乡村产业振兴中政府元治理的作用机制研究——基于豫东A县的个案分析

李 艺，李 霖

[1.中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部,北京 100091;2.中央民族大学 管理学院,北京 100081]

一、问题的提出

习近平总书记在十九大报告中提出，基于产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，充分实施乡村振兴战略。产业兴则百业兴，产业强则经济强。作为乡村振兴的重要内容，乡村产业振兴既关乎现代经济体系的建立，也关乎乡村全体成员的福祉。乡村产业振兴的落实和推进，既体现了农村产业发展的规范化进程，也反映了农村产业进步的具体路径。

新中国成立以来，党始终根据不同时期的历史使命和发展目标，探索切合实际的乡村治理之道，并在实践中表现为计划经济时期的政社合一模式、集体经济时期的乡政村治模式、市场经济时期的多元治理模式［1］，以此作为“乡村改造”“乡村建设”“乡村改革”政策的现实应用［2］。从元治理理论视角来看，在新的历史方位下，乡村产业的发展已难以单纯依靠科层、市场、网络的某一治理模式来实现；与此同时，在当前乡村振兴的实践中，三种治理模式展现出并举的态势。然而，由于三者的目标定位并不明晰、互动行为并不顺畅，多元分立治理的现象仍较突出，在具体实践中出现了无序、低效等问题。以弥补公共领域治理失灵为出发点的元治理理论，能够有效梳理三种治理模式的互动关系，为新形势下乡村产业振兴的实施提供理论支撑和路径支持。

二、理论引入：元治理的概述与意涵

（一）理论概述：发展脉络与理论阐述

自伍德罗·威尔逊和古德诺提出政治与行政二分法开始，伴随着行政从政治中的分离，以政府为主体的蕴含价值中立原则的科层治理模式在很长一段时期内成为处理公共事务的主要治理模式，以科层治理为特征的政府干预占据了当时政府治理的主流。直至20世纪80年代，新公共管理运动席卷而来，市场化浪潮下以企业为主体的市场治理模式撼动了科层治理模式的统治地位，政府管制被市场竞争所取代，市场治理模式从此大放异彩。随后的治理理论强调“人际间、组织间、力量间、机制间的谈判和反思，而谈判和反思意味着参与力量的多元化和分散化”［3］，这被视为“对国家（政府）失灵和市场失灵的反思与替代”［4］，也被看作公民社会走入治理领域的关键节点，网络治理模式在治理理论的加持下愈加受到重视。显然，无论是科层治理模式、市场治理模式或是网络治理模式，都曾在不同历史时期占据过治理的主体位置［5］。但同一时期某一治理模式的主导地位并不意味着其他治理模式的消失，而仅仅意味着其处于从属位置［6］。因此，多元的治理主体和治理模式不仅从未缺席，它们之间的互动关系也并非仅仅体现了主导—从属的特征。多元分立治理模式尽管弥补了政府与市场的部分缺陷，但因其对政治机制及公民意识要求较高，难以忽视的沟通与协调成本使其仅适用于范围较窄的情境之中［7］。据此，治理理论迎来了由多元分立治理向多元合作治理的发展，代表着有序互动与高效协作的元治理理论应运而生［8］。

1997年，鲍勃·杰索普提出“元治理理论”，这一被誉为“治理的治理”的理论着重强调“治理条件的组织，以及涉及市场、层级、网络的明智混合以得出可能的最好结果”［9］。元治理理论源自于杰索普对治理失灵的思考与矫正：尽管以多中心治理为代表的治理理论倡导多元主体的协调参与在一定程度上弥补了“国家失灵”与“市场失灵”问题，但其在共同参与时的可能冲突往往也导致了“治理失灵”问题［10］142-172。这一冲突主要体现在各主体的地位与立场、利益分化与目标分化之上［11］。随后，荷兰学者路易斯·慕利门在元治理理论的基础上具体界定了一阶元治理与二阶元治理，二者均强调科层治理、市场治理、网络治理通过恰当的方式结合以达成相应的治理目标，区别仅在于治理主体是否拥有对某一治理模式的先天偏好。可见，元治理理论期望明确三种治理模式在治理中的定位、厘清三者间的相互关系，并在此基础上以新的方式化解治理主体间的冲突，通过将各治理主体有机结合的方式弥补单一治理主体的不足与多元分立治理的失序［3］。

（二）意涵解读：元治理者与主体间的关系

元治理理论强调科层治理模式、网络治理模式、市场治理模式的有机结合，这意味着若仅仅使用三者简单混合的方式将会导致集权与分权的矛盾、控制与互动的矛盾、效率与共识的矛盾［12］81，难以形成一种行之有效的治理机制。因此，需要一个能够扮演“元治理者”角色的来肩负起协调利益、整合目标的责任，以达致元治理所期望的结果。综观元治理理论的历史发展脉络，离不开对“元治理者”的探讨，且逐渐分化出了两种相互对立的观点：唯一性的元治理者与多元性的元治理者。杰索普便是第一种观点的代表人物，他认为“大体来说，这个元治理角色应该由国家承担”［13］。我国多位学者均持相似的观点，主要从政府的“利益调停者”角色［14-16］、政府制定规则和重组权力的职能［5］以及政府在政治、法律、财政、人力和信息资源等分配方面所具有的权威性与合法性优势［15］等从不同侧面阐释了政府担任元治理角色的必然性。第二种观点的代表人物是索伦森，他认为政府并非是唯一的元治理者，任何拥有丰富资源的行为者都是实施元治理的潜在主体，无论它是公共部门行为者还是民间组织行为者［17］。皮特·博盖森和朱丽叶·穆索也持相同的观点：公共管理者、街头官僚、私人政治企业家等都可以实施元治理，只要他们愿意担任领导角色［18］。

需要注意的是，作为元治理者的政府更像是“同辈中的长者”而非传统意义上“国家中心主义”的代表，这意味着国家的统治权力已被责任所取代，国家的统治权力演变为其在治理机制开启、调整、关闭等方面的权力［11］，这使政府从更高层次对三种治理模式进行协调与整合具有必要性与必然性。同时，政府在对治理对象与治理目标复杂性的把握与处理等方面所具有的优势，也为其充当元治理者提供了治理手段、治理目标、治理效能等方面的有力支撑。

在乡村产业振兴的实践中，事实上多元主体已参与其中，多种治理模式也有所显现，只是主体间仍伴随着若隐若现的冲突与失序。为顺利实现产业振兴的目标，不仅有必要将多元主体与多种治理模式置于其中，还需在明晰政府元治理者身份的基础上发挥其元治理作用，通过构建协调互补的治理结构助力乡村产业振兴。因此，以元治理理论为指引，能够更好地厘清产业发展中各治理模式的功能定位，明晰各治理模式之间的相互关系。这为真正破除乡村产业振兴实践中的梗阻，确保相关工作顺利推进提供了强大动力（见图1）。

图1 乡村产业振兴元治理中政府的作用机制

三、豫东A县乡村产业振兴中政府元治理的作用机制

A县是位于河南省东部的传统农业县，虽然先后多次被农业农村部评选为“全国粮食生产先进县”，但因其农产品种类单一、附加值低、产业发展基础落后的现状，使得当地人均收入、财政总收入均处于全省108个县（市、区）的末位水平。自2017年起，A县采取目标管理、战略管理、合作管理等柔性治理方法解决产业发展中的科层治理、网络治理和市场治理等不同治理方式之间的利益冲突，通过统筹协调克服单个治理方式的弊病，实现三种治理方式的有机结合，创造出“1+1+1＞3”的效用。2020年，全县生产总值达324亿元，比2016年同比增长77.2%；城镇和农村居民人均可支配收入比2016年分别增长43.1%和42.2%，主要经济指标实现“三超”，位居全市前列（1）。

（一）网络治理与市场治理的协同状况

网络治理强调治理网络中集体的整体利益、相互依存和共商共策，而市场治理则倾向于关注单个主体的个体利益、运作效率和发展能力。规避网络治理与市场治理之间利益追求的冲突，维护市场主体个性化发展中的个体利益与集体利益，是作为“同辈中的长者”的政府发挥元治理作用的重要职责。A县政府部门为在整体发展中达成产业振兴共识、实现产业振兴目标，从整体利益视角出发，制定产业发展规划，创造合作机会，激发各主体的发展潜力和参与活力。

1.制定产业发展规划，确定共同愿景

政府具有超社会性特征，能够以地方和全国的双重视野全面和长远地看待与解决问题，为产业振兴的实现制定长期目标和阶段性目标，引导各主体发展与地方产业发展、全国产业发展相适应，并对地方产业发展进程中的竞争行为进行宏观指导。2018年11月，A县以编制“十四五”规划为契机，发布《A县城乡总体规划（2016—2035）》《A县县域乡村建设规划（2016—2035）》等文件，为形成“一网、三区、两园、多基地”（2）的产业空间格局提供政策支持。此外，A县政府将产业振兴作为统筹谋划脱贫攻坚和乡村振兴的重要举措。一方面，通过产业规划布局、培育特色产业、创立产业品牌等方式，全面推进特色种养业发展；另一方面，依托地区特色资源，以提高农业的整体效益为目标，实施无公害、有机农业和标准化、产业化生产，逐步形成了区域化布局、专业化生产、产业化经营、规模化发展的农业格局。

2.明确产业发展思路，确立共同目标

作为当地公共利益维护者与实现者的A县政府，在避免对产业发展进行过度干涉的前提下，聚焦产业高度化、产业主体多元化、均衡利益分配等方面，以期推动经济利益与公共利益均衡发展。2017年3月，A县农业畜牧局发布《关于做好农村一二三产业融合发展试点项目实施工作的通知》，要求遵循“基在农业、利在农民、惠在农村”的基本思路，培育新型农业经营主体、发展适度规模经营、实施龙头企业带动、壮大精深加工、延伸产业链条。同时，A县突出构建企业、合作组织与农民的利益联结机制，主要通过发挥中央财政补助资金的调节作用，激励项目实施单位以股份形式将中央财政补助资金量化到农民合作社成员或农户，引导集体的公共利益与个体的自我发展相适应。为维持企业与农民之间的紧密利益联结关系，确保补助资金调节作用落到实处，政府严格限制领取项目补助资金的条件和范围，规定未与农户建立紧密利益联结关系、不能与农民分享二三产业增值收益的经营主体不能申领中央财政补助资金。

3.夯实产业发展基础，确保共同进步

为建设新型基础设施，一方面，A县政府立足于编制“十四五”规划，进一步提出了农业重大建设项目规划。这一规划强调加强农村人居环境整治，通村入组道路、农村供水保障、农村污水处理等传统基础设施建设应与支持农业科技创新能力提升工程、农业生产服务体系能力建设等“新基建”内容相结合。另一方面，A县2020年出台了《关于贯彻落实推进县域经济高质量发展“十个一”工作体系的实施意见》，强调着力提升基础设施水平，完善科技创新体系、现代产业体系、城乡公共服务体系、生态环境治理体系，以新理念和新技术引领“新基建”的高质量推进。截至2020年，A县政府大力实施非贫困村五年提升工程计划，用于支持非贫困村发展的财政涉农资金约占总资金的64.48%，为400个非贫困村建设通村道路总长320千米，并完成了100个非贫困村的基础设施、公共服务、产业发展的提升工作。A县传统基建与“新基建”的协同建设，为调节产业层级布局、实现地区高质量发展奠定了坚实基础。

（二）科层治理与网络治理的协同状况

科层治理强调自上而下的权威，而网络治理则倡导信任、沟通和协商一致。科层命令式的治理和网络秉持的“一致认同”型决策理念相互补充，有助于推动产业发展。作为元治理者的政府通常采取直接或间接的手段，引导各个主体以产业振兴为着力点，通过确保参与主体的合理性与有序性来协调治理主体之间的关系，实现治理方式之间的协同。在具体实践中，这一协同目标主要体现为各主体在“产业振兴总体要求”上的一致。

1.健全主体参与网络，创造规模效益

完善的主体参与网络具有异质性的特征，能够协同多元主体间的资源和力量，统一有生命行动体和无生命行动体之间的行动目标，在行动过程中整治市场失序、减少资源损耗、压缩运营成本、形成规模效益。A县在产业发展过程中，确定了由政府主导、以公共服务机构为依托、以合作经济组织为基础、以龙头企业为骨干和以其他社会力量为补充的产业主体参与网络。从构成来看，这一网络涵盖了乡村集体经济内部的服务组织、农业技术部门的服务组织、大中专院校和科研单位等，事实上扮演了加强政府与农村各经营主体之间利益联结关系的角色。从服务内容来看，网络为农业生产全过程所提供的服务，包括综合服务和专项服务、经营性服务和公益性服务。从服务过程来看，多元主体在政府的指导下，一方面，在家庭经营中注入多种现代生产要素，通过开展农资连锁经营、代耕代管代收、农机作业、水利灌溉、病虫害统防统治等一体化服务，降低农业生产成本，提升农业发展技术水平；另一方面，在家庭经营的基础上运用社会各方面的力量发展集约经营，使各类农业生产经营单位克服自身规模狭小的弊病，通过集约化的服务和专业化的分工来充分适应市场经济的需要，实现农业生产的专业化、商品化和社会化。这一参与网络使农民与经营机构之间的连接更加紧密，所形成的一体化、全产业链的生产过程创造了一定的规模效益，也更符合经济发展需要。

2.构建战略合作平台，发挥集约优势

战略合作平台融合多个产业的发展优势，运用政策红利实现发展模式的创新，以此改善地缘经济区位的困境，对支撑和引领地区产业的进步和集约化发展具有重要意义。A县通过构建农业产业化联合体、农业产业化经营模式、电商平台等作为产业发展的战略合作平台，为产技研发、联合攻关、成果转化和标准化工作等提供载体，辐射周围区域，提高经济效益。一是农业产业化联合体。A县现有河南省农业产业化联合体4个，省级农业产业化重点龙头企业4家，其中，以某面业农业产业化联合体为龙头的大型粮油加工企业9家，年加工能力290万吨。二是“公司+工厂+基地+农户”的农业产业化经营模式。为入驻企业提供技术信息、市场开拓、产业辅导、人员培训、管理咨询、法律援助等优惠孵化政策；支持共享基地提供的经营场地、配套设施、管理等方面的优惠政策；通过平台提供技能培训、协调“一站式”零费率孵化。三是电商平台。2017年11月，A县出台了《电商综合服务站建设实施方案》，要求以各村建成的邮政、京东、淘宝等电商网点为依托，开展政策宣传、邮件代收代发、费用代缴、农产品代销代邮等业务，不仅为村民提供生活便利，也达到共享信息资源、扩大产品销路的目的。2017—2018年间，全县129个贫困村和其他所有行政村先后建成了基础好、辐射面广、潜力大的电子商务信息服务站，为增加农民的财产性收入、务工收入和经营性收入，激活城市要素参与农村发展，促进农民有序致富提供了新动能。

3.建立长效利益协调机制，强化联结关系

改革开放以后，随着农业结构的多次变革与调整，农村产业发展中存在的多元利益关系使经营主体之间引发了新的利益矛盾。为此，A县政府遵循统筹兼顾的原则，建立长效利益协调机制，以期解决各经营主体之间的矛盾，优化新型农业经营主体与农户之间的利益联结机制。一是通过多样化利益联结方式，建立多主体利益联结关系。一方面，A县推广了“订单收购+分红”融合发展的增值收益模式，有关需求单位与村级单位签署农产品订购合同，各村根据订单进行种植生产，产出收益以分红的形式共享给农民。发展订单种植、订单回收。农户可自己种植红薯，由农场统一供苗、统一标准化采收、统一销售，采取合同保底价收购，确保贫困户年底有稳定的收益，农户可通过土地入股形式每年每亩分红1000元。另一方面，A县推出“农民入股+保底受益+按股分红”利益联结方式，规定只要合作社、农企等新型主体流转了农民的土地，不管盈利与否，至少要保障农民有一份保底收入，如果实现盈利还需按股分红。其中，农户通过土地、资金入股，有种植能力的农户可以自己种植蔬菜，合作社为其提供到户增收资金8000元；没有种植能力的农户可以委托合作社将大棚租给有技术的蔬菜种植户，每年每棚租金6000元，用于农户收益分红、技术服务和合作社管理，保障了散户农民在由种植大户主导的农业生产中的收益与地位。二是通过确定利益协调机制，强化多主体间的利益联结。建立降低合作组织经营管理成本、制度成本和履约成本的补偿和补贴机制，引导新型农业经营主体与农户由松散型合作关系向紧密型利益共同体转变。通过国家补偿政策、建立农业保险等方式，来弥补农产品生产投资大、收益周期长、生产成果不稳定等带来的风险。以季度为单位对区域内新型农业经营主体尤其是龙头企业和农户的利益联结情况进行跟踪、更新和存档，对发展状况较为突出的企业、合作组织及农户进行宣传和奖励。

（三）科层治理与市场治理的协同状况

实现乡村振兴必须充分发挥市场的作用。考虑到产业振兴的市场导向，为了塑造产业市场主体的自治能力，政府作为元治理者要协调科层治理与市场治理之间的关系，创设非直接的管控工具（如指南、框架、愿景、公共采购等），增强自身的市场参与意识，为产业振兴的市场化行为指明方向，从而实现公平和有序竞争，提高市场效率。对此，政府的元治理措施主要包括以下两个方面。

1.培育三级产业品牌，提升竞争优势

产业品牌建设既是产业高质量发展的重要引领，也是产业高质量发展的重要标志［19］。A县政府通过建立自上而下的品牌战略实施机制，提升产业素养、提高品牌溢价，转化资源优势为产业优势和市场优势。第一产业方面，各级农业农村部门加强组织领导，多渠道整合资源，围绕当地的优势主导产业，制定并实施农业品牌发展战略规划。结合粮食生产功能区、重要农产品生产保护区及现代农业产业园等园区建设，积极培育“大而优”的大宗农产品品牌。当前，A县拥有十多个全国知名面粉、食用油品牌，产品畅销国内各省市。第二产业方面，A县县委先后制定并印发《A县关于提升制冷设备产业链供应链稳定性与竞争力的实施细则》《A县制冷设备产业质量提升工作方案》等文件，开展产业集群转型升级行动，大力打造名牌产品，积极培育战略性新兴产业；以品牌优势扩大招商引资力度，提升招商引资能力，因此，XX电子等一批重大工业项目进展顺利。第三产业方面，A县把地理优势和生态优势转化为发展优势，开发了多个文化旅游区、生态度假区，以田园综合体——乡村旅游富民工程为核心内容，打造“望得见山、看得见水、记得住乡愁，留得住乡情”的“归雁经济”。在此项工程推进的过程中，仅RZ村一个村就有一半以上的家庭从事餐饮、住宿、旅游服务业，既增加了农民收入，也带动了周边村落300余贫困人员就业。

2.建设现代产业园区，实现资源聚集

现代化产业园区的建设对于形成专业化的产业格局具有重要意义，通过这种方式能够逐渐衍生出相互竞争、分工协作的关联性企业，从而实现信息与知识的共享、经济效益和社会效益的双赢。2021年，A县基于《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，启动农业产业园区建设工作，提升土地利用空间，通过产业转型升级，聚集产业优势、人才优势和资源优势，以期打破企业粗放式经营，走上集约化、节约用地的道路。此外，农村工作和乡村振兴领导小组办公室印发了《A县县级现代农业产业园创建工作方案（2021—2024年）》，鼓励乡镇以村委为单位，大力培育、发展以优质小麦、优质花生等为主导产业的现代农业产业园。2021年，农业农村局牵头组织召开由乡村产业发展规划股、种植业股、质检中心、农业合作经济指导股、业务四站、11个乡镇分管副职等参加的专家评审会，根据县级产业发展规划和发展现状，确定A县2021年创建县级粮食作物、经济作物、园艺作物、苗木等11个现代农业产业园。在过去的一年中，产业园关注基础产业环节、市场拓展环节与技术研发环节之间的关联，推动产供销一体化运作，促进产业链向上、下游延伸，逐渐形成了从原料供应到物流储运等全过程、一站式的服务链条，实现了产业之间的良性互动。

四、豫东A县乡村产业振兴中政府元治理的实践困境

（一）主体组织困境

乡村振兴战略的顺利推进需要主体间科学高效的分工合作，这依赖于主体间权力的合理分配。调研发现，A县当前的各项政策规划仍然是以科层的形式自上而下传递，其他主体主要依照行政指令行动，这导致了元治理者科层行政力量的过度介入，合作组织和农户参与不足。虽然这种自上而下的垂直管理方式能够保证产业振兴战略落地实施，但却加剧了其他主体处理事务时对行政力量的依赖，导致政府对社区资源的垄断，制约了多元主体参与积极性的提高和主观能动性的发挥。一方面，政府存在的官僚制逻辑致使产业项目的选取与运作难以保持自主性，企业在选择产业项目时容易出现依附性合作的局面。A县政府依托RZ村紧邻河道的地理优势，于2018年出台了生态旅游业建设规划，开展了黄河故道建设项目。GD餐饮公司未能依据企业发展优势，盲目追逐政府热点项目，承接了生态休闲园运营工作。由于生态休闲园长久地依附政府生存，当下已然沦为政府指定的接待场所。此外，依附性合作造成企业缺乏创新动力，不能及时根据市场变化和客户需求丰富产品种类、改善服务质量，导致创收效益远未达到预期目标，日常运营面临难以为继的窘境。另一方面，“人为性”的特点在制定、执行、评估地方产业政策的过程中依然突出，政策主体和政策对象的行为选择和风险认知对政策效果影响显著［20］。当前A县的村民群体中，“小富即安”的传统思想占据主要地位。在参与产业发展时，村民主体缺乏主动探索个人发展潜力的精神，也不愿意主动进行利益表达，造成产业发展“同质化”严重。例如，近年来村民追求种植火龙果、桑葚、无花果等热销水果，SCP村种植了60亩红心火龙果，QT村种植了50亩红心火龙果，由于缺乏科学的种植政策指导，且市场信息滞后，在一定区域内造成供过于求，影响了火龙果价格和种植户利益。

（二）过程管理困境

由于各产业主体受到不同的系统动力影响，容易出现“搭便车”等集体行动困境，而政府作为元治理主体，其相关职能的缺位进一步加剧了过程管理的困境。当前，A县产业发展的过程管理仍存在很大弊端，尤其以农业产业化联合体为代表的农业经营组织建设问题最为突出，传统的“龙头企业+农户”的经营模式并未得到根本改变，龙头企业的机会主义行为依然存在，其结果是无法保证农户从中获得实惠。具体而言，在政府层面，A县产业振兴主管部门的碎片化设置造成了制度执行的乏力。2021年，扶贫办改组为乡村振兴局，在部门职能发生改变后，权责划分也随之变化，政策执行者未能及时准确地把握工作职责，导致具体的工作内容“多点并发”。此外，由于政府仅仅将农业产业基地的成型作为主要目标，忽视了对产业项目成长所需的生产组织构成、产销对接措施、风险防范机制等的回应，使产业陷入了不可持续的难题之中。在企业层面，由于部分企业在乡村产业发展过程中的市场牟利逻辑消解了社会责任逻辑，导致企业和农民之间表面上维持合作关系，但实际上企业在利润分配和风险分担方面都占据着绝对支配地位，导致农民处于高风险低利润的不利局面。农民无法从乡村产业发展中获益，背离了产业振兴的初衷。在农户层面，其虽然是农村产业发展的直接参与者和直接受益者，但由于长久以来受“小农经济”的影响，在执行产业规划时，仍十分计较短期内个人的付出与得失，不愿主动参与到日常的产业管理中去。尤其在收益欠佳时，农户习惯性地“搭便车”，将希望寄托于其他农户、合作社、产业协会的现象时有发生，致使改善产能的愿景成为奢望。

（三）资源协调困境

乡村资源禀赋影响着乡村发展的潜力，决定着乡村产业发展的方向。在人力资源方面，乡村人才振兴在乡村发展中的作用尤为重要。然而随着城镇化的推进，在城市“虹吸效应”下，出现了“精英移民”的现象，乡村人才“走出去”多、“引进来”少，导致乡村人才匮乏，农民老龄化、农村空心化现象严重。LZ街道办主任表示，一方面，乡村青壮年劳动力外出务工，毕业的大学生不愿回乡创业，在村党员老龄化严重，致富带头人、产业指导员缺乏相应的专业知识和技术，了解产业、掌握互联网技术的人才更是寥寥无几；另一方面，虽然举办了技术培训，但村民仍然习惯于传统种植方法，给做大做强乡村产业带来了不小的挑战。在信息资源方面，其在乡村产业振兴的元治理决策执行过程中发挥着关键的作用。A县在特色产业种植的过程中，由于产业规划、种植指导、市场行情等信息均是通过政府、产业合作社自上而下传递，信息在传递的过程中时常产生不可避免的损耗和无效传递，处于信息链末端的种植农户很难及时、准确、全面地掌握相应的信息，往往导致农户种植失败的后果。同时，由于条块信息壁垒的存在，农户在种植过程中遇到的困惑和难题不能畅通无阻地向上传递，也不能自上而下地得到及时的反馈，在一定程度上影响作物产量和种植效果。此外，村民自身缺乏处理繁杂信息的能力，也导致信息难以在群体间创造出强大的即时效应。

五、结论与讨论

基于元治理理论剖析豫东A县产业发展的运作机制与实践困境，发现作为“元治理者”的党和政府需要从重塑价值认同、规范合作秩序、统筹要素配置等方面着力，以实现科层、网络、市场治理的最佳协同，从而高效推进乡村产业振兴。

（一）形成价值认同：弥合主体组织困境

在产业振兴元治理的运行系统中，各主体应当各尽其责，协调配合，通过直接或间接的方式参与决策的制定和决策运行的监督。在政府引导下，企业、社会组织、个人应在相关领域和能力范围内共享决策权并行使发言权，及时发现并修复决策中的缺陷，共同推进产业布局的合理化发展。在价值层面，元治理重构并超越了传统“政府本位”“市场本位”与“社会本位”的治理格局，协调政府、市场、社会的互利共生关系，强调发展的同心共筑。从当前产业发展的实际状况看，形成共同的价值认同是乡村产业振兴的前提条件。

1.重塑对“产业振兴”价值的认同

政府要带领多元主体打破利益固化的藩篱，形成助力产业兴旺的共同意志，为乡村产业振兴的有效推进提供坚定的思想前提。政府要构建制度化的价值导向机制，将“产业振兴”的价值融入规范化的政策法规之中，切实将产业振兴所体现的价值理念与产业发展的实践相结合，最终实现多元主体在“耳濡目染”产业发展实践中，将产业振兴的价值内化为普遍的道德价值，进而为产业振兴的实现确立整体社会价值。

2.强化对“乡村价值”的认同

唤醒乡村内部优秀传统道德文化，将社会主义核心价值观作为统一的价值取向，筑牢信任基础，培育公共精神，强调价值理性对于乡村振兴的重要性，维系乡村人才与乡村发展的精神纽带，以“情感社区化”来增强人才向心力，吸引乡村人才回流。重视对乡村文化的培育，以独具地方特色的乡村文化来“粘合”多元主体的利益，增强不同主体间的互信互进，从而达到良好的资源汇聚效果，最终向“乡村善治”“乡村振兴”的目标迈进。

（二）规范合作秩序：破除过程协同困境

政府作为公共权力和公共资源的掌控者，承担乡村振兴元治理的决策和组织工作，理应通过构建高效的过程管理机制来协调实施过程中产生的各种矛盾和冲突，纠正各主体的自利性，促进主体间的有效合作，将产业发展的决策落到实处。

1.强化制度保障

对于正式制度而言，地方政府在进行制度设计时应依据《乡村振兴促进法》，在总结历史和现实经验的基础上制定产业发展条例，规范产业发展中各主体的资格要件、组织原则、运行程序，同时解决产业主体扩充的条件、程序等问题。地方政府应着力于处理多元主体的关系，规范多元主体的行为，形成产业主体之间相互协调、配合与监督促进的格局。

2.健全组织保障

完善多元主体参与乡村产业发展的组织保障，就是要以基层党政统筹为主导，广泛吸纳企业、社会组织、公众等在内的社会主体，建立统筹产业振兴工作的领导机构和组织系统，统筹产业发展规划的决策、执行、监督、评估、协调等各项工作，形成党委领导、政府负责、社会全面参与的乡村多元治理格局。乡镇政府及乡村振兴局应与乡村无缝对接，这样才能更接地气、更懂乡村。因此，要以乡镇党委、政府为主导，积极建立由乡镇统筹的乡村产业发展组织架构，通过对政府各部门职责的进一步明确，将具体工作落实到位，推动产业朝着既定方向发展。

3.构建乡村产业振兴的公共信任平台

毫无疑问，主体之间相互的信任能够为乡村产业发展提供稳定的互动环境，促进多元主体在协商中的地位平等，增强多元主体行动的自律性，从而为乡村产业振兴乃至乡村振兴营造良好的沟通氛围。因此，还需要明确各产业主体的职责，确立主体间的协同关系。在村两委领导下，市场主体、社会组织、村民等多元主体根据自身独特的资源和能力，确立各自的工作重点，在尊重差异的前提下就产业发展事项进行协商，讨论其性质与解决途径，并就行动方案形成共识，进而采取目标一致的共同行动，使乡村发展中多元主体的资源与能力获得最优配置，从而提升产业发展绩效，加快产业振兴进程。

（三）统筹要素配置：化解资源配置困境

政府除着力于乡村振兴元治理的决策和组织工作外，还担当着调动资源的重要使命。政府应以协调产业振兴过程中的人、财、物、技术等资源为重点，推动资源的高效配置，从而避免资源不足、资源浪费等状况的发生。

1.统筹城乡资源合理配置

一方面，明确城乡融合发展的思路，充分认识到乡村振兴所创造的生态效益、社会效益对于城市发展的促进作用；培育城乡发展共同体的理念，搭建资源要素流动平台，加速城乡要素间的自由流动，协调城乡发展的相互关系，为彼此的发展提供更为持久的内生动力。另一方面，基于农村农业发展的实际需要，增加财政资源在农业农村发展方面的投入，加大对公共资源在农村地区配置的倾斜力度。继续改善乡村各项事务发展所需的硬件设施和软件环境，为“人、财、地”的合理流动和效率提升创造条件。

2.推动乡村资源有效整合

在人力资源方面，一方面，要破除人才流动的体制机制障碍，对人才下乡、返乡给予政策指引，按照产业发展、公共服务等需要，对城乡人才的合理分布进行科学规划，将蓝图绘制到“人”，织密乡村发展参与网络；另一方面，要对返乡就业创业的人才进行适当奖励，强化资金扶持和技术支持力度，提升乡村发展的质量和水平，内外兼顾地吸引人才主动向乡村地区流动。在信息资源整合方面，首先，应当畅通府际间、部门间、条块间的沟通渠道，聚焦地方发展条件和实际需要，厘清职责，明确分工，认真对待、及时反馈其他产业主体的信息需要和发展建议，打造更高水平的产业振兴格局；其次，从产业信息沟通平台的搭建和完善入手，提供政府部门间、政府与非政府组织、私人部门、农户之间的沟通媒介，将利益相关者有效地串联起来，及时获取、发布、共享产业发展所需信息，为推进产业振兴提供有力的信息支撑；最后，从信息技术保障着眼，深度融合地方发展、乡村自治与数字技术的理念，提升数据运用能力，加强互联网、大数据、云计算、区块链等数字化技术在产业发展中的普及和应用，为产业振兴所需要的信息采集、分类、传递、共享、处理等提供科学、合理、规范的技术支持。

注释：

（1）数据来源于A县2020年政府工作报告。

（2）“一网、三区、两园、多基地”：“一网”是农产品物联网；“三区”是生态农业区、城郊农业区和高效农业区；“两园”是CZ镇绿色农业观光园和LT镇绿色生态农业园；“多基地”是多个农业产业化基地（河蟹养殖基地、花菜种植基地、香葱种植基地、葡萄种植基地、苹果种植基地和优质梨种植基地等）。