政府权责清单制度韧性建设的逻辑论析

白向龙，刘桂芝

(东北师范大学 政法学院,吉林 长春 130117)

一、问题的提出

2013年党的十八届三中全会首次明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。当前，优化职能配置、科学规范部门职责分工、有效厘清组织内部条块关系等创新制度安排已经成为新时代我国政府依法行政制度体系建设的重要组成部分。政府权责清单制度建设本身内含着一整套政府建设逻辑，即现代政府功能的有效发挥有赖于其准确的角色定位、清晰的边界认知、科学的职能设置、合理的结构划分、有效的人员安排、精细的流程构设等，并在此基础上以各种力量机制切实推动、保证政府行政人员能够用权规范、追责有效进而施治有为。藉此看来，尽管政府权责清单制度是以地方政府行政人员用权、履职、尽责的一套规则体系呈现于众，意在明晰政府权责内容、厘清权责边界、理顺权责关系、规范权责行为，实现对内的控权自律；但从其价值取向与效用面向来看，其目的在于化解政府日常有法难依、用权不便、履职失实等现实困境，提升政府履职成效，进而增强政府适应外部环境变化的水平与能力，努力满足多样化的公众需求，以最终实现对外的“施治有为”。换句话说，权责清单制度不仅应具有刻画行政系统权责运行尺标的制度刚性，还应具有支持行政系统尽责履职以适应治理情境动态变化性、回应公共议题繁复多元性的制度韧性，而“实践中由于只看到权责清单制度的控权作用，忽视了其在应对不确定性风险、回应复杂公共议题时的韧性治理功能，使制度效用得不到充分发挥”［1］。为此，在制度韧性概念跨学科发展的基础上，本文着重思考如下问题：政府权责清单制度韧性的具体内涵及其基本特征；政府权责清单制度韧性建设何以成为必要；当前政府权责清单制度韧性的效用呈现及其生成机理；新形势下如何进一步提升政府权责清单制度韧性。希望藉由对上述问题的求解，以探求政府权责清单制度韧性建设的整体逻辑。

二、政府权责清单制度韧性的一般性解释

（一）从韧性到制度韧性：韧性概念的跨域与转场

理解政府权责清单制度韧性的内涵需要建立在对“韧性”以及“制度韧性”概念整体掌握的基础上。“韧性”（Resilience）原为物理学、工程力学中的概念，多用来指一种材料所具有的抗折断、抗破裂的特性，表现为材料塑性变形和断裂过程中吸收能量的显性或隐性能力，一般而言，韧性越好，其发生脆性断裂的可能性就越小。1973年，生态学家霍林（Holling）首次提出“生态韧性”的概念，认为其是指“生态系统在遭受不同类型的冲击时尽力维持其原有的稳定状态，即衡量系统持久性及其吸收变化和干扰的能力”［2］，这标志着“韧性概念”的首次转域。此后，“韧性”逐渐成为物理学、工程学、生态学、心理学、社会学、管理学等诸多学科共用的跨学科词汇。在社会学领域，韧性一般是指“系统受到外部干扰和冲击后恢复或保持自身功能的能力”［3］，也可以说是“复杂的社会生态系统为回应压力和限制条件而激发的一种变化、适应和改变的能力”［4］。我国学者在研究网络社会治理生态中将社会韧性定义为“社会系统在面对外界不确定性因素扰动或冲击时保持自身特征功能的抗逆能力、遭受外部冲击后的复原能力以及对外部环境的因应演进和调适能力”［5］。在心理学领域，韧性往往指的是“一种压力下复原和成长的心理机制，指面对丧失、困难或者逆境时的有效应对和适应”［6］75。在公共管理领域，“韧性”一词常与特定的研究对象相关联并同时出现，如韧性城市（或城市韧性）、韧性社区等，其大多是基于社会学中的“韧性”概念来探讨风险社会时代或应急管理背景下现代城市、社区的发展方向及其应然特征。总而言之，“韧性正成为全球治理中广泛使用的习惯表达”［7］。整体来看，“韧性”一词虽然经历了多个学科领域的发展转场，但其本义并未发生改变，仅仅是从实物具象走向了系统抽象。简言之，韧性指的是某一事物或系统先天自带的或后天建构起来的某种特性，表现为其在面临或受到外界不确定因素的影响、干扰、冲击时保持自身基本“结构—功能”稳定或遭遇冲击后快速适应、恢复和发展的能力。

正如上述所言，当“将制度实践与韧性状态结合起来，最终反映的正是制度对于外在不确定性的应变、应对以及适应的特性，制度韧性是一项制度中‘稳定’与‘创造’的配比”［6］76。可见，制度韧性关注的是制度与其外部环境的互动过程，体现的是其对内外部运行环境中各种不确定性因素的敏感性、回应性。制度韧性的核心意涵是“在内外部重大冲击下，其是否可以通过微调实现存续与演进”［8］，制度的韧性越强，其稳定性就越强，就越能适应内外部环境不确定性因素的冲击。在上述诸多学者观点的基础上，本文认为，制度韧性本质上是制度的一种外生属性，是制度在运行过程中面对各种不确定性因素或未知变量的冲击时所具有的包容能力（吸纳与融合）、调适能力（更新与调整）、创造能力（创新与发展），并最终指向制度的存续能力（稳定与持续）。制度韧性与制度刚性并非是相对或一体两面的关系，其某种程度上是对制度刚性的补充和丰富；从更大意义上讲，制度韧性为我们理解和认识制度的功能与效用提供了一个崭新的视角。相较于制度刚性所强调的根本性或原则性要求，制度韧性更强调制度在与环境互动中生命力的持续彰显。

（二）政府权责清单制度韧性的内涵表达与特征呈现

“每一项制度都因社会需要而产生和运行。”［9］政府权责清单制度是新时代关于我国各级政府及其具体行政人员日常用权、履职、尽责行为的一套系统性的规则体系，是各行政主体进行各类职权事项管理或提供具体公共服务时必须遵循的基本指南和具体手册，强化了行政权责运行的可视化、标准化、精细化与流程化。政府权责清单制度的产生与发展，顺应了法治政府与服务型政府建设的需要，本质上是我国政府在面对当前公共治理环境动态性持续提升、公共事务复合性不断加强、公共诉求多元性愈加显现时所作出的制度性回应。藉此，立足对政府权责清单制度基本内涵、价值取向与功能定位的整体把握，并基于对制度韧性内涵的整体理解，本文认为，政府权责清单制度韧性是指政府权责清单制度自身所蕴含的适应、合作、灵活、机动、自我更新等特性，体现的是其在面对复杂多元的公共议题、主体诉求以及公共治理需要时的回应能力、吸纳能力、调适能力以及存续能力等。权责清单制度韧性需要通过权责清单制度化的实践过程方能体现出来，故而就具体建设而言，其不仅指向制度运行的有效性、调适性、可预见性，还指向制度内容设计上的科学性、合理性、完整性等，甚至与制度作用主体的意识、能力等要素也相互关联。

一般来说，制度的韧性“由其内在品质、存在基础、组织结构和价值目标所决定”［10］，就权责清单制度韧性而言，其具有生成与发展的实践性、建构主体的多元性以及价值取向的人民性等特征。其一，在社会科学领域，当“韧性”被用于描述一事物或系统所具有的某种特性时，其往往成为了一个建构主义概念，这也是“韧性”概念从自然科学领域转场至社会科学领域后发生的本质性变化。因此，就政府权责清单制度而言，其制度韧性也是来源于制度设计以及运行过程中的问题总结、经验积淀和探索创新，是在漫长的制度实践中不断建构、成长进而凸显出来的制度特性。其二，任何制度的出场、发展和完善都内嵌着特定主体的意识与行为，制度韧性的建设与提升也不能脱离主体的意识融入和行为嵌构。政府权责清单制度韧性内含多元主体共同参与的建制逻辑：党的全面领导为其提供了坚强保证，行政系统自下而上的自主探索和自上而下的全面推行（制定、执行）为其注入了根本动力；社会公众的自觉参与（建言献策、积极监督）为其强化了实践效度。其三，“以人民为中心、坚持便民利民为民”是政府权责清单制度建设的根本价值遵循，“人民是否受益、是否满意”是政府权责清单制度建设的价值立足点和制度效用的根本评价标准。“作为一个观念系统，意识形态不仅解释了社会的、政治的制度安排，也是一切社会的、政治的与政府治理的话语与行动基础。”［11］因而，对于任何政府建设工作而言，其不仅论证着各项工作的合法性与合理性，而且还是政府改革与发展的先导，成为引领各项工作开展的价值指南。政府权责清单制度韧性必须在回应人民多样化需求的实践中方能得以发展和彰显，因此，制度韧性的建设与提升必然要根植人民群众、坚持人民底色。

三、政府权责清单制度韧性建设的基本缘由

经国序民，正其制度。“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”［12］28自古以来，人类社会发展史中就蕴含着关于制度建设的丰富思考与多元实践。透视制度建设的一般性规律可以发现，任何制度的建设与发展都始终内含着对于“制度韧性”的不懈追求，换句话说，制度韧性建设是制度建设的应有之义。政府权责清单制度由于其自身独特的功能定位、问题意识以及改革意涵，因而，其制度韧性建设又有着一般之外的特别因果。总的来说，政府权责清单制度韧性建设的基本缘由可以从制度本位、角色本位以及问题本位三个维度予以阐释。

（一）制度本位：制度建设一般性规律的应有之义

古往今来，“何谓制度”“制度如何发挥功效”“制度如何完善”等基本问题始终贯穿着制度研究的整个历史脉络中，在经历了多种学科的跨域转场和多个阶段的发展更新后，其内涵与外延均已十分丰富，形成了卷帙浩繁的“概念森林”与“功能谱系”。但是，无论是作为一套特定的规则体系还是作为一项系统的行为结构模式，制度自身功能的有效发挥、制度作用的场域特征以及制度优化的渐进逻辑等都无不带有制度韧性建设之意。

第一，制度功能的有效发挥内嵌着制度韧性建设的内在追求。一般情况下，人们倾向于从正向与反向两个维度对制度之于特定主体交往互动中的支持功能和约束功能予以归纳，有学者将其进一步解释为制度的“社会整合功能、认识功能、伦理教化功能、利益平衡功能以及激励激发功能”［13］39-45。总体来说，在微观层面，制度旨在形塑个体的心理与行为习惯，增强了个体行为的可预见性，减少了个体交往中的不确定性，它“用以规范人们的行为，调整人与人之间的利益关系，抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为”［14］22-23；在中观层面，制度塑造着组织成员的思想观念、利益偏好与身份认同，努力建构起组织运行的基本规则和程序保障；在宏观层面，制度旨在建构起整个社会的持续且稳定的运行秩序，不断推动经济的发展、治理的进步与文明的提升。在这一基础性认识的前提下，需要思考的是“制度功能如何有效且持续得到发挥的问题”。制度与环境的互动逻辑揭示了制度持续生效的内源动力：社会交往环境不断塑造着制度的形态，而制度反过来也要不断适应和回应社会交往环境。一方面，环境本身具有动态性与复杂性的客观演变特征；另一方面，制度虽然影响着相关主体的社会交往行为，但这并不意味着制度作用主体只是一味地遵循制度要求，其往往会通过各种机会选择和策略运用来试图影响制度，甚至推动制度变迁，在此过程中制度既有的功能会逐渐发生偏移和弱化。为此，制度建设必须加强对多元主体诉求的包容和意见的吸纳，积极寻求自我调适、自我优化和自我创造，不断提升外部适应力，进而使自身功能得到发挥与强化。此外，任何制度都嵌含着特定建构主体的主观意志，因此，从主体理性的角度来看，一项制度在生成起效之后往往会通过“路径依赖”不断寻求自身的稳定、持久与强化。

第二，制度作用的场域特征彰显着制度韧性建设的基本要义。在上述对制度功能认识的基础上，进一步思考制度作用的多元场域及其内在特征，有助于加深对于制度韧性建设必然性与必要性的理解。根据实际制度生效的情境进行归纳，制度作用的场域可以分为时间场域、空间场域以及实践场域。就时间场域而言，其作用特征体现为制度对特定对象的影响不仅仅表现在当下，还要延伸至未来一段时间；就空间场域而言，相对应的作用特征体现为制度不仅仅在现实社会空间中发挥作用，其还要延伸至虚拟的网络或数字社会空间中；就实践场域而言，这一特征则体现为制度一经产生后，不仅会对既有事物产生各种作用或影响，更重要的是其需要对未来一定时间内可能发生的事或可能出现的不确定性因素和风险进行预测和容纳。因此，制度作用的多元场域及其内在特征深刻体现了制度本身的适应性、包容性、持久性等特征，换句话说，其彰显了制度韧性建设的基本要义。

第三，制度优化的渐进逻辑凸显着制度韧性建设的实践特征。由于环境本身的复杂性，“人类社会的一切探索均是对未知领域循序渐进的实践‘祛魅’，都是在有限理性指引下对人类原有认知的历史性突破”［15］。人类文明的演化历程表明，任何类型的制度设置都难以摆脱“有限理性原则和循序优化逻辑”而具备完全的科学性、适用性和预见性。因而，制度建设往往具有过程性特征，其需要在渐进的优化过程中不断提升自身的效能。党的十八大提出“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型”［16］509。“更加成熟与更加定型”充分揭示了制度建设的过程性特征，这一过程体现为制度的有效更新、发展、完善，最终旨在实现其适应力、存续力的稳步提升。制度韧性需要建设、维持、巩固和提升，其源于制度的自我发展与自我完善，而这本身是制度韧性的重要表现。尽管政府权责清单制度具有特定的作用群体和实践要求，但作为制度集合的子集，其演进过程必然遵循着制度建设的一般性规律。

（二）角色本位：政府权责清单制度基础性定位巩固及效用得以发挥的内在要求

2018年中央编办、原国务院法制办印发《关于深入推进和完善地方各级政府工作部门权责清单制度的指导意见》（中央编办发〔2018〕23号，以下简称《指导意见》），阶段性总结了我国地方政府权责清单建设所取得的初步成效和面临的突出问题，并明确指出要“积极拓展权责清单应用形式和应用范围，充分发挥权责清单在转变政府职能、深化简政放权、推动政府全面正确履职尽责、推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性制度效用”。由此看来，“基础性制度”是党和国家对政府权责清单制度的角色定位，充分发挥其基础性制度效用则构成了政府权责清单制度建设与优化的基本方向。“基础”原为建筑学名词，意指“建筑物的地下部分”，后引申为“事物发展的根本或起点”。就政府权责清单制度而言，“基础性制度”这一角色定位背后所体现的是其与当前我国政府职能转变、简政放权、国家治理体系与治理能力现代化建设等改革任务之间的互动关系，“基础性的制度效用”则是对其“基础性”角色定位论断的逻辑延伸和对这一互动关系的核心凝练。

关于政府权责清单制度的基础性制度效用，国内学者陶立业认为，政府权责清单制度被定义为一项基础性制度，“意在以制度化的权责清单为基点，联动机构和行政体制改革，形塑人民满意的法治政府、服务型政府，进而助推实现全面深化改革总目标”［17］。遵循这一思考逻辑和《指导意见》中的具体要求，不难发现：政府权责清单制度“基础性”的角色定位集中体现为其在当前政府治理或国家治理的改革系统中发挥着“制度托盘”“制度量表”以及“制度础石”的作用，以此努力成为各项改革持续深入推进的“海绵网”“着力点”和“风向标”，进而不断助推职责明确、依法行政的中国特色政府治理体系日趋优化，人民满意的法治化、服务型政府日渐塑形，以及全面深化改革各项工作的系统落实。而上述目标的有效实现，客观上为政府权责清单制度建设的价值遵循、基本方向、具体内容、系统路径以及实践面向等均提出了一系列要求，这些要求充分体现了政府权责清单制度对于制度韧性建设的诉求表现，具体来说：其一，要求政府权责清单制度建设必须坚持“人民至上”的价值内核并恪守“为民服务”的行政宗旨，以不断满足公众增量多元的政务需求，提升人民的幸福感、获得感和满意感作为建制之本。其二，要求政府权责清单制度建设必须持续服务于政府谋求依法高效用权、全面尽责履职的现实需要，通过结构化的边界框定、系统化的权责同构、精智化的流程再造以及实时化的社会监督等，努力打造法治、规范、高效、透明、系统的政府行为规则体系，积极推动政府实现对内的控权自律和对外的施治有为。其三，要求政府权责清单制度建设必须与政府职能的深刻转变、简政放权的持续推进以及机构改革的具体实践等保持良好的协同互动，既要通过政府与市场、社会之间功能边界的清晰化以及政府内部门层级间权责关系的结构化不断优化政府职能配置，巩固机构改革成效，推动“简政放权”向“明政确权”的成果性转变；又要通过制度在实践中的运行效果及其反馈，为进一步深化政府职能转变、简政放权与机构改革等提供现实依据，进而以寻求改革的新方向与突破口。其四，要求政府权责清单制度建设必须适应法律法规的立改废释，及时对法律法规的增补、清理以及调整情况进行二次梳理和细化，保证制度建设“与法周延”，进而有效克服政府治理实践中有法难依、用权不便、履责失范的窘境。其五，要求政府权责清单制度建设必须逐渐满足多元主体参与公共治理的现实诉求，通过积极的宣传引导、有效的智识培育、健全的机制构建以不断实现政府治理的集思广益和群策群力。

（三）问题本位：政府部门间职责交叉顽疾消解的必要选择

政府部门间的职责交叉是随着现代政府发展、演变而逐渐出现的一种用权履职现象，具有特定的理论依据与现实根源。“分工是组织的基础，也是组织的原因。”［18］一般而言，分工及其基础上的协调构成现代政府履职的基本方式。伴随着现代社会生产力不断向前发展，生产关系更加复杂多样，经济社会发展的转型特征愈加明显，具体表现为公共治理环境动态性持续提升、公共事务复合性持续加强、公共诉求多元性持续显现等，这些都对现代政府的建设发展提出了更高且更为迫切的要求。为了提升公共回应能力与服务水平，政府各部门围绕各种复合、交叉、多元的问题事项采取的联合履职越来越成为一种常态化的行为选择，公共管理的协作性特征不断凸显，由此就产生了政府部门间的职责交叉。换言之，政府各部门围绕各种复杂交叉管理事项而进行联合履职进而产生的职责交叉是政府为适应社会经济发展和内外部行政生态变化而在寻求自我调适的过程中所作出的一种自觉理性选择，是一种客观存在，其不仅具有历史性，也具有现实性，是现代政府运行或建设中不可回避的重要话题。政府部门间的联合交叉履职可以有效克服传统官僚制结构下因过于强调部门职责分工而带来的组织运行机械化、组织功能碎片化以及组织服务零散化等问题，有利于提升行政效率和改善行政质量。但值得关注的是，这种交叉履职本质上表现为行政权力的交叉互动与行政责任的联合共担，在具体的行政过程中部门间的权责边界会逐渐趋向模糊化，而这种模糊化倾向在行政主体自利性认知、部门资源有限、履职能力不强、合作机制不畅等因素的综合影响下极易导致各部门间职责不清、政出多门、重复执法或者“有利争管、无利推诿”等行政不作为、慢作为、乱作为情形，即所谓的“职责交叉问题”［19］。原本以提高政务回应水平和公共服务质量为目标的政府协调异化为各部门间争利避责的“虚假借口”，部门权责的不对等和权责关系的紊乱，最终带来行政效率的低下、行政成本的增加、行政回应性的减弱，侵害社会公众和企业依法获得公共服务的权利。

显然，政府部门职责交叉问题根源于社会问题的高度复杂性与社会关系的深度关联性，是政府内系统权责运行不畅或政府内外系统功能交互不良的一种特别体现。政府权责清单制度作为现代政府用权履职尽责的一套系统性规则体系和行为模式，始终秉持着“确权明责”的改革思维，旨在以“确权”深化“减权、放权和限权”；以“明责”深化“督责、问责和追责”；以“权责对等化、法定化、明晰化”推动形成“边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制”，进一步推动权力运行流程的优化再造，确保依法行政的落实与法治国家、法治政府、法治社会的统筹建设。故此，作为一项意在框定政府行为边界、形塑政府内部权责关系的新型制度创构，政府权责清单制度化建设理应要对政府部门间突出的职责交叉问题进行积极的回应。换句话说，政府权责清单制度化建设必须要积极寻求与社会公共事务复杂交叠性特征的不断适应，持续地容纳社会公众增量多元的政务需求，克服政府部门及具体行政主体有法难依、有法不依的失范问题，减少因权责不清、自利性趋向等而导致的滥权避责风险，引导行政主体依法用权、高效履职。可见，政府权责清单制度韧性建设是政府部门职责交叉顽疾消解的必要选择。

四、政府权责清单制度韧性的效用呈现

正如前文所言，政府权责清单制度韧性体现的是其在面对各种复杂多样的公共议题、主体诉求以及公共治理需要时的一种回应能力、吸纳能力、调适能力以及存续能力，因而，其在当前治理实践中的效用在本质上可看作是对上述问题的有效解答。具体而言，政府权责清单制度韧性效用在实践中的呈现可以概括为：对当前公共治理主体结构的功能性优化、对政府行政中滥权避责风险的系统性化解以及对社会公众多样诉求的持续性满足，而其内在的生成机理则蕴含于制度韧性建设的具体过程中。

（一）推动了当前公共治理主体结构的功能性优化

政府权责清单制度韧性的实践效用首先表现为对当前公共治理主体结构的功能性优化，其源于政府权责清单制度在政府行为框定方面的韧性建设。现代社会的公共治理生态中风险丛生，各类问题交错复杂。坚持党的领导，构建以政府为主导、市场和社会等主体多元共同参与的共治网络结构和系统功能体系就成为了必要之举。当前，作为政府职能深刻转变的重要抓手，简政放权的核心目的在于“真正有效厘清政府与市场、社会的边界，理顺市场规则，摆正政府位置”［20］137，政府权责清单制度则成为这一目标实现的关键制度性工具。具体而言，政府权责清单制度通过对现有法律、法规、规章以及各类规范性文件进行全面梳理，积极推动政府权责的有效清理、确整、亮晒以及成制；通过标准化的列举和系统化的编码，将政府部门的日常行政事项权责一一列明，清晰呈现了政府各部门的应为之事与行事之权，进而确定了政府区别于市场、社会等其他主体的施治之能与施治之界；通过对行政审批、简政放权、机构整合等改革成果的制度性巩固，有效实现了为市场松绑、为社会增能的改革预期，进而为充分释放政府与市场、社会的关系势能夯实了制度基础。一方面，政府这种主动给自身“扫尘除灰”“划圈定界”的行为，为其实现了有效的“松绑”和“减压”，将其从繁杂琐碎的微观事务治理中解脱出来，使其重归“元治理”的角色本位，以职权数量的“减法运算”换来施治质量的“乘法运算”，从而真正实现有限政府与有为治理的实践桥接，提升了政府治理成效。另一方面，政府借由权责清单制度权威以“摆正自身位置”的做法，又客观上厘清了其与市场和社会之间的角色边界以及各自的功能范畴，从而为发挥市场在资源配置中的决定性作用、激发社会活力“留置充足的可发挥余地”。这客观上有助于让政府、市场、社会回归各自在公共治理中的应然角色位置，从而构建起有为政府、有效市场与有机社会协同参与的三位一体式公共治理主体结构，并在整个公共治理大系统中，以治理角色的精准归位促动治理能力的有机融合，进而提升公共治理的整体效能。

（二）促进了对政府行政中滥权避责风险的系统性化解

政府权责清单制度韧性的实践效用表现为对当前政府行政中滥权避责风险的系统性化解，这主要源于政府权责清单制度对权力反向约束与正向支持两方面的韧性建设。

第一，表现为有效规制了政府部门及具体行政人员有法不依、有权滥用、履责失实的行政行为。具体而言：其一，政府权责清单制度建设秉承精细化、标准化、清晰化的要求，在对有关政府行政的法律、法规、规章以及部门“三定”等规范性文件进行梳理的基础上，对政府部门权责事项的类别、内容、主体等进行了系统编码，并进一步清晰呈现了公共权力的运行依据、运行时效、运行流程和作用范围等，以此来缓解一直以来政府抽象法定权责与实际复杂执行过程之间的矛盾，减少各行政主体在具体事务情境中的失权、越权、侵权行为；进而限定和明确行政主体日常行动的一般领域、基本限度和具体方式，提升行政权力运行的可视化和可预见水平；最终努力达到规范政府用权行为、压缩恣意行政空间、避免权力运行失范、降低权力滥用风险、防止公权侵害私权的目的。其二，政府权责清单制度主张对政府各项职能和各部门具体权责事项按照“定性分类、定向分解、定量统筹”的要求进行逐步解构与系统建构。其根据“权责一致”的原则，积极完善政府部门责任清单，细化梳理与行政权力相关的行政责任事项，明确问责依据、问责主体、问责流程和追责机制，坚持以权定责、以责束权、依单问责；藉由对“公共服务事项办事指南”的系统建设，以有效明晰政府内部层级、部门之间的职责分工和权责界限，着重确化了交叉事项管理中各部门的职责分工与履职程序。以此实现减少政府部门之间的互相争权和推诿扯皮行为、规制政府部门职责交叉问题、提升行政主体责任认领主动性和行政作为有序性等制度目标，不断提升政府权责清单制度建设的规范化水平与制度运行的有效性水平。

第二，表现为有效破解了政府部门及具体行政人员有法难依、用权不便、履责障碍的行政困境，藉此实现了政府部门依法、高效、全面的用权履职，提升了治理成效。具体而言，政府权责清单制度通过对现有法律法规的具体梳理和细化分解，有效克服了法律法规的抽象、晦涩、繁杂等特性；充分发挥了清单“整合信息、方便信息获取、提高人类对复杂事物交叉问题的认知和管理”［21］的特征优势，对以往散落在各法律法规、规范性文件中的冗长交叉的政府用权依据进行了标准化成列，将抽象化的“依法行政”理念和法律条文变为具体可见的“执法清单”，充当了引导政府及其工作人员依法全面尽职履责的“行动指南”；在强化法律法规的可操作化水平的基础上，借助现代信息技术积极推动权力运行流程的优化再造。藉此，政府权责清单制度有效破解了以往政府行政“有法难依、用权不便、履责障碍”的现实困境，从而成为政府依法用权和用权施治之间的有效制度桥接，助力政府明明白白办事、切切实实尽责。总而言之，政府权责清单制度通过系统构建“防止政府不当用权履职行为”与“满足政府正当用权履职需要”两种机制合力，有效推动了政府行政中滥权避责风险的系统性化解，这是其制度韧性效用的有力彰显。

（三）实现了对社会公众多样诉求的持续性满足

政府权责清单制度韧性的实践效用还表现为对社会公众多样诉求的持续性满足。一般来说，在政府与社会公众的日常互动中，社会公众的诉求往往表现为针对政务事项的办理诉求、针对权责运行的监督诉求以及针对政策形成的参与诉求等，政府权责清单制度韧性的建设则有效实现了对上述诉求的持续性满足。具体而言，其一，政府权责清单制度通过将政府各部门的权责事项“清单成表”并“置于厅中”“挂于网上”，呈现出各事项管理所涉具体部门机构及基本职责，便于公众从整体上了解和把握事项办理的基本信息，并且能够快速“精准定位”具体承接部门，进而“按图索骥”，避免了政府与社会公众之间的信息不对称。其二，通过以权责清单为核心和基点打造丰富多样的公共服务事项清单或部门履职清单，并借由办事指南、业务流程、材料来源等关键信息的精智化编制，打开政府权力运行的“暗箱”，避免了社会公众在具体事务办理过程中陷入“重复填表格、多处递材料、来回跑路程”的窘境，使服务对象能够切实找对人、真正办成事。其三，通过现代技术赋能，积极推动权责清单线上线下融合运行，在既有线下“政务评价”“意见信箱”等基础上，积极拓展线上“好差评”“政务投诉”等监督评价方式，实现了清单运行的数字化、群众办事的网络化以及社会监督的实时化。其四，政府权责清单制度借助现代数字信息技术与动态调整、信息交互等机制的运行，拓宽了公众表达利益诉求、监督权力运行、评价业务办理的渠道，有助于实现社会公众对于政府权责清单制度建设的过程性参与。

值得一提的是，政府权责清单制度韧性的建设过程蕴含着政府清单式治理的生成逻辑与生效机理，是清单思维、底限思维与法治思维在政府治理实践中的创新运用。其适应了现代政府寻求治理的价值理性与工具理性完美融合的实践需要，满足了现代政府治理追求精细化、标准化、法治化的现实诉求，并在一定程度上为推动我国政府治理转型提供了有效的制度支撑。故此，从政府治理转型角度来看，政府权责清单制度韧性效用的实践呈现可系统概括为：政府治理界限的框定、政府治理角色的重塑、政府治理机构的优化、政府治理工具的革新、政府治理理念的转变、政府治理能力的提升以及政府治理模式的创新。

五、政府权责清单制度韧性持续提升的整体进路

（一）制度化：政府权责清单制度韧性提升的一个基本分析框架

制度韧性作为制度的一种特别属性，源于制度设计以及运行过程中的问题总结、经验积淀和探索创新，而制度韧性的效用需要通过制度化的实践方能彰显。因此，思考政府权责清单制度韧性的提升之策，需要着眼于政府权责清单制度化的基本过程及其影响因素。从一项制度的产生与发展角度来看，制度化的过程实则是一个制度设计—制度应用—制度评估—制度优化（反馈与调适）的循环过程；从制度作用主体的心理感知和行为取向角度来看，制度化的过程则是一个相关主体进行制度认知—制度认同—制度遵守—制度融塑的过程，即制度生效的过程。二者是内在统一的关系，原因在于任何制度的出场、发展和完善都内嵌着特定主体的意识与行为。此外，制度环境作为一种宏观性的治理要素，持续影响、形塑着制度的形态及其演进方式、过程特征等；而制度一旦产生后，其在不断适应环境变化的同时也会反向影响和塑造环境，制度与环境的此种互动逻辑深刻表明了制度化的过程是一个制度与环境双向互动、共同演进的过程。藉此，围绕政府权责清单制度韧性的提升，本文尝试构建起一个基于“环境—制度—主体”的三维制度化分析框架。在此框架下，可进一步分析影响政府权责清单制度韧性建设的一些关键变量因素。

第一，政府权责清单制度韧性建设在客观上受到既有复杂制度环境的影响。一方面，现代社会中各类公共问题的生成、演变与发展特征客观上都增加了政府权责清单制度韧性建设的难度。具体表现为：新生性的社会公共问题难以快速进入地方政府权责清单制度建设的任务系统中；社会公共问题本身的交叉复杂性则客观上增加了政府权责清单制度对其吸纳、回应的难度。另一方面，复杂的行政改革生态为政府权责清单制度韧性建设带来了诸多挑战。例如，职责同构的政府行政体制结构，简政放权中事权下放的不彻底与承接的不对口，国家机构改革中部门合并、创设及其职能转型的过渡期，法律法规的立改废释等。既有的条块结构特征以及多项政府改革活动的互动和政策效应的叠加，客观上同样会影响政府权责清单制度韧性建设的效果。

第二，政府权责清单制度韧性建设在实践中受到既有制度在内容设置方面的建设情况与在运行保障方面的建设情况两方面的影响。具体表现为：一方面，当前政府权责清单制度在具体制度内容设置上的完整性、实用性、时效性、明确性、配套性等切实影响着其既有制度韧性建设的水平；另一方面，当前政府权责制度在具体运行保障上的完备性、有效性、系统性等客观上影响着其制度韧性水平的提升。

第三，政府权责清单制度韧性建设还受到制度作用主体的主观行为意识与客观行为能力的影响。这表现为：关键部门领导官员、一般政府行政人员的服务意识、责任意识、底线意识、效率意识及其自身所具备的建制能力直接影响着政府权责清单制度韧性建设工作的实际进展与质量；社会公众的主体意识、参与意识、监督意识、反馈意识及其所具备的相关行为能力则影响着政府权责清单制度韧性建设的科学性水平。

（二）政府权责清单制度韧性提升的具体路径

基于“环境—制度—主体”的制度化分析框架，在上述分析基础之上，探究政府权责清单制度韧性提升的具体路径，可以从以下几方面着手。

1.持续完善政府权责清单制度的内容设置

明确的内容建设是一项制度在形式上的整体表达，也是制度得以发挥效用的前提。政府权责清单制度在内容设置上的规范性影响着制度的整体执行效果，因而对制度韧性建设水平起着至关重要的作用。当前，政府权责清单制度建设在内容设置方面还存在“原则性条款建设不规范”（如责任事项、问责依据与问责情形的缺失等）、“执行程序建设水平较低”（如具体事项办事指南建设不规范、配套性服务清单建设滞后等）。从制度内容设置角度来说，加强政府权责清单制度韧性建设，需要从内容的完整性、实用性、时效性、明确性、配套性等角度予以持续完善。在完整性方面，要加强对各类权责事项的梳理，保证无一遗漏；完善权责清单中具体职权事项所对应的责任事项、问责情形、问责依据等基本清单要素的内容建设，保证无一缺失。在实用性方面，要持续加强权责清单具体事项的办事服务指南建设，特别要注重事项办理的联办机构、流程说明、材料来源、基本期限、监督方式等关键板块内容的完善，努力保证其清晰可见、简明易懂、切实可用。在时效性方面，要根据各部门权责的变化、机构的调整、名称的变更等及时更新权责清单中各职权事项的基本信息。在明确性方面，既要加强权责清单中具体职权事项在权力分类、职责分工、边界分割等方面所依据的法律法规的确切性，又要加强具体事项办事指南中基本信息、受理条件、办理方式、收费情况等各模块内容建设的明确性。在配套性方面，要以权责清单为核心和基点，根据事项自身的特征以及其办理方式、办理时限等打造丰富的公共服务事项清单和部门履职清单，健全清单管理制度体系，从而满足不同群体的办事需求。

2.不断增强政府权责清单制度的运行保障

制度的生命力在于其在实践中的运行。政府权责清单制度韧性的彰显，最关键就在于政府权责清单制度在实践运行中的表现，而在此过程中，相关运行保障完不完备、有没有效，则对其起着至关重要的作用。因此，不断增强政府权责清单制度的运行保障，是保证制度韧性水平获得持续性提升的关键。

第一，努力完善政府权责清单制度运行中的规范性审查机制。规范性审查指的是对权责清单制度建设的既有内容进行二次查看，以及时发现其中的不规范性问题，并适时作出调整和完善，这有助于提升制度建设的科学性水平，进一步提升制度韧性。具体来说，就审查主体而言，应加强各政府部门的自我审查和上级政府部门对下级政府部门的管理性审查；就审查内容而言，应注重对权责清单基本结构、构成要素以及呈现方式的形式审查以及对事项基本权责信息、具体办理指南的内容性审查；就审查时间而言，应以定期性审查为主，以不定期性审查为辅；就审查方式而言，应坚持集中系统审查与随机抽检式审查并举。

第二，不断完善政府权责清单制度运行中的动态管理机制。动态管理机制是保证权责清单制度得以自我更新、调整以适应外部环境变化，实现制度稳定性、连续性，推动制度创新的关键手段，必须将其置于极为重要的位置。动态管理机制的完善要明确以下几点：明确“谁来调”，即调整的主体及其相关责任；明确“针对什么调”，即调整的具体情形，包括政府部门职能的配置变化、机构的撤并整合、法律法规的立改废释等；明确“调什么”，即相对应的权责清单的基本要素或事项办理指南的具体板块内容；明确“调整要求”，即调整的时间、时限、标准等；明确“怎么调”，即具体的调整程序。

第三，持续完善政府权责清单制度运行中的信息互动机制。无论是政府权责清单制度的动态管理，还是政府部门在具体事项办理中的沟通协商抑或社会公众的政务反馈，都有赖于信息互动机制的持续完善，由此，其自然成为提升政府权责清单制度韧性水平的重要方式。具体来说，从政府与公众的互动关系来看，应注重从线上与线下和事前、事中与事后两个维度来深化拓展公众监督、评价、反馈以及政府回应的渠道与方式，让公众的意见得到充分表达与尊重；从政府内部各部门之间的互动关系来看，应尝试通过数据确权的方式，明确政务数据的归属权、管理权和使用权，界定数据供给方与数据需求方，并运用区块链技术以及建立“职能公约”等，积极推动政务大数据共享网络平台的建设，消除数据共享中的部门壁垒，为部门合作奠定基础。

第四，不断完善政府权责清单制度运行中的效能评价机制。效能评价可以看作是对政府权责清单制度运行成效的总结与反思，是检视制度运行水平的重要手段，客观且及时的效能评价能够帮助行政主体认识到清单建制中所取得的成效和不足，进而指明优化方向，不断推动制度创新，提升制度活力与效力。完善政府权责清单制度运行的效能评价机制，在内容上，应涵盖对制度内容建设与制度运行效果两方面的评价，但更加注重评价制度整体运行效果；在方式上，应坚持定性与定量并举，不断提升对公众感知评价的重视，尝试引入第三方机构对制度运行效果进行评估，避免政府“自我言说”；在运用上，应积极将评价结果融入对政府部门及具体行政人员的绩效考核当中，既要重视对不作为、乱作为等消极行政行为进行监督与惩罚，也要重视对“先进经验”“优势做法”予以奖励支持。

3.主动推进政府权责清单制度的作用主体建设

正如前文所述，任何制度的出场、发展和完善都内嵌着特定主体的意识与行为，制度韧性的建设与提升不能脱离特定主体的意识融入和行为嵌构。加强政府权责清单制度韧性建设，必须要重视对相关主体制度价值共识的凝聚和制度执行能力的提升，积极构建行动网络，增强行动合力。行政系统内部主体作为行政职权的履行者和行政职责的承担者，必然成为权责清单制度的直接建制者、推行者和遵守者；相应的，企业与社会公众则成为权责清单制度的间接建制者和根本受益者。政府权责清单制度韧性建设，必须充分尊重、重视、融合上述主体的治识与治能。

第一，不断凝聚主体的制度价值共识。政府权责清单制度韧性建设中，必须充分认识到多元主体参与的价值与必要性，秉持包容与共的建制思想，积极推动政府主导下企业与社会公众的共同参与，实现共同建设、共同享有、共同发展；要不断加强基于公共理性的对各主体自身价值与利益的整合与协调，注重主体之间责任以及信任关系的融合建构，形成良好的互动局面。在此过程中，要注重通过教育、宣传、奖励、惩罚等多种方式不断强化行政人员“人民至上”的行政理念，加强对其服务意识、责任意识、底线意识与效率意识的培养；要充分调动企业与社会公众的参与热情，注重对其主体意识、参与意识、监督意识和反馈意识的培养，提升自我满足感与自我效能感。

第二，努力提升主体的制度执行能力。政府权责清单制度韧性建设中，在解决了相关主体“想不想、愿不愿意”等问题的基础上，还要关注其“可不可以、能不能够”的问题，即制度执行能力的建设问题。狭义上的制度执行能力仅指相关主体执行制度的能力，广义上的制度执行能力还包括相关主体关于制度的内涵、属性、效能、价值、精神等方面的认知能力以及参与制度建设的能力。对于行政主体而言，加强其制度执行能力意味着：其一，参与权责事项梳理的行政主体必须要对我国现行的相关法律法规、部门规章制度、规范性文件等较为熟知，且能够较为准确地理解相关内容；其二，参与事项实际管理（特别是职责交叉事项管理）的行政主体应具有长期从事实践工作的经验累积；其三，清单事项的可视化管理运行要求相关主体必须具备完成清单数字化建设工作的专业技能。

第三，必须具备良好的沟通协调能力。需要特别强调的是，政府权责清单制度韧性建设过程中，对于更加复杂的职责交叉事项而言，关键部门的领导官员对于自身角色定位的精准认知力、对于制度韧性建设的内外环境特征的敏锐识别力、对于制度韧性建设中关键问题的理性研判力、对于制度韧性建设目标推进的统筹协调力，以及其先天拥有或后天培养的各类优秀品质等，都会从“数”和“质”两个层面对政府权责清单制度韧性建设工作的开展产生重要影响。

第四，需要系统内外“共同施力”。推动政府权责清单制度韧性建设仅靠政府自身是不够的，事实上，没有企业与社会公众的参与、建议和监督，制度韧性建设不可能取得好的效果，换句话说，政府权责清单制度韧性建设需要系统内外“共同施力”。作为主人翁，企业与社会公众只有不断强化自身的参与意识，提升参与能力，积极、主动地向政府建言献策，对政府进行评价监督和民意反馈，才能督促、助力政府朝着正确的方向努力，并在“规定的时限”完成目标。

4.积极强化政府权责清单制度韧性建设中的技术赋能

制度环境对于制度自身的韧性建设具有重要影响。政府权责清单制度韧性建设的一个重要目标即是提升其对于外部环境的适应能力，这种适应能力本身也是制度韧性的重要表现。当前，努力提升政府权责制度韧性水平，必须要积极吸纳其运行环境中既有的有益治理因素为自身建设进行增能赋能。以移动互联网、大数据、云计算、物联网为核心的现代信息技术的发展为政府的政务信息收集、部门协作管理、政民日常互动等提供了诸多便利，为当前政府权责清单制度韧性建设提供了重要的技术支撑与智能保障。现阶段，必须要充分发挥现代信息技术的作用，不断强化技术赋能，大力推行清单上网运行，深化“互联网+政务”，不断加强其在实现权责清单信息公开化、流程标准化、运行数字化、办理网络化和监督实时化等方面的融合式运用，推动政府权责清单制度的高效运行。只有以政府权责清单制度为基础，以现代信息技术为支撑，努力打造我国政府治理的网络方阵，才能不断满足政府部门复杂交叠的事项管理需要和社会公众多样化的政务办理诉求。