。为了实现利益最大化，物业企业会安插一部分代理人进入业委会，以维持自己在小区内的物业服务权，并减少业主监督带来的压力。这些代理人一般是物业企业员工的亲戚朋友，或者是与物业企业相熟的业主。这些代理人在业委会做决策时，从物业企业的利益出发来考量决策内容。第二类是基层政府和社区。基层政府和社区缺乏监督制约业委会的手段，由于业委会的自发性，由其主导的社会治理领域有失控的风险，但是治理失控的后果却需要由基层政府与社区承担。基于此，基层政府与社区组织会从业主中物色办事公道且值得信任的业主，并将他们安排到业委会当中。第三类是其他组织及商业势力。包括房地产开发商，如果房地产开发商在小区内还留有一定的自有商业物业，那么在业委会当中有一席之地，能够为自身商业利益服务；其他品牌物业公司，他们也想通过业委会成立或者换届，替换掉原有的物业公司，在业委会里有一席之地，有利于提前布局；购房团体，如果某一单位在小区内实施团购，很多员工在小区购置了房产，那么这一单位也会选派本单位某位后勤领导或者热心员工作为代表，参与到业委会当中，以保障单位员工的利益。

上述势力的代理人与小区自发参与类业主共同组成了业委会。在业委会成立后，不论是代理人还是业主，都可能影响业委会的决策。由于遵循多数决原则，哪股力量能够在小区业委会当中占优势，就能够掌握局面。一般情况下，业委会内部会逐步形成两个相互对立的派系，为了争夺对业委会的主导权，双方需要通过对中立派的争取，形成多数派，这样才能将多数派的意见转化为小区议程，通过业主大会转化为决策，最终对多数派所代表的利益团体有利。

在小区业委会成立之初，内部自然会形成两股不同的力量：一股力量将小区利益放在首位；另一股力量则倾向于为其他利益主体谋求利益。这时，每个业委会成员都会遭受到思想和观念上的洗礼与碰撞。为掌握业委会的主导权，双方都开始拉拢中间派，并提出各种有利于自身利益的主张。如果双方之间的力量对比悬殊，那么派系斗争的持续时间不会太长。但是如果双方之间的力量差异较小，那么双方为了争夺中间派会使出浑身解数，这时候会出现治理事务久议不决的状况，业委会就会处于瘫痪的状态。

（二）业主决策的多数决与业主“否决玩家”的生成

1.业主决策的多数决与“沉默的大多数”

基于建筑物区分所有权，业主对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。在业主自治的情况下，对商品房小区公共事务的管理方式，是由全体业主共同决定的。在业主票决时，不论是《物业管理条例》还是《民法典》，都按照严格的多数决原则实现业主票决。例如，《物业管理条例》规定，业主大会应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加，部分事项应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，部分重要事项应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。而《民法典》更是提升了业主表决的门槛，规定应当由专有部分面积占比2/3以上的业主且人数占比2/3以上的业主参与表决。部分事项应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意，一些重要事项更是需要经参与表决专有部分面积3/4以上的业主且参与表决人数3/4以上的业主同意。

与业主多数决相对应的，却是在业主票决阶段，经常会遇到“沉默的大多数”的决策困境。在业主票决时，很多业主选择冷漠以待，使得业主票决很难达到法定的比例。与之相对应的是，很多小区亟需解决的公共事务难以解决，包括房屋渗水漏水、电梯维护、物业费调整等涉及小区公共安全和小区维护的问题。在小区内经常会发现渗水漏水一两年却难以解决、物业费长期维持在较低水平却无法提高标准等问题。特别是在维修基金的使用方面，由于业主决策难，房管部门面临着很大的监管压力。面对这些问题，很多地方的房管部门开始打政策擦边球，绕过正常的业主决策程序，通过“绿色通道”的形式审批维修基金的使用，以解决业主决策中遇到的房屋大修事项难以通过的问题，即使这种做法与业主自治的相关精神相违背。这说明，在现有的决策机制下，“沉默的大多数”导致的业主票决难产，已经影响到正常的业主自治秩序。

2.业主“否决玩家”的生成机制

理想情况下，民主决策应以各方协商一致为标准，确保每一个参与决策者都同意具体的决定。不过，在群体规模扩大的情况下，要平衡好决策成本和政治参与之间的关系，在业主多数决的原则下，决策不再以协商一致为基础，而是以群体中大部分成员的同意为基础。但需要指出的是，作出决策所需要的赞成百分比越小，做起来就越方便高效；需要的赞成百分比越高，决策成本就会指数级增长［31］116。多数决原则是为了提升决策效率。一般情况下，民主决策当中还有其他机制迫使当事人投票，以减少潜在的否决者。但是在既有的业主决策规则方面，只有多数决原则，而没有对业主参与的规制，这使得很多业主在决策中选择沉默，最终使得决策迟迟不能进行。

（1）业主在票决中的行动倾向。在公共决策当中，业主共同决定采取的是多数决原则，也就是说，实现业主共同决定需要决策满足大多数业主（双1/2或双2/3）的利益偏好。这时讨论业主的投票动机，或者业主参与的动力就比较重要。业主社会是陌生人社会，业主之间也并不是一个天然的利益同盟，每个业主基本上都是从个体的角度出发来考虑问题的。第一，业主只是关心与自己息息相关的事务，以及公共部分与自身利害相关的事务。第二，业主针对与自己息息相关的事务，态度也是比较分明的。毕竟业主社会是陌生人社会，不存在熟人社会的人情、面子等因素。这时候，如果个体能够从中获取增益，那么业主就会积极支持；如果个体不能够从中获得利益，甚至可能损害到自己的利益，业主就会反对。第三，业主对与自己没有利害关系的公共部分的事务则是漠不关心。

（2）利益分化与沉默的大多数。在业主自治中，小区公共事务的性质使得小区业主在处理公共事务时，产生了利益分化。由于公共事务决策中的直接受益主体、间接受益主体与出资主体不完全统一，直接受益主体与间接受益主体之间产生了利益分化。直接受益主体成为了公共事务决策的支持者，而间接受益主体则容易成为公共事务决策的反对者。业主基本上是从自己的利益出发来思考问题的，让业主投票决定本幢或本单元的公共事务时，会出现作为间接受益人的业主投反对票的情况。这会导致公共决策不易达成。

比较典型的如房屋渗水漏水问题，其不仅会破坏房屋装修，还会长期侵蚀建筑结构，造成严重的安全隐患。因此，从理论上讲，房屋渗水漏水维修成本应该由一个单位或整幢楼的业主来承担。但实际上，房屋渗水漏水的影响分为直接影响与长远影响，从直接影响来看，渗水漏水会直接破坏业主屋内装修、家居用品等，但这些破坏只影响到外立面有渗水的业主家，而对于同一幢或同一单元的其他业主，并没有直接影响；如果从长远看来，渗水则会使得整个建筑出现问题。

按照现有的政策要求，房屋渗水漏水修复的直接受益主体与间接受益主体共同组成了出资主体。但直接受益主体与间接受益主体的感觉是不一样的，直接受益主体能够感受到房屋修缮带来的好处，故而积极支持动用整栋楼的专项维修资金修复渗水点。而作为间接受益主体，很多业主并不能直接感受到房屋渗水带来的影响，但是动用专项维修资金，房屋也就少了一笔“养老钱”，特别是当业主账户余额不足的时候，还需要业主承担差额部分，反而会觉得自己是修复房屋渗水漏水的利益受损者。这时让业主投票决定本幢或本单元的大修事务，基本上是不可能实现的。

而一般的小区里，在不走房管局开辟的应急维修绿色通道的情况下，只能通过“拖字诀”来解决问题，也就是等到渗水漏水涉及的户数比例增多时才能够解决投票难的问题。因为房屋渗水问题与施工质量有关，时间一长，质量问题自然会暴露出来。等达到一定比例之后，舆论也会形成，那些间接受益者认识到自己也是受益人，最终会转变态度。但这是一个比较漫长的过程，一般情况下，从房屋出现渗水漏水到这一问题成为公共议题，需要很长时间；从公共议题到业主同意签字，又需要很长时间，在一些地方，可能需要一个连绵雨季来等待业主签字；从业主签字到正式施工，又需要一个过程。

（3）结构多元与“板块型”沉默。一般情况下，在一个物业管理区域内，拥有不可分割的共用设施设备，因此会在一个物业管理区域内成立一个业主大会，决定这一范围的公共事务。在我国房地产开发的过程中，房地产开发商为了实现利益最大化，一般采取分期开发、业态混合的模式。大型小区一般配套建有商业用房，为了充分利用地块，一个小区内建筑楼层高度也不尽相同，高层、洋房、别墅并立。这时，一个小区实际上是由几个板块拼接起来的联合体，多业态和开发周期长增加了小区各个板块之间的差异。小区内部形成的这种分异，使得小区俨然变为多元结构，商铺、高层住宅、多层住宅、别墅之间出现分化，一期、二期、三期之间存在差异。在这种巨大的结构差异下，做任何决策都需要同时考虑各期、各业态的利益。第一，多业态意味着每一个板块的问题不一，诉求不一，管理所需要解决的问题也不一样。例如，从对物业服务的需求来看，在有商铺的小区，物业项目需要配备更多的夜班值班工程人员，来应对商铺的需求。第二，开发周期长带来不同板块物业费标准不一。由于物业费价格是交房时定的，所以开发时间越早的板块，物业费价格越低；而开发时间越晚的板块，物业费价格越高。但是不同板块是由同一个物业企业服务的，其所提供物业服务的标准是相似的。第三，开发时间不同，建筑的新旧程度也不一。在一些大的小区，可能有些房屋业主已经入住十年了，有的可能刚刚交付，那么不同板块的物业服务负担也不一样。越是新的板块，物业服务负担越轻；越是老的板块，物业服务负担越重。相比较可以发现，小区建成时间越久的板块，物业费越低，问题越多，物业公司需要投入的资源越多；而小区建成时间短的板块，物业费越高，问题越少，物业企业的投入也越少，这就形成了新板块补贴老板块的现象。

多板块组合很容易导致决策时，业主们形成“板块型”的“否决玩家”，或者在决策中出现“板块型”沉默，最终导致业主决策很难实现。例如，物业费调价是小区的一件大事，原有的物业费水平已经远远不能满足现在小区物业服务的需求，各方就会为调价展开博弈。在一个具有多元结构的小区内，即使各方都同意提高物业费，不同板块的意见也是不同的。新建板块的业主物业费水平本身就比老板块的高，但是享受到的服务水平是一致的，再加上老板块物业服务问题较多，物业服务资金很容易向老板块倾斜，本身就存在着不公平。如何通过调价来使各方都满意，首先就需要考虑到新建板块业主的感受。这一现象普遍存在，不同小区的板块组合各不相同。

（三）权威缺失与业主决策认定的合法性危机

1.合法性危机下的执行难题与社会冲突

理论上讲，业主票决结果反映了业主的意志，作为决策结果，应该予以贯彻落实。但实际上业主票决结果很容易遭受合法性方面的质疑，导致决策始终得不到贯彻，出现执行难的问题，甚至由此引发社会冲突。

不论是以业主为代表的社会力量，还是基层政府、社区所代表的国家力量，抑或物业企业等代表的市场力量，都可能抵制业主的决策结果，导致业主票决结果不被承认，或者遭遇合法性危机。首先是基层政府、社区或者房管部门等，认定业主票决程序或者选票无效；其次是业主或者物业企业认为业主票决有问题，通过司法途径撤销业主大会的决议；最后是物业企业等组织以业主决策合法性存在问题为由，拒不执行业主大会的决策，造成业主大会决议面临执行难的困境。

相关法律规定，业主共同决定选聘和解聘物业服务企业。正常情况下，原物业服务合同到期后，新选聘的物业公司与原物业公司交接，原物业公司退场，新物业公司进入。这时候，原物业公司会有两种方式拒绝履行业主大会的决议。一是采取诉诸司法裁决的方式，实际上行使了非正规的否决权。原物业公司会以业主拖欠物业费、选聘新物业公司程序不合法或者有瑕疵为理由拒绝退场，并且原物业公司会以对本公司的解聘程序及产生新物业公司的程序违法违规向法院提出诉讼。由于物业服务合同属于民事纠纷，在没有司法裁决的情况下，各级行政机关和社区很难介入。而一般情况下司法诉讼时间比较长，形成了很长的等待期，在此期间，原物业公司是不会退场的。二是采取拒不退场的方式，阻止新选聘的物业公司进入。到了新老物业交接的时间，新选聘物业公司已经进入小区内，原物业公司就是不交接相关的资料、公共设施设备维护责任、保安岗亭等，甚至出现一个小区内有两家物业公司保安站岗的局面。

原物业公司拒不退场，会造成比较严重的社会后果。新老物业交接困难，会导致原物业公司与业主之间矛盾频发、新老物业冲突不断、原物业公司破坏小区设施设备等乱象。由于司法诉讼时间比较长，这会导致业主决议很难执行。原本就是因为业主对物业公司不满意，才会导致更换物业的决议出台，在原物业拒不配合的情况下，更容易加深双方矛盾。业主也很容易与原物业公司之间产生冲突。当原物业企业不愿意退场时，有的小区业主会聚集起来，将原物业公司项目办公室团团围住，甚至爆发肢体冲突，原物业公司员工出现过激行为，殴打小区业主。有的业主在小区内及周边聚众示威，业主拨打12345政务服务便民热线或信访上访，将影响社会稳定。

新物业公司在业主的支持下强行交接，会出现新老物业公司对峙的情况，甚至出现过激行为，造成严重的社会冲突事件。部分老物业公司也会通过破坏小区设施设备的方式泄愤，并拒绝交接物业管理资料。

2.利益集团滥用否决权的制度空间

业主决议的实现，有赖于各方尊重业主票决的结果，并按照相关结果履行各自的职责。但从实践效果来看，利益集团往往会滥用非正规的否决权，使业主大会的决议难以实现，成为空头支票。这不但使业主自治的功效难以发挥，而且会造成大量的社会矛盾与治理冲突。利益集团为何要滥用非正规的否决权？可以从利益集团动力和现有业主决策所提供的制度空间两方面进行分析。

（1）利益集团在业主票决中的行动倾向。业主大会的决议针对的只是小区公共事务，但小区公共事务的运行过程却离不开外部利益集团。全体业主是小区共有部分的当然所有人和共同管理者，但一般情况下，小区实施的是物业服务外包模式。在市场化要求下，全体业主或者建设单位选聘一家物业企业，对小区进行统一管理，为业主提供以保安、保洁、绿化等为基础的综合服务。一体化物业管理本质上是一种物业服务集成外包的模式。业主并不是直接从物业服务的实际供应商（保洁公司、绿化园林公司、电梯维护商等）那里购买物品和服务，而是首先与一个总承包商签订合同，然后总承包商再将物品的生产或服务的提供承包给其他供应商，这个总承包商实际上就是我们日常所接触到的物业企业。物业企业在物业服务具体实施的过程中，可以通过雇佣制完成，也可以通过转包的方式完成。

从业主与物业企业之间的沟通来看，在物业服务集成的情况下，出现任何的物业服务问题，只需要与物业服务企业即物业服务总承包商进行对接即可，这能够大大降低物业服务方面的沟通成本。从政府治理的角度来看，政府通常习惯与中介组织打交道，在小区治理方面，政府治理的对象不是小区的单个业主，而是每个小区。物业企业作为小区公共设施设备的主要维护者，在很多时候都扮演着与政府职能部门和公用事业部门打交道的中介的角色。物业企业将业主与政府部门连接起来，成为国家与社会对接的组织。

凭借自身的服务地位，物业企业已经成为小区公共事务运行的中枢。在现实生活中，围绕物业企业，小区已经形成了比较稳定的社会秩序和利益分配模式。特别是在部分小区形成了灰色的利益分配秩序。例如，在停车问题上，物业企业及其员工与部分业主或商铺已经形成了潜在的利益分配模式，部分业主的停车费用可以减免，商铺车辆停车也有特别优惠；民宿老板等与物业之间达成了默契，民宿客人等外来人口可以自由出入小区；部分社区工作人员也与物业企业形成了庇护、分肥关系。

从某种程度上讲，业主决议实际上改变了既有的利益分配模式和社会秩序。不论是停车费方案的重新制定，还是重新选聘物业企业，都会影响到现有的利益分配秩序，尤其是对本身存在很大问题的小区和物业企业。特别是新老物业的更替，意味着既有利益方的重新洗牌。依附于原物业企业的利益秩序被打破，相关利益集团会抗拒业主决议，并作出一定的回应。

（2）权威缺失与合法性认证失效。相关利益集团的确有足够的动力行使否决权，但为何他们能够行使非正规的否决权，使得业主决议迟迟无法生效呢？其中最重要的原因是，业主大会决议的有效性和合法性缺乏权威机构的认证。

业主自治属于社会自治的一部分。从法律法规来看，业主大会作出决议时，其程序和结果的有效性、合法性，并不需要司法部门的审查，也不需要公证机构的公证，更不需要相关行政部门的批准，相关部门只拥有一定的事后裁决权。《物业管理条例》规定，只有业主大会的决议违反相关法律法规时，基层政府或者相关部门才有权力撤销其决议。《民法典》规定，业主大会决议侵犯业主合法利益时，相关业主才可以通过人民法院，以司法裁决的方式对决议予以撤销。

并且，业主大会及业委会没有法定的强制执行权力。在业主大会决议生效时，业主大会决议的执行，需要各方的自觉行动以及对决议结果的尊重。当业主大会的决议不影响各方利益时，决议程序和决议结果不会遭受质疑。一旦影响到某些群体的利益，即使这些群体拒不执行决议内容，业委会、业主大会、业主对此也无可奈何，只能求助于相关部门，通过行政或者司法手段解决这一问题。

业主自治的这些特点反而容易造成业主大会决议缺乏权威。主要体现在两点上：首先，业主大会的决议缺乏相关机关背书，决议内容的合法性很容易遭受质疑；其次，在遭受质疑时，业主大会和业委会并没有强有力的手段将决议强制推行下去，只能等待行政、司法部门裁决，在裁决过程中，为了维持社会稳定，政府部门也不会支持业委会及业主强制推行相关决议。相关利益集团则利用业主自治中的模糊空间，通过寻求司法裁决来获得二次认证，或者直接拒绝承认相关决议。在此过程中，相关行为主体并不会为此付出多少代价，但业主决议却被搁置起来。上文所提到的武汉市某小区的案例并不罕见，业主决议往往成为空头支票，既耗费了业主的精力，也使得业委会丧失运行的基础，对业主自治制度具有很大的破坏力。

五、总结与讨论

业主决策是业主自治的重要环节，而在业主决策中，经常出现决策否决现象，这对于业主自治的实现和社会秩序的维护都构成了挑战。原本被设计用来防止个人专断的业主自治体系，演变为一个没有任何力量能够有足够权力作出重大决策的体系。本文构建出“决策主体—决策场域—否决机制”的分析框架，将业主决策过程分为“议程设置—决策过程—合法化”三个阶段，分析决策否决的类型及生成机制，探讨在业主决策的不同阶段，“否决玩家”的主体、制度空间与否决机制，从而描绘出业主决策否决现象的整个图景。

在议程设置阶段，业委会很容易成为“否决玩家”。业委会成员不积极履职，或者业委会内部达不成共识，往往导致议程设置的失效，业主决策流程无法启动，业委会也往往被人戏称为“业萎会”。在现有制度下，业委会是业主大会的组织动员机构，是议程设置的主要发起者，议程设置的达成有赖于业委会成员正常参与业委会的组织活动，并在议程设置方面达成共识。但由于激励不足，业委会成员很容易选择退出，导致业委会达不到决策的最低人数；即使达到决策的最低人数，业委会内部派系林立，也很难达成共识。

在业主票决阶段，业主间的分化也使得业主很容易拒绝表决或者投反对票，很多决策难以达到最低票数，票决往往很难实现。这是因为，现有制度实施的是多数决原则，对业主参与率和同意率要求很高，这保证了业主的决策民主。不过，业主决策并没有解决业主参与积极性不高的问题，业主决策成本比较高，业主内部利益也存在分化，包括个体性分化和板块型分化，这更增加了业主票决的难度。但既有业主决策规则只有多数决原则，并无规制业主消极参与的机制。很多业主在决策中选择沉默，导致票决无法进行，决策最终流产。

在业主决策合法化阶段，业主票决结果往往遭遇合法性危机，业主决策结果不被尊重和承认，业主决策面临着执行难的问题，相关利益集团事实上成为业主决策合法化的“否决玩家”。相关利益集团往往不愿接受损害自身利益的业主决议，为了维护既得利益，往往滥用非正规的否决权，使得业主大会决议不被承认，决议无法执行。这种非正规的否决权来源于业主自治的权威缺乏和规则缺失。业主自治属于社会民主的一部分，从法律法规来看，业主自治的决策结果也不需要获得相关部门的权威认定。各方在争夺合法性的时候，往往要借助行政、司法机关，为了保障社会秩序稳定，在等待权威认期间，只能按照原有利益分配格局僵持，这不仅损害了业主自治的权威，还容易带来社会冲突。

总之，业主决策的每个阶段都会出现“否决玩家”，这些玩家从自身利益出发，采取主动或者被动行为，迫使业主决策无法实现。究其根本原因，业主自治存在大量可以被“否决玩家”利用的制度空间，在相应的治理制度与治理机制供给不足的情况下，各利益主体各行其是，业主自治很容易沦为否决制。想要改变这一局面，必须提供一定的制度供给，消灭否决制存在的土壤。例如，在议程设置阶段，可以提供相应的制度渠道，优化议程设置规则，即使业委会成员内部有分歧或者参与不足，但相应的议程仍可以进入业主大会决议，这样就可以减少业委会停摆带来的业主决策难的问题。在业主票决阶段，除了多数决原则外，还要设立更多的规则和机制，例如“弃权从多”原则，等等，减少潜在的否决者。在业主投票阶段，引入官方认证的投票系统或者投票平台，为业主投票结果提供权威保障，防止相关利益集团滥用非正规的否决权。

本文从决策过程的角度对业主自治的否决现象进行分析，指出在不同的决策阶段，存在不同种类的“否决玩家”，这些“否决玩家”的行为最终使得业主决策失效，而其行为则是建立在现有的制度空间之上的。本研究的不足之处主要体现在两个方面。一是从研究方法来讲，本研究主要使用的是定性研究方法，侧重的是对多个案的深入理解，由此获得一般化认识。从某种程度上讲，本研究仍属于探索性研究，如果能够通过问卷调查获得更多基础数据，对完善研究有较大帮助。二是从研究假设来看，本研究本质上遵循的是理性选择理论，是从利益最大化、原子化的视角看待每一个治理主体及其行为的，对治理主体所存在的社会关联缺乏关注。不过，即使商品房小区属于陌生人社会，业主之间和各治理主体之间的社会关联相对较弱，但仍然存在一定的社会关联。在后续研究中，要更加注重社会关联对治理主体行为的影响。

注释：

（1）20%的估计来源于多方面：第一，在各地访谈过程中，不同访谈对象给出的近似一致的估计；第二，在相关访谈中，深圳市房管局提供的一部分数据；第三，既有文献对此的分析与估计，包括陈鹏（2016）、杨毅（2006）、陈家喜（2015）等人的研究。这些数据之间可以相互印证。

（2）遵照学术惯例，本文对所有人名、地名和小区名做了一定技术化处理。